制度存在的真實狀態

中國古代最大的制度變遷，當屬國體（國家性質）之變，也就是從封建制到帝制。西周實行的是封建制度，封邦建國，各個封國的政治、經濟相對獨立，按照宗法制，諸侯彼此認同，并尊周王為天下共主。春秋戰國時期，封建宗法政治秩序被打破，大國吞并小國，強國吞并弱國。最終，公元前221年，秦建立皇帝制度，“海內為郡縣，法令由一統”，中國進入帝制時期。從公元前221年到公元1912年，帝制在中國持續了2133年。

兩千多年的帝制，朝廷國家的核心利益關切不外乎以下兩點：第一，怎樣延續王朝統治，這是皇權的安全問題；第二，怎樣保持中央對地方的有效控制，這是中央集權的問題。在這兩個興亡攸關的問題上，帝制國家一直處在不斷摸索、不斷進步的過程中。

地方控制問題的解決思路，唐宋之間有一個大變革。唐代以前，主要采取分級控制的思路，舊的層級效率降低之后，就增加新的層級來加強控制。秦漢實行郡縣制，西漢置州，本為中央派出的巡視組，后演變成為郡以上的一級地方行政組織。東漢以降，地方行政遂為州、郡、縣三級制。隋文帝“罷郡，以州統縣”，重歸兩級制。唐中期，迫于邊防壓力，不得不在州之上設置節度使，又為三級制。無論三級還是兩級，各級行政機構都是一攬子治理，屬于行政學上所謂的“完整制”。到了宋代，在分級控制之外，又出現了“分權制衡”的新思路，在州以上的“路”級實行“分離制”。北宋的“路”大致設有四種機構，這四種機構各管一攤，互不統屬，分別對上負責——轉運使司掌財政，提點刑獄司掌司法審查，經略安撫使司掌轄區軍政，提舉常平倉司掌王安石變法后新生財利，轉運、提刑和倉司又負有監察一路官員的責任。

圖十：《王安石肖像》

王安石（1021—1086），字介甫，晚號半山，江西臨川人。我國北宋著名的思想家、文學家、改革家。慶歷二年（1042年）進士，歷任淮南判官、舒州通判、群牧判官，任上政績顯著。于熙寧二年（1069年）遷參知政事，拜相，開始積極推行改革。后因遭到保守派反對，被兩次罷免，出知江寧府。隨著后期保守派的崛起，新法廢除殆盡。雖然新法被廢，但從變法的真正目的來看，王安石變法為神宗朝聚斂了豐厚的財富，增加了不少收入。而這些新生的財利，便由北宋“路”的四種機構之一的提舉常平倉司專門掌管。

宋人創立的“分權制衡”原則不僅適用于地方控制，而且滲透于宋朝制度設計的方方面面。就皇權的安全來說，唐代以前，在中樞權力的分配上，宰相對軍事、行政和財政實行一攬子管理，便于大權獨攬。宋則不然，宋朝開創了中國式的“三權分立”：宰相原則上只管行政，另外有樞密院管軍事，三司管財政；這三家單獨向皇帝匯報，因此，真正能夠全面掌握信息從而掌控全局的，有且只有皇帝。宋朝的皇帝很明白這個秘訣，所以再怎么進行制度改革，“分權制衡”這一條都是“咬定青山不放松”的。元、明、清三代，雖然中樞機構的具體名稱發生了改變，但是“分權制衡”的追求不變。

歷史發展到宋朝，皇帝在帝制國家權力結構中的位置也發生了改變。宰相、樞密院、三司三權分立，各管一攤，分別向皇帝報告，這就讓皇帝越來越像個“政府首腦”了。喜歡管事的皇帝，比如王安石退休之后的宋神宗，他手底下的宰相就像極了高參和秘書。明太祖能夠直接廢除宰相，由皇帝親自充當政府首腦，盡管不是宋朝制度的直接延續，但的確可以從宋朝這里獲得某種解釋。

關于最高權力的分配，關于政府機構的組織原則和具體設置，關于人才的選拔和官僚的人事管理，各項制度都是在不斷變化中的。變化，才是制度的真諦。夢想建立一項制度，一勞永逸地解決所有問題，不啻癡人說夢。