州縣賦稅
王士性《廣志繹》曰：“天下賦稅，有土地肥瘠不甚相遠，而征科乃至懸絕者。當是國初草草，未定畫一之制，而其后相沿不敢議耳。如真定之轄五州二十七縣，蘇州之轄一州七縣，無論所轄，即其廣輪之數，真定已當蘇之五，而蘇州糧二百三萬八千石，真定止一十萬六千石。然猶南北異也，若同一北方也，河間之繁富，二州十六縣；登州之貧寡，一州七縣，相去殆若莛楹，而河間糧止六萬一千，登州乃二十三萬六千。然猶進隸、山東異也，若在同省，漢中二州十四縣之殷庶，視臨洮二州三縣之沖疲，易知也，而漢中糧止三萬，臨洮乃四萬四千。然猶各道異也，若在同道，順慶不大于保寧，其轄二州八縣，均也，而順慶糧七萬五千，保寧止二萬。然猶兩郡異也，若在一邑，則同一西南充也，而負郭十里，田以步計，賦以田起；二十里外，則田以縦量，不步矣；五十里外，田以約計，不縦矣。官賦無定數，私價亦無定估，何其懸絕也！惟是太平日久，累世相傳，民皆安之，以為固然，不自覺耳。夫王者制邑居民，則壤成賊，豈有大小輕重不同若此之甚哉。且以所轄州縣言之，真定三十二，西安三十六，開封、平陽各三十四，濟南三十，成都三十一，而松江、鎮江、太平止三縣，漢陽、興化止二縣，潼川之七縣，儼然一府也；而其小者或至于無縣可轄。且明初之制，多因元舊，平陽一路共領降州，殆據山西之半。至洪武二年，始以澤、潞、遼、沁四州直隸山西行省，而今尚有五州。若蒲州，自古別為一郡，屢次建言，皆為戶部所格。歸德一州，向屬開封，至嘉靖二十四年始分為府。天下初定，日不暇給，沿元之非，遂至二三百年。然則后之王者，審形勢以制統轄，度輻員以界郡縣，則土田以起征科，乃平天下之先務，不可以慮始之艱而廢萬年之利者矣。
《太祖實錄》：洪武八年三月，平陽府言：“所屬蒲、解二州，距府闊遠，乞以直隸山西行省為便。”未許。至天啟四年，巡按山西李日宣，請以二州十縣分立河中府，治運城，以運使兼知府事，運同兼清軍，運副兼管糧，運叛兼理刑。事下戶部，戶部下山西，山西下河東，河東下平陽府議之，竟寢不行。此所謂欲制千金之裘，而與狐謀其皮也。且商、洛之于關內、陳、許之于大梁，德、棣之于濟南，潁、毫之于鳳陽，自古不相統屬。去府既遠，更添司道，于是有一府之地而四五其司道者，官愈多而民愈擾，職此之由矣。昔仲長統《昌言》謂：“諸夏有十畝共桑之迫，遠州有曠野不發之田。”范曄《酷吏傳》亦言：“漢制宰守曠遠，戶口殷大。”而《后漢·馬援傳》：“既平交恥，奏言：‘西于縣戶有三萬二千，遠界去庭千余里，請分為封溪、望海二縣。’許之。”《華陽國志》：“巴郡太守但望。上疏言：‘郡境南北四千，東西五千，屬縣十四，土界遐遠，令尉不能窮詰奸兇。時有賊發，督鄧追案，十日乃到，賊已遠逃，蹤跡絕滅。其有犯罪逮捕，證驗文書詰訊，從春至冬，不能究訖。繩憲未加，或遇德令。是以賊盜公行，奸宄不絕。太守行農桑，不到四縣；刺史行部，不到十縣。欲請分為二郡。’其后遂為三巴。”《水經注》：“山陰縣，漢會稽郡治也。永建中，陽羨周嘉上書，以縣遠，赴會稽至難，求得分置。遂以浙江西為吳，以東為會稽。”此皆遠縣之害，已見于前事者也。《北齊書》：“赫連子悅除林慮守，世宗往晉陽，路由是郡，因問所不便。子悅答言：‘臨水、武安二縣，去郡遙遠，山嶺重疊，車步艱難。若東屬魏郡，則地平路近。’世宗笑曰：“卿徒知便民，不覺損幹。’子陪答以‘所言因民疾苦，不敢以私潤負心。’”嗟乎，今之牧守，其能不徇于私而計民之便者，吾未見其人矣。
屬縣
自古郡縣之制，惟唐為得其中。今考《地理志》屬縣之數，京兆、河南二府各二十，河中、太原二府各十三，魏州十四，廣州十三，鎮州、桂州各十一，其他雖大，遠過十縣者。此其大小相維，多寡相等，均安之效不可見于前事乎？后代之王猶可取而鏡也。但其中一二縣之郡亦有可并。憲宗元和元年，割屬東川六州，制曰：“分疆設都，蓋資共理。形束壤制，亦在稍均。將懲難以銷萌，在立防而不紊。故賈生之議，以楚益梁；宋氏之規，割荊為郢。酌于前事，宜有變通。”此雖一時之言，亦經邦制郡之長策也。
州縣品秩
漢時縣制，萬戶以上為令，秩千石至六百石；減萬戶為長，秩五百石至三百石。唐則州有上、中、下三等，縣有京、畿、上、中、中下、下六等，品各有差。《太祖實錄》：“吳元年，定縣有上、中、下三等，稅糧十萬石已下為上縣，知縣從六品，縣丞從七品，主簿從八品；六萬石已下為中縣，知縣正七品，縣丞正八品，主簿從八品；三萬石已下為下縣，知縣正七品，丞薄如中縣之秩。”“洪武六年八月壬辰，分天下下府為三等，糧二十萬石已上者為上府，秩從三品；二十萬石已下者為中府，秩正四品；十萬石已下者為下府，秩從四品。”后乃一齊其品，而但立繁簡之目，才優者調繁，不及者調簡。古時列爵惟五之意，遂盡亡之矣。◎府
漢曰郡。唐曰州，州即郡也。惟建都之地乃曰府，唐初止京兆、河南二府；武后以并州為太原府；玄宗以薄州為河中府，益州為成都府；肅宗以岐州為鳳翔府，荊州為江陵府；德宗以梁州為興元府。惟興元以德宗行幸于此，其余皆建都之地也。后梁以汴州為開封府，后唐以魏州為興唐府，鎮州為真定府。至宋，而大郡多升為府。王明清《揮麈錄》曰：“太祖皇帝以歸德軍節度使創業，升宋州為歸德府，后為應天府。太宗以晉王即位，升并州為太原府。真宗以壽王建儲，升壽州為春府。仁宗以升王建儲，升建業為江寧府。英宗以齊州防御使入繼，以齊州為興德軍。神自潁王升儲，升汝陰。為順昌府。哲宗自延安郡王升儲，升延州為延安府。徽宗以端王即位，升羰州為肇慶府。欽宗自定王建儲，前已升定州為中山府。太上以康王中興，升唐州為德慶府。今上以建王建儲，升建安為建寧府。宣和元年六月，刑州民董世多進狀，以英宗嘗為鉅鹿郡公；又知岳州職勰進言，英宗嘗為岳州防御使，詔加討論。時刑州巳升安國軍，遂以刑州為信德府，岳州為岳陽軍。是歲十月，又詔以列圣潛邸所領地，再加討論。以真宗嘗為襄王，升襄州為襄陽府。仁宗嘗為慶國公，升慶國為慶陽府。英宗嘗為宜州刺史，以宜州為慶遠軍。神宗嘗為安州觀察使，以安州為德安府；又嘗為光國公，以光州為光山軍。哲宗嘗為東平軍節度使，以鄆州為東平府；嘗為均國公，以均州為武當軍。徽宗嘗為寧國公，以寧州為興寧軍；又嘗為平江、鎮江軍節度使，并升為府。又以太宗嘗為睦州防御使，升睦州為遂昌軍。今上即位之初，升隆興、寧國、常德諸府，皆以藩擁麾之地也。”《玉照新志》曰：“徽宗嘗封遂寧郡王，升遂州為遂寧府；嘗封蜀國公，升蜀州為崇慶府。沿至于今，無郡不府。而狹小之處，如滁、和、澤、沁、郴、靖、邛、眉之類，猶以州名。又有隸府之州，特異其名，而親理民事與縣尹無別。”縣之隸于州者，則既帶府名，又帶州名，而其實未嘗管攝于州，體統乖而名實淆矣。竊以為宜仍唐制，凡郡之連城數十者，析而二之三之，而以州統縣，惟京者乃稱府焉，豈不畫一而易遵乎？
鄉亭之職
《漢書·百官表》：“縣令、長，皆秦官，掌治其縣。萬戶以上為令，秩千石至六百石；減萬戶為長，秩五百石至二百石。皆有丞、尉，秩四百石至三百石。百石以下，有斗食、佐史之秩，是為少吏。十亭一鄉，鄉有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化；夫職聽論，收賦稅；游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉亭亦如之。皆秦制也。”《高帝紀》：“二年二月，令舉民年五十以上，有修行能帥為眾為善，置以為三老，鄉一人；擇鄉三老一人為縣三老，與縣令、丞、尉以事相教，復勿徭戍。”此其制不始于秦、漢也，自諸侯兼并之始，而管仲、蒵敖、子產之倫，所以治其國者，莫不皆然。而《周禮·地官》自州長以下，有黨正、族師、閭胥、比長，自縣正以下有鄙師、酂長、里宰、鄰長，則三代明王之治亦不趙乎此也。夫惟于一鄉之中，官之備而法之祥，然后天下之治若網之在綱，有條而不紊。至于今日，一切蕩然無有存者。且守令之不足任也，而多設之監司；監司之又不足任也，而重立之牧伯。積尊累重，以居乎其上，而下無與分其職者。雖得公廉勤干之吏，猶不能以為治，而況托之非人者乎！后魏太和中，給事中李沖上言：“宜準古五家立一鄰長，五鄰一里長，五里立一黨長，長取鄉人強謹者。鄰長復一夫，里長二，黨長三，所復復征戍，余若民。三載無愆則陟用，陟之一等。”孝文從之，詔曰：“鄰里鄉黨之制，所由來久。欲使風教易周，家至日見，以大督小，從近及遠，如身之使手，斡之總條，然后口算平均，義興訟息。”史言立法之初，多稱不便，及事既施行，計省昔十有余倍，于是海內安之。后周蘇綽作六條，詔書曰：“非直州郡之官，皆須善人。愛至黨族、閭里、正長之職，皆當審篤，各得一鄉之選，以相監統。”隋文帝師心變古，開皇十五年，始盡罷州郡鄉官。而唐柳宗元之言曰：“有里胥而后有縣大夫，有縣大夫而后有諸侯，有諸侯而后有方伯、連帥，有方伯、連帥而后有天子。”由此論之，則天下之治始于里胥，于天子，其灼然者矣。故自古及今，小官多者，其世盛；大官多者，其世衰，興亡之途罔不由此。
漢時嗇夫之卑，猶得以自舉其職。故爰延為外黃鄉嗇夫，仁化大行，民但聞嗇夫，不知郡縣。而朱邑自舒桐鄉嗇夫，官至大司農。病縣死，屬其子曰：“我故為桐鄉吏，其民愛我，必葬我桐鄉，后世子孫奉嘗我不如桐鄉民。”及死，其子葬之桐鄉西郭外，民共為起冢立祠，歲時祠祭，至今不絕。二君者，皆其縣人也。必易地而官，易民而治，豈其然哉。
今代縣門之前多有榜曰：“誣告加三等，越訴笞五十！”此先朝之舊制，亦古者懸法象魏之遺意也。今之謂不經縣官而上訴司府，謂之越訴。是不然。《太祖實錄》：“洪武二十七年四月壬午，命有司擇間高年老人公正可任事者，理其鄉之詞訟。若戶婚、田宅、斗毆者，則會里胥決之。事涉重者，始白于官。”若不由里老處分而徑訴縣官，此之謂越訴也。惟其大小之相維，詳要之各執，然后上不煩而下不擾。唐至大歷以后，干戈興，賦稅煩矣。而劉長卿之《題霅溪李明府》曰：“落日無王事，青山在縣門。”蓋縣令之職猶不下鋟，而小民得以安其業，是以能延國命百有余年，迄于僖、昭而后大壞。然則鳴琴載星有天下者，宜有以處之矣。
洪熙元年七月丙申，巡按四川監察御史何文淵言：“太祖高皇帝令天下州縣設立老人，必選年高有德、眾所信服者，使勸民為善。鄉閭爭訟，亦使理斷。下有益于民事，上有助于官司。比年所用，多非其人。或出自隸仆，規避差科。縣官不究年德如何，輒令充應，使得憑藉官府，妄張威福，肆虐閭閻。或遇上司官按臨，巧進讒言，變亂黑白，挾制官吏。比有犯者，謹已按問如律。竊慮天下州縣類有此等，請加禁約。”上命申明洪武舊制，有濫用匪人者，并州縣官皆置諸法。然自是里老之選輕而權亦替矣。
漢世之于三老，命之以秩，頒之以祿。而文帝之詔，俾之各率其意以道民。當日為三老者，多忠信老成之士也。上之人所以禮之者甚優，是以人知自好，而賢才亦往往出于其間。新城三老董公，遮說漢王為義帝發喪，而遂以收天下；壺關三老茂，上書明戾太子之冤，史冊炳然，為萬世所稱道。近世之老人，則聽役于官，而靡事不為，故稍知廉恥之人不肯為此，而愿為之者大抵皆奸猾之徒，欲倚勢以陵百姓者也。其與太祖設立老人之初意悖矣。
明初以大戶為糧長，掌其鄉之賦稅，多或至十余萬石。運糧至京，得朝見天子。洪武中，或以人材授官。至宣德五年閏十二月，南京監察御史李安及江西廬陵、吉水二縣耆民，六年四月，詞訟，把持官府。累經整飭，而其患少息，然未嘗以是而罷糧長也，惟老人則名存而亡矣。
巡檢，即古之游徼也。洪武中尤重之，而特賜之敕，又定為考課之法。及江夏侯周德興巡視福建，增置巡檢司四十有五。自宏治以來，多行裁革，所存不及曩時之半。巡檢裁則總督添矣，何者？巡檢遏于未萌，總督治之于已亂。
里甲
常熟陳梅曰：“《周禮》五家為比，比有長；五比為閭，閭有胥；四閭為族，族有師；五族為黨，黨有正；五黨為州，州有長；五州為鄉，鄉有大夫。其間大小相維，輕重相制，綱舉目張，周詳細密，無以加矣。而要之自上而下，所治皆不過五人，蓋于詳密之中而得易簡之意，此周家一代良法美意也。后也人才遠不如古，乃欲以縣令一人之身，坐理數萬戶口賦稅，色目繁猥又倍于昔時，雖欲不叢脞，其可得乎！愚故為之說曰：以縣治鄉，以鄉治保。以保治甲，視所謂不過五人者而加倍焉，亦自詳密，亦自易簡，此斟酌古今之一端也。”又曰：“一鄉幾保，不妨多少，何也？因民居也，法用圓。十甲千戶，不得增損，何也？稽成數也，法用方。
掾屬