上海是近代中國最早設立租界的通商口岸，然后又從上海推及到其他通商口岸。1843年11月上海正式對外開埠通商，幾乎與此同時英國也在上?？h城北郊劃定居留地，起初議定的范圍為北至蘇州河，東瀕黃浦江，南至楊涇浜（后稱洋涇浜），1846年將以界路（今河南路）定為西界，面積共1080畝，兩年后又將西界擴展到了周涇浜，面積也增至2800余畝。隨后，美國與法國也分別在縣城北郊的其他地方，劃定了各自的居留地。根據1845年簽訂的《上海租地章程》，外人居留地并非租界，只是規定“界內土地，華人之間不得租讓，亦不得架造房舍租與華商”；“洋商不得建筑房舍租與華人或供華人之用”。在居留地之內，除原本擁有土地房屋的中國業主和服務于外僑的部分華籍雇傭人員之外，只允許外國人居住。外國人可以在居留地內修路造橋，設立消防機構，但居留地的主權仍屬于中國。也就是說，這種居留地只是上海地方當局在上海城外劃出一個區域，作為外國人的專門居住之地。

但到1854年，通商口岸外人居留地的性質即發生了根本改變，演化成了“國中之國”的租界。1853年9月上海爆發了小刀會起義，縣城一度被占領，城內居民紛紛躲避到郊外，其中兩萬余人涌入北郊的外人居留地。上海道吳健璋曾被起義軍捉拿，被外國人救出后也避居在英國居留地內。由于大量華人進入外人居留地，使先前的“華洋分居”變成為“華洋雜居”，列強遂借口華洋沖突以及治安、衛生、稅收等一系列新問題，攫取居留地的司法與行政管理權，在居留地建立了一個新政權。

當時，清朝上海地方政權已陷于癱瘓，英、美、法三國領事居然拋開中國中央及地方政府，對《上海租地章程》擅自進行修改，商議起草了一個名為《上海英法美租界租地章程》的新章程，報請三國駐華公使批準后，即于1854年7月以三國領事名義予以公布。與原章程相比較，這個新章程主要作了以下三個方面的修改：一是在三國的居留地租地買房，不再經各居留地的領事批準，只經租地人本國領事官批準；二是取消華人在外人居留地租地賃屋的限制；三是外國租地人有在居留地征稅、設警、組織市政機構、決定居留地內有關土地問題等權力。上述三方面的變化中，最重要的是外國人有權在居留地組織市政機構，這是西方列強一直希望達到的目的，也是使居留地得以演變成租界最重要的一個步驟。

就在《上海英法美租界租地章程》公布的同一個月，居留地的市政機構即選舉了第一屆董事會，宣布正式建立。該機構在英文中稱市政公會或市政委員會，但在中文中一直將其翻譯為“工部局”，實際上就是列強利用上海局勢動蕩，在租界中建立的一個行使各方面權力的外國政權。正如有的論著所說：它從修路、造橋、收稅、派警開始，逐步地建立起具有全面功能的，即對外國居留地的建設以及政治、經濟、文化、社會等各個方面進行全面掌握的統治機關。工部局在以后確實是這樣地向前發展的，作為一個機關，它由小到大，由簡單至復雜，最后形成為一個龐大的五臟俱全的租界“市政府”。

“租界之性質，永久根本更改”了，因“華洋雜居”的形成，改變了居留地的外僑區的性質，而工部局的建立以及以后在其之下各種下屬機關的陸續設置，最終導致了外國居留地完全脫離出中國政府的行政治理范圍而取得了一種獨立的地位（只是讓中國政府虛擁土地主權之名），成為人們通常所說的“國中之國”式的租界。張仲禮主編：《近代上海城市研究》，上海人民出版社，1990年，第607頁。由上可知，在條約口岸城市中，不受中國行政與司法權力管轄，完全由外國領事或外人組織之工部局行使管轄權的外國人與中國人混居地，即是我們所說的“租界”，它完全是西方列強侵略中國的產物。

工部局建立之后，使原來英、法、美三個居留地分立的道路碼頭委員會，合并置于一個統一市政機構之下，有權對所有外國人進行管束。隨后，根據新租地章程的有關條款，工部局又設立了武裝警察，中文名稱為“巡捕”，其所在機關則稱為“巡捕房”，并設有監獄。另外，工部局還宣布租界為“武裝中立”的區域，組織了“義勇隊”（又稱商團義勇隊），后發展成為軍事裝備優良的萬國商團。盡管名為“商團”，實際上就是武裝的軍隊，成為租界當局鎮壓中國人民反抗斗爭的一支重要軍事力量。

上海英、法、美三國居留地合并實行統一管理，演變成為具有特定含義的租界之后，列強之間又產生了一些矛盾。尤其是法國與英、美兩國出現隔閡，法租界于1862年獨立出來成立了“公董局”。次年，英美租界正式合并稱為“外人租界”或上海英美租界，但后來中國人更多地是稱之為“公共租界”。

第二次鴉片戰爭之后，西方列強不僅在中國新增開了11個通商口岸，而且將租界制度也推及到其中的一部分條約口岸。1861年2月，英國領事巴夏禮與鎮江知府訂立租界批約，規定出租給英國的土地，“由英國駐扎鎮江領事官分為官商建造署棧之用，均照領事官所定章程辦理”，意味著英國領事享有一切管轄權。同年3月，巴夏禮又相繼與湖北布政使、江西布政使分別簽訂了有關漢口、九江租界的租約，“一切事宜全歸英國駐扎湖北省領事官專管，隨時定章辦理”。這樣，英國幾乎是同時在長江中游地區的漢口、九江、鎮江這3個通商口岸，新開辟了3個英租界。與此同時，英國還在天津、廣州、廈門這3個重要口岸也建立了租界。這樣，英國除在上海與美國共同設立了公共租界之外，在中國的其他通商口岸又先后開辟了6個租界，是西方列強中在中國建立租界最早，并且也是在中國擁有最多租界的殖民國家。這一情況，也是與當時英國在世界上的實力以及對華侵略最為迫切相對應的。

在此期間，法國除了在上海建立獨立的法租界之外，也于1861年在天津和廣州設立了法租界。另外，法國和英國都還曾企圖在南京、營口建立租界，后因種種原因最后未能建成。煙臺與寧波也曾是法國選為設立租界的口岸，但由于英、美兩國反對而未果。

美國是在中國建立租界較少的后起西方大國。除了與英國在上海共同建立了公共租界之外，美國在其他通商口岸并沒有獨立開辟美租界。其原因是美國根據其在中國和東亞的利益布局情況，后來一直主張所謂的“門戶開放”政策，反對租界專管制度。甚至當清王朝曾主動表示“沒有存心歧視美國人的意思”，讓美國在天津開辟一塊專管租界。但是，“美國政府始終未予核準”，并在1880年將租界“退回”給了中國。李育民：《近代中國的條約制度》，湖南師范大學出版社，1995年，第83頁。這種情況在當時稱得上是一個例外，實際上并不表示美國對中國的真正友好，但卻使不少清王朝和民國北京政府的官員對美國抱有好感，乃至在后來多次談判修約與改約的過程中，一直寄希望于美國能夠給中國提供外交支持。

到中日甲午戰爭之前，租界數量的增加雖并不多，但這一時期西方列強通過各種方式，進一步強化、明確甚至是擴大了租界的特權。從1865年開始，英、美兩國再次采取自行修改租地章程的方式，對1854年的租地章程又不斷進行了修改，到1869年9月經外國公使團批準，公布《上海洋涇浜北首租界章程》29款。該章程主要就租地立契之法、工部局組織辦法、權限、工部局董事資格、工部局法人地位等一系列問題，作出了一些原則性的規定。另還訂有附則42條，對相關問題制定了更為詳細的具體規定。例如關于租地立契，規定中國原業主須在契約上寫明“永遠出租”，以便給予外人永租權；關于工部局董事資格，規定只有“西人”享有被選舉權；關于工部局的權力，在市政管理、指揮巡捕以及征稅等方面均在原來基礎上又有所擴充，并規定“該局董有隨時另行酌定規例之權”，而且無需報請中國政府審核，僅由公使團批準和執業租主會議應允之后，就可以付諸實施。

甲午戰爭之后，西方列強尤其是日本又在中國掀起了新一輪開辟租界的狂潮。先是德國通過與清朝地方官訂立合同，在漢口、天津設立了德租界。俄國、法國緊隨其后，也分別在漢口建立俄租界和法租界。最為貪婪的是日本，憑借著戰勝國的身份，僅在戰后兩年多的時間內，即先后強迫清王朝同意日本在湖北的漢口、沙市，江蘇的蘇州，浙江的杭州，福建的福州、廈門，加上天津等7個通商口岸，均有權設立日租界。后來由于種種原因，只在漢口、天津、蘇州、杭州4個口岸開辟了日租界。德、日兩國當時還一直想在作為中國進出口貿易與金融中心的上海設立租界，但始終受到英、法、美3國的反對與阻撓，未能如愿以償。

1900年八國聯軍鎮壓義和團運動，并攻占天津與北京，又乘機提出開辟租界的要求。同年底，俄國率先與清王朝訂約得以在天津建立租界。1901年，日本早就要求在重慶設立租界的企圖最終達到目的。1902年，意大利、奧地利以及比利時又相繼在天津設立了租界。

1902年以后，西方列強在中國強行開辟租界的侵略行動終于告一段落。據統計，從19世紀40年代英國在上海劃定居留地開始，到20世紀初的1902年，在近60年的時間內，西方列強連同日本這一后起的東方帝國主義國家，在中國的10個通商口岸總共建立了25個專管租界。有的租界后來進行了合并，但仍有22個專管租界，2個公共租界。費成康：《中國租界史》，上海社會科學院出版社，1991年，第53—54頁。其中英租界6個，法租界4個，德租界2個，俄租界2個，日租界5個，比租界、意租界、奧租界各1個。2個公共租界，除前已述及的上海英美租界合并的1個之外，另一個是日、英、美、德、法等9國參與開辟的鼓浪嶼公共租界。

如上所述，租界的建立以及租界市政機構的權力，起初在條約中并無相關的法律依據，而是西方列強根據所謂劃定“居留地”的規定，利用中國政局動蕩和各級政府官員軟弱無能，侵奪中國主權建立起來的，并長期得到清王朝的默認與許可。到甲午戰爭以后，租界才開始獲得了條約的法律依據，并成為條約制度中的一項重要內容。1896年中日簽訂的《公立文憑》第1款規定：“添設通商口岸，專為日本商民妥定租界，其管理道路及稽查地面之權，專屬該國領事。”王鐵崖編：《中外舊約章匯編》，第1冊，三聯書店，1957年，第686頁。有了法定條約的這一依據，日本即得以將租界所享有的“國中之國”的各方面權力，明文載于各個具體的租界合同之中?！稄B門日本專管租界條款》第2條即載明：“租界內所有馬路、警察之權，以及界內諸般行政之權，皆由日本政府管理。界內道路、橋梁、溝渠、碼頭由日本領事設法修造，并由日本領事官管理。”王鐵崖編：《中外舊約章匯編》，第1冊，三聯書店，1957年，第925頁。在此之后，其他歐美強列援引片面最惠國待遇的規定，也使其租界都獲得了同樣的條約依據和權利。

租界的立法機構為納稅外人會議，在某種程度上相當于資本主義國家政權體系中的議會。以上海英美公共租界為例，按照規定，產業地價在銀500兩以上，年納房地捐銀10兩以上，或者年付房租銀500兩以上的外國人，有資格參加租界的納稅外人會議。每年召開年會一次，一般都是由英美駐滬領事主持，主要負責審核通過財政預決算，通過捐稅案，選舉工部局董事和地產委員。除年會外還有特別會，特別會無固定時間，根據需要由外國領事隨時召集，其職責為討論批準工部局擬訂的各項行政法規，以及一些與大眾相關的重要公共問題。納稅外人會議表決時，以投票的方式為準。租界內的華人必須納稅，但卻被納稅外人會議完全排斥而不能參與。到1920年，華人參政意識增強，強調“既為納稅人，也應有參政權”，于是為爭取參政權也組織了一個納稅華人會。但該會并無直接選舉工部局董事會之權，只能選舉華董參加工部局，而且按照規定，僅限選舉原本為數較少的參加工部局華董中的三分之一比例，另外三分之二由上海商界團體、同鄉組織進行選舉。因此，租界內納稅華人會的參政權是非常有限的。

由于租界改變了先前外人“居留地”的性質，而且租界內的居民以華人占多數，中外居民之間的司法糾紛越來越多，于是最早于1864年在上海英美租界建立了一個中外混合型的司法機關——會審公廨，又稱會審公堂，由中方設立1名主審官，英、美領事為陪審官，凡涉及外人或為外人服務的華人案件，外方均參與會審、陪審。這樣，外國領事又獲得了對租界內華人和無約國外人的部分司法管轄權，這實際上是領事裁判權的擴大化。與此同時，中國官府在租界內捉拿或提傳人犯，需要經領事簽字，并經由工部局巡捕執行，這也超出了一般意義上的領事裁判權。