定義“國家”的三種權力機構

什么是“國家”？人類歷史上，國家的性質、國家的定義一直不斷在改變。西洋中古時期，教會最大，相較于教會及教會所代表的“上帝之城”、“上帝之國”，國家是次要的，世俗政治是不重要的。文藝復興時代，意大利城邦的興起，才讓世俗政治取得了較高的位置，因而馬基雅維利的《君主論》成為經典，那是一部直接、赤裸裸談世俗政治的書。

文藝復興之后，“國家”才逐漸脫離了教會，有了獨立的地位。英王亨利八世創立了“英國國教”，讓國王同時擔任國教領袖，等于是世俗領袖凌駕了宗教領袖，再度提高“國家”的地位。法王路易十四的輝煌成就，又在國家歷史上開了新頁，有效改變了歐洲人過去先是認同教會、教派，然后認同封建領主，最后才認同國家、國王的模式，從此之后，國家上升為歐洲人的首要認同。

中國的情況又不一樣，中國傳統抱持著天下中心觀，唯我獨尊，國家的意識是在近代和西方接觸，尤其是感受到西方壓迫后才產生的。這樣的國家意識中，關鍵的考慮在于要如何自我調整，看到中國只是世界諸國當中的一國，思考、安排和其他國家之間的關系。

美國基于民主原則的聯邦制，從另一個方向影響、改變了國家的定義。在國家的組成上做了改變，沖擊了原本對于國家與國民關系的想像。在美國之前，歐洲甚至全世界的“國家／國民”關系不外兩種模式，一種是透過分層授權的領主制度，下面的一層隸屬于上面一層，一層一層往上堆棧起來；另一種是中央集權，權力從中央放射出去，由中央派遣官吏直接統治各個地方的人民。

美國的制度不只是開創了另一種組織，而且是徹底將組織的原理逆轉過來：國家為國民而存在；國民決定國家組成的形式；權力的安排與支配，不是由上而下，而是由下而上。各鄉各鎮的鄉民鎮民會議，決定了他們要有一個什么樣的州政府，將什么事務交給州政府管轄，又有什么事務不準州政府介入、侵犯。各州的州議會、州政府決定了聯邦政府的權力范圍與權力執行方式。這種“國家”，在美國之前，或許曾經存在于理論思考中，卻從來不曾存在于現實世界里。

美國民主的特殊發明：總統制

在民主的發展過程，英國、法國也都在歷史上扮演過重要角色，不過到今天，即使是英國、法國，它們的政治制度也都受到美國歷史、經驗強烈的影響。

英國是最老牌的民主國家，為人類提供了最早的民主思考與民主實驗。不過，從歷史來看，英國的民主是在封建制度上進行的，是在特定歷史條件下，國王無奈、不得已將部分權利讓渡給下屬。國王、貴族依然在，由下而上的分權一直都屬于拉鋸、妥協的結果，屬于上下之間的默契，所以沒有成文的規定。

這樣的民主，運作了幾百年，一直在動態調整著。但一來，別的國家不可能復制英國的特殊封建歷史情境，也就很難模仿英國的例子創造一套可運作的民主。二來，即使是英國都很難一直維持在這種不成文的傳統習慣與信念下，幾十年來其政治制度明顯朝著“成文化”的方向改變，而且每隔一段時間就會有很高的呼聲，要求將幾乎純粹是歷史遺跡、沒有實質功能的上議院廢除。

法國現實的“第五共和”憲政制度，最大的特色就是雙首長制，總統和總理都是出于民選，都有高度選民基礎，但兩個人可以分屬于不同政黨。雙首長制，雙頭馬車，當然不會是穩定的領導結構。但是反而這種不穩定的結構，在法國維持了最久的時間。一個原因就是雙首長制一方面維持了法國中央集權的歷史模式，由總統來代表國家；另一方面以總理來對國會負責，照顧到了分權民意的需求。法國人放不掉中央思維，但一定要找到一種能夠落實分權民主的方法，才能從不斷的循環變亂中解脫出來。

“總統制”是美國民主的特殊發明，原本又是為了因應各州聯邦的組織而產生的。英國的民主，則落實在“內閣制”上，不同選區選出自己的代表去參與政治決策，任何要取得政治權力有所作為的人，先要是特定選區的代表，以該選區代表的身份才能取得這樣的資格。

美國沒有走這條路，不能走這條路。因為有州作為核心單位的基本安排。聯邦政府不是直接統治美國國民的，也就不應該由國民選出的代表來行使聯邦權力。聯邦總統的角色，基本上是各州政府之間的總協調者，聯邦政府是服務各州的，而不是統轄美國國民。因而最初的設計，順理成章是由各州組成選舉人團，交由選舉人團間接投票選出總統來。

不過，聯邦總統的角色，無可避免地改變了。他既是美國對外的代表，又負責領導聯邦軍隊，而且是跨州事務的總協調者。正因為各州在許多事情上不容易取得共識，現實上也就等于由總統來予以裁斷，進一步用聯邦的組織力量來確保其決定可以貫徹。不管原先的設計如何，甚至也不管當上總統的人有什么樣的態度，要讓美國聯邦能夠存在、運作、發展，總統非取得愈來愈大的權力不可。

杰斐遜是個很有意思的例證。他擔任總統時，完成了一項重要的功績，就是只花了一點點錢，從法國手中買下了一大塊土地——今天的路易斯安那州。路易斯安那州名字的本意，就是“法王路易的領土”，長期以來，一直是法國的殖民地，占據了密西西比河的南方出海口。能夠趁法國動亂，買下這塊土地，對于美國未來的發展，意義非凡。

然而，完成了這件事，杰斐遜非但沒有沾沾自喜，還一輩子感到不安。因為他是個分權派，深信聯邦由下而上的權力原則，在這個原則上，他顯然逾越了憲法給予他的總統權力?？偨y是負責協調安排各州關系的，憲法可沒有賦予總統權力，自己去創造出一個州來。他知道買下路易斯安那是對的，將路易斯安那建立為一個州，參加聯邦，也是對的，然而他就是過不了自己心里的那一關：如果總統有權創造新州，那豈不就破壞了聯邦與各州之間的權力安排嗎？

這件事清楚地告訴我們：第一，美國憲法最早給予總統的，是很有限的權力。然而，第二，這樣一個角色，無法一直停留在只行使一點協調權力的狀態。即使是杰斐遜，都不得不在歷史情境逼迫下，擴張了總統權力，替美國新增一個土地廣大的州。

歷史上總的來看，兩百多年來，美國總統的權力愈來愈大。不過權力的大小不是絕對的，不同的總統對待其權力、行使其權力，會有不同的風格。前不久在2008年卸任的小布什，是個不折不扣的擴權總統，借由“反恐戰爭”的名義，不斷壓抑國會，拒絕國會對他的監督，甚至凌駕了司法權，主張行政部門有權對于“可疑戰犯”不經審判就予以無限期羈押。不過，小布什擴張出來的總統權力，卻不必然都由奧巴馬繼承。奧巴馬相對地又將總統權收斂了許多。

美國歷史上，出過幾個影響深遠的擴權總統。他們不只在位時擴權，而且還將擴張來的權力，建立為慣例或制度，交給了后面的繼任者。20世紀最重要的擴權總統，是帶領美國打第二次世界大戰的富蘭克林·羅斯福；19世紀最重要的擴權總統，則是掀起“南北內戰”的林肯。

為了聯邦不惜一戰

1861——1865年的美國“南北戰爭”，在歷史上有著雙重意義。一項大家比較熟悉的意義，是廢奴議題。主張廢奴的北方，和持續蓄奴的南方，相反的立場無法妥協，只好訴諸戰爭來解決。不過，除此之外，這場戰爭還有政治體制上的重大影響。

1861年，當時的美國總統林肯決定對南方用兵，理由并非為了南方蓄奴，而是因為南方要退出聯邦，另外成立自己的集團，叫做“邦聯”（Confederacy）。林肯動用兵力阻止南方離開聯邦。

這項舉動，其實比1863年的“廢奴令”更加激烈。1776年的美國革命，1787年訂定的美國憲法，都是以“十三州”為基礎的。也就是說，在原有英國殖民地的十三州共同同意情況下，而有了聯邦制的“美利堅合眾國”。美國的正式國名是United States of America，我們中文翻譯作“美利堅合眾國”，但在原文里，這個國家并不是“合眾”，而是“合州”，是由美利堅的各州聯合在一起產生的。

1861年，南方各州就是按照原始的聯邦制精神，決定退出聯邦。既然這個國家是由各州同意才產生、才存在的，現在聯邦政府被北方州把持著，制定了我們無法接受、嚴重傷害南方利益的政策，那么理所當然地，我們就不想再待在這個組織里了，不跟你們玩了，我們退出原來的組織，自己成立一個新的邦聯。這是南方的想法，南方的行動綱領。

林肯動用軍隊，凸顯了另外一種完全不一樣的邏輯。聯邦一旦成立了，就有其作為國家的整全性與神圣性，如果容許聯邦內各州單方面退出，那么這個國家將無法正常運作，留在聯邦里的各州無法得到國家的穩定保護，作為聯邦總統，為了聯邦的尊嚴、聯邦的存在，他不惜一戰。

因而，南北戰爭的結果，不只解放了黑奴，而且大幅提升了聯邦政府的地位。聯邦政府有其獨立于各州之外，甚至凌駕于各州之上的權威，各州不能任意撤回對聯邦的支持，也不能任意拒絕聯邦政府的規定、命令。這是聯邦與各州權力此長彼消的一大關鍵。

不過即便如此，南北戰爭結束將近一百五十年后，美國仍然沒有蛻變為一個單純的聯邦中央集權國家，各州分權的精神仍然灌注在美國政治里。甚至因為南北戰爭的記憶，南方對此事長期耿耿于懷，使得這一百五十年間，美國社會更加小心翼翼地維護各州分權的象征。一直保留選舉人團制就是顯著的例子。

讓州的歸州，聯邦的歸聯邦

直到今天，美國各州之間，仍然存在著巨大的差異。聯邦有聯邦的憲法，各州也有各州的憲法，而且很多法律與制度上的規定，屬于各州的獨立權力范圍，聯邦是不能侵犯的。

用我們的觀念來說的話，其實并不存在一種“美國的法律”，也沒有一種“美國的教育”。

美國有些州有死刑，有些州卻沒有。所以用同樣的手法犯下了同樣的案子，在這個州會被判死刑，若是越過州界，發生在隔壁州，那就只會被判不得緩刑的終身監禁。一項在臺灣很有名的法條，是“三振條款”，規定一個人若是累積犯過三項“重罪”（felony），就自動被判無期徒刑。我看了很多新聞上對“三振條款”的討論，甚至有些出于法學專業人士的意見，都將之稱為“美國法律”，但這事實上只適用于美國加州，是由美國加州州議會所訂定的。

我還碰過臺灣的家長們在討論美國的教育學制，爭執得面紅耳赤。為了一個很簡單的問題：美國的小學究竟念幾年？美國的高中又要念幾年？他們會吵得那么厲害，因為先入為主以為一定有一種通行于全美國的學制，而不曉得在美國，中小學教育屬于州權范圍，由各州政府而非聯邦政府來決定。在很多州，甚至還將中小學教育權更進一步下放給各郡各市按照地方需要自行決定。也就是說，不只是各州會有不同的中小學學制，有時候同一個州里的不同地方、不同學校都會采用不同的學制。

美國的州，不等于中國的省。大陸的省委書記是由黨中央派遣的，中央握有隨時撤換省委書記的權力。臺灣的“縣長”盡管是“民選”的，其任期不受“中央政府”控制，然而“縣長”、“縣議會”的權力極其有限，縣內絕大部分的事務，必須遵從統一的法律與行政命令。更重要的是，臺灣不會有獨立的縣法院，大陸也不會有獨立的省法院，法院都是從中央到地方統合的一套系統。

美國的州長權力很大，對州內事務的管控遠超過總統。在有死刑的州，死刑令是由州檢察長提出，由州長簽署的。而且只有州長可以特赦死刑犯，象征州內最高統治權的生殺特赦權專屬州長，也就象征了聯邦總統無權干預州內司法。

各州的法院基本上按照該州的法律來審案、判案，其終審法院也是州最高法院，與聯邦無涉。美國的文件中出現了supreme court 時，我們可不能簡單地譯成“最高法院”，更不能理所當然譯成“聯邦最高法院”，因為每個州都有其州的最高法院，必須看上下文來理解究竟指的是哪個最高法院。只有在特殊狀況下，能夠提出證明說案件牽涉到跨州的法律，或牽涉到聯邦法律，案件才會上訴到聯邦上訴法院。其間的分別是非常清楚且嚴格的。

將各州視為獨立單位的分權制，在歷史上發揮了極大的作用，提供了美國能夠將民主適用于大型國家上所需的空間。聯邦與各州存在著復雜、拉鋸的集權與分權關系；相對地，州政府與更下層的市鎮地方政府間，也有著類似的集權與分權辯證關系。靠著分權，讓民主能夠落實，每個公民能夠在日常生活中參與政治；又借著集權，讓這個國家能夠維持其龐大規模，不至于分散瓦解。兩百多年來，美國在集權與分權之間，進行了持續的試驗，試驗的成與敗，不只決定了美國的興與衰，而且決定了民主這個制度的效能與效度。