漢文帝：經濟優先，財政讓路

在任何一個大一統王朝的初期，當王朝創建者擦干劍上的血跡時，都會面臨同樣的問題：先發展經濟還是先強調政府對社會的控制？

秦始皇更看重后者。他首先利用政府控制力解決財政問題，沒有考慮民間經濟的持續發展，導致了經濟的羸弱、人民的不滿和社會的動蕩。

而漢高祖的性格多疑、自大，控制欲強，這一點與秦始皇并無二致。如果他再多做幾年的皇帝，那么漢代的經濟也許會進一步惡化。他適時的死亡，給繼任者留下了變革的空間。

漢高祖死后，人們對于漢朝能否解決民生問題有深深的疑慮。

按照古人的觀念，如果沒有戰爭和災荒的侵擾，連年豐收，人們勞作三年，就能夠積攢下一年的余糧。豐收九個年頭，積攢下三年余糧，就稱為“登”，意味著五谷豐登；如果好年景維持十八個年頭，有了六年的余糧，就稱為“平”，意味著和平穩定；如果積攢了九年的余糧，就稱為“泰平”。所以天下太平需要二十七年的和平時光才能獲得。[20]

可是，漢高祖建立的國家過于龐大，總是東邊不亂西邊亂，諸侯的反叛、外敵的入侵、底層的叛亂、對皇帝政策的反抗連綿不斷……一旦戰爭來臨，為了供養軍隊，搜刮式的財政政策就成了政府的優先考慮，民眾很難獲得足夠的時間去休養。所以，人們總是擔心大一統國家帶給他們的只有貧窮、束縛和失控。

從另一個角度看，漢朝的疆域最遠到達了今天越南的中北部（如漢代在越南的北部、中部地區設置了交阯郡、九真郡、日南郡），從長安到越南北部的直線距離也有三千里，中間更是山阻水隔，路線難測。中央派遣一個官吏去統治越北，上任都要走幾個月，更何況還要考慮當地人能不能聽他的話、愿不愿意繳稅等棘手的問題。

即便在漢代統治的高峰時期，除了中原、山東、關中、川蜀之外的其他轄區，比如西北、東南，包括越北，由于人口稀少，經濟成本高昂，最多也只能自給自足，無法向中央繳納財稅。

更重要的是，如果越南北部發生了叛亂，就要從別的地方調兵去鎮壓，可是從傳遞消息到調兵，幾個月都過去了。花費大量的金錢和人力，去征服一個連征稅都困難的地方，是否有必要？

當時人們的思維還停留在諸侯國時期。由于每個諸侯國的面積都有限，一個地方發生了叛亂，國君調集軍隊去鎮壓，來回加打仗，往往十天半月就夠了。那時的軍人每年接受征調的時間不用超過一個月，養兵成本很小。如今的軍隊調動卻需要幾個月甚至一年，調兵的距離長達幾千里，其復雜程度已經超乎當時人們的想象。

在這么復雜的條件下，統一的成本實在是太大了。

另外，漢朝內部還保留著大量的同姓諸侯，這讓問題更加復雜。這些諸侯在封地內征稅，設置官員進行治理，又有自己的軍隊。如果諸侯勢力太大，中央政府的征稅權就會變小，最終無法同眾多的諸侯相抗衡。當中央政府無法約束諸侯時，國家就會最終走向解體。

呂太后執政時期（公元前195—前180年），漢朝出現了第一次危機。出于強烈的不安全感，呂太后違背了漢高祖“非劉氏不王”的規矩，立了幾個出身呂氏的諸侯王來鞏固她的權力。呂氏諸侯王們雖然在太后活著時能夠保衛太后的王朝，但他們只忠于太后本人。一旦太后死去，呂氏諸侯王缺少了核心人物，就會生出反叛之心。

呂太后死后，劉邦的老臣們除掉了呂氏家族。但這一次的呂氏危機，給漢朝的統治階層敲響了警鐘：目前的財政制度是一種無法維持的制度。只要諸侯享有領地內的財政全權，可以有自己的官僚系統和軍隊，未來必然還會出現無數次的反叛。如果要建立長久的王朝，就必須剝奪諸侯的財政權，讓他們無法養兵。

高后八年（公元前180年）九月，在漢高祖老臣的擁戴下，漢高祖的兒子劉恒登基為帝，是為漢文帝。

漢文帝繼位前是代地的諸侯王。令人驚訝的是，即便呂氏諸侯王的叛亂剛剛被平定，漢文帝也沒有急于去解決中央與地方的關系問題，而是將注意力轉向經濟和民生。

漢文帝時期，不管是先發展經濟，普遍實現人民富裕，還是先建立可靠的中央財政制度，約束諸侯財政，保證中央王朝不會解體——這兩個問題都已經非常迫切。呂后時期雖然推崇黃老之術，讓民間經濟自由恢復，但是宮廷內斗不斷，諸侯王搖擺不定，民間依舊處于擾動之中。人們仍然在觀望，看這個龐大的王朝走向何方。

只有更加穩定的社會和更快的經濟發展，才能讓人們認同漢朝的存在，并自覺地將自己當作王朝的子民。但穩定和經濟發展是有矛盾的：要穩定，就必須強調控制；要控制，就要在一定程度上拖累經濟的發展。

漢文帝決定，首先解決民生問題，把穩定問題先放下。在黃老思想的指導下，政府從國民經濟領域完全撤出，讓人們自由發展工商業和農業。

漢高祖時代，土地稅是1/15。之后，由于戰爭的需要，漢高祖提高了土地稅，史料并沒有告訴我們具體的稅率，但大約不會超過1/10。呂后執政時期，土地稅再次調整回1/15。[21]

除了土地稅之外，漢代的人還必須繳納人頭稅（算賦），一個人從15歲到56歲，每年必須繳納算賦120錢。

漢文帝為了減輕農民負擔，對于上述稅率進行了調整。他登基的第二年，就將土地稅暫時減半，從1/15變成了1/30。[22]之后，人頭稅也做了調整，減為1/3，每年只用繳納40錢，丁男每三年出一次役。[23]

稅率降低之后，政府的財政問題更加突出。漢代的財政支出中，最大的兩項是養官和養兵。在漢文帝時代，由于北方游牧民族的存在，加之諸侯勢力仍然強大，皇帝必須擁有一定數量的軍隊來做防范。

但是，漢文帝仍然決定大力壓縮財政開支，將政府精簡到極致。首先，他從個人做起，節衣縮食，不修宮室，減少皇室開支；其次，他壓縮軍隊和官員的開銷，不惜一切代價保持和平，避免不必要的財政開支。

漢文帝統治后期，財政問題更加突出。

由于壓縮財政開支，一個奇特的現象出現了：雖然社會正在慢慢變得富有，人們的生活越過越好，但政府無法依靠財政收入供養邊關的守軍。

雖然皇帝極力避免戰爭，但邊關不可能沒有守軍，而這些守軍的糧食要由政府供應。可是政府正處于最無力的時候，財政不到位，運輸能力低下，糧食和軍餉無法按時運到。

這時，大臣晁錯替皇帝想了一個辦法。他看到，通過休養生息，民間已經涌現出一批富人。于是，他建議漢文帝采取買賣爵位的辦法，允許富人通過捐獻，獲得一定的爵位，或免除罪過。只要富人想辦法把糧食運到邊關，交給守軍，就可以從皇帝這里獲得爵位。[24]

在漢代，買賣爵位仍然被人們看作一種合理的現象。這個時期距離實行封建制的周朝并不遠。在封建時代，封君可以將爵位、土地隨意賜予任何人，沒有人有資格質問封君，責怪他隨意支配公共資源。到了漢初，雖然已經漸漸地形成公共資源（屬于社會的資源）和皇家資源（屬于皇帝私人的資源）的概念，但二者區分得不夠清晰。另外，治理人民的官員已經逐漸被當作公共資源，不能隨便買賣官爵了。但是，更具象征意義的爵位更接近于皇家資源，相當于帶有一定特權的榮譽稱號。因此，皇帝買賣皇家資源，仍然被認為是合理的。只不過，這種榮譽稱號帶有免人頭稅、免役、減罪免罪的特權（但不減免土地稅，只減免與人身有直接關系的稅收），有侵占公共資源的嫌疑，這讓賣爵又帶有灰色地帶的性質。

晁錯的做法收到了驚人的效果。很快，在富人的幫助下，邊關軍隊的糧食有了保證，不僅不再匱乏，反而變得充足。晁錯又建議漢文帝讓富人把糧食上繳到中央政府在各地的倉庫。這樣，富人的捐獻就成為中央政府財政收入的主要來源。

漢初，由于和平時期養官成本很小，漢文帝很快發現，富人的捐助，再加上一定的山海稅收，已經足夠維持中央政府的運轉了，根本不再需要征收農業稅。

漢文帝十三年（公元前167年），漢文帝宣布全國稅收減免一半。到了第二年，他做了一件令人瞠目結舌的事情，干脆宣布不再收農業稅。[25]

在以后的13年間，西漢政府一直沒有征收農業稅。直到漢景帝登基后的第二年，才恢復了稅收。不過，漢景帝把土地稅仍然定成1/30，這個低稅率一直維持到東漢末年。

漢文帝時期，農業占國民產出的九成以上，放棄農業稅，就等于放棄了最大的一筆收入。所以，放棄農業稅是相當不容易的。

雖然漢文帝的免稅政策值得歡呼，但是，也應該看到，漢文帝的政策是一種妥協式的權宜之計。正規稅收收不上來，就干脆放棄建設稅收制度，通過賣爵獲得收入。由于當時恰好處于財政緊縮時期與和平時期，政府不需要太多的花費，所以這種做法是可以的。可是，一旦國家出現動蕩，中央政府缺乏必要的征稅工具，勢必會遭受劇烈的打擊。

漢文帝沒有建設正規的財政體系，還能夠保證政府的穩定，靠的不僅是他的執政能力，還有機遇。

他的做法帶著很大的賭博成分。他在位時，北方的匈奴和內部的諸侯王都處于蓄勢的時期，正在變得越來越強大。這兩個地雷只要有一個提前爆炸，就可能摧毀漢文帝脆弱的財政系統，使中央政府重回混亂狀態。特別是諸侯王問題。[26]漢文帝時期，也是諸侯王大發展的時代。此時的諸侯王和高祖、呂后時期相比更加富足。每個諸侯領地內的礦產資源都交給諸侯王自行處理，中央政府并不插手，這導致那些境內礦產資源豐富的諸侯王都成了巨富。

中央政府在長安，這里人口密集，土地肥沃，但礦產資源并不豐富；而齊、楚、吳等地豐富的資源卻都控制在諸侯手中。例如，漢高祖哥哥的兒子劉濞被封為吳王，其轄境內產銅，依靠挖銅鑄幣，吳國富比中央。

不過，幸運的是，漢文帝執政時期，正是社會的恢復期，人們不想打仗；而漢高祖的子孫們由于對漢高祖的記憶還沒有模糊，尚且沒有叛亂的決心。漢文帝仁慈地對待每一個諸侯，使得他們也沒有叛亂的必要。至于匈奴一方，漢文帝的和親政策與貿易政策也足夠明智，沒有像漢武帝那樣主動挑釁。漢文帝謙恭仁慈的性格和與世無爭的心態，有利于保持社會穩定。漢文帝時期，政府的財政支出達到最小。

漢文帝的統治成為中央集權政治的一個神話。[27]對于漢代的大臣而言，在漢文帝之前，王朝一直沒有過真正的安定，甚至人們不知道這個王朝是已經真的己經建立，還是又如同秦朝那樣，最終變成鏡花水月，在離心力的作用下分崩離析。而漢文帝之后，已經沒有人再懷疑王朝模式的成功了。雖然最為關鍵的財政地雷還沒有拆除，但王朝已經存在幾十年，而且逐漸繁榮起來，大部分人都從中享受到了真真正正的實惠。人們已經學會站在中央王朝的本位上來考慮解決辦法，而不是試圖再次推倒重建。

對于現代人而言，漢文帝的統治簡直是一個小政府的范本。亞當·斯密曾經提出，政府只需要保證最基本的財政支出，如國防和必需的公共工程，其余一切都應該交由社會去做。

漢文帝時期，由于維持了一定時間的和平，國防開支很少，養官成本很低，故而剩下的錢都可以留在民間，促進經濟發展。

歷史上，中央王朝最大的財政失控總是出現在軍事上，一旦控制住軍事支出，的確可以做到“小政府”。所以，歷史上采用黃老之術的時期，往往是不需要太多軍事行動的時期。由于和平，才得富足；而富足伴隨著和平，成就了漢初的盛世。

但在這盛世之下，始終有一顆定時炸彈：財政失衡。到了漢文帝的兒子漢景帝時期，這顆炸彈終于爆了。