第一節 構建以撒哈拉以南非洲為中心的新帝國（1945—1951）

1945—1951年是英國工黨執政的時期。工黨以“改革者”的姿態，在國內初創福利國家政策體系，在國外初創以撒哈拉以南非洲為中心的新帝國框架，在此節中我們簡要分析工黨創立新帝國框架的思想淵源、出發點和主要政治措施。

一 工黨帝國政策的思想理論淵源

由于英國工人階級和資產階級以民族為界限共享壟斷殖民地的超額利潤。從根本上看，工黨的理論家主張維持一個帝國，這個帝國的合法性依賴于它能夠維持全球的秩序，特別是經濟秩序。費邊派的重要成員肖伯納在《費邊主義與帝國》一書中提到國際交通和通商是整個人類的福祉，需要一個政府加以維護。如果本國政府不能做到這一點，外來的商業強國必須建立替代性的新政府。此外，妨礙國際文化傳播的國家也是必然要滅亡的，英國文化或者往大一點說西方文化是國際文化的替身。無論是經濟上還是文化上，英帝國的政治秩序都獲得了合理性。20世紀30年代費邊派的重要成員、工黨的理論家拉斯基持相近的看法。他認為帝國能夠保持有效的國際秩序，能夠確定合適的關稅、勞動標準、維持原料供應、進行落后地區開發，因而帝國獲得了合理性。[1]

另外，工黨的理論家認為帝國需要改革。1918年6月工黨在《工黨與新社會制度》的聲明中，主張對附屬國、附屬種族和殖民地不實行強力統治，而倡導殖民地人民最大限度地參與政治和經濟事務。[2]

20世紀30年代，工黨領袖克萊門特·艾德禮指出，一方面英國不能放棄帝國統治，另一方面要實行某種統治方式的改革。他說不管大英帝國是如何形成的，大不列顛需要對千百萬有色人種的福祉負責，不能輕言放棄統治。在此前提下工黨要根據不同情況給予殖民地以自治權，各殖民地是否獲得自治權取決于各自的成熟程度。對于成熟的地區，工黨政府總是寧愿犯過早賦予而不愿犯過晚賦予自治權的錯誤。對于不成熟的地區，英國政府繼續實行委任統治。[3]于是，在艾德禮成為首相后，以英屬撒哈拉以南地區屬于不成熟地區為由，延緩向殖民地人民移交政治權利。

如上的觀點實際上框定了1945—1951年工黨政府制定政策的基本出發點，一是捍衛帝國，二是帝國需要改革，三是依據各地區的情況決定英國的對策。

二 工黨帝國政策的出發點

以上述基本出發點為基礎，工黨政府要應對戰后國際格局提出的挑戰。戰后國際格局對政府提出的要求是快速恢復經濟實力，以便在日趨明顯的美蘇對立的國際環境中保證自身世界第三大國的地位。從此點出發，工黨政府的帝國政策集中于兩個方面，一個是經濟的殖民地開發政策，一個是政治的殖民地改革政策。前一個政策為盡可能開發殖民地的經濟資源彌補戰后英國虛弱的經濟地位，既表現在克服美元短缺，也表現在緩解英國食物和原料短缺方面。后一個政策是為化解殖民地民族主義的挑戰和國際壓力，在殖民地實行程度不同的政治讓步，保證自己擁有廣闊的海外屬地彌補自身本土面積的不足，挾殖民地以自重，對抗蘇聯，威懾美國，從而確保英國的世界大國地位。

執政之后，1924—1939年工黨持續堅持的一些原則，在內閣層面上已經不復存在。在1945年，英帝國仍舊顯得很現實，不僅丘吉爾不準備主持英帝國的瓦解，對艾德禮首相，甚至對60年代末的哈羅德·威爾遜首相來說，也是如此。首相作為內閣的首位成員，他的態度代表著大臣們的普遍態度。對于工黨大臣來說，以往政綱中那些和平主義、裁軍、反資本主義、工人階級團結、反軍國主義和反帝國主義等立場，都已成明日黃花。擔任食品大臣的馬克思主義者（前共產黨員）約翰·斯特雷奇（John Strachey）積極推行在坦噶尼喀種植落花生以改善英國人造黃油供應的窘境，稍后他作為國防大臣負責對馬來西亞反殖民起義的鎮壓活動。

對英國來說，由于戰后的經濟問題以及正在開展的冷戰，工黨政府已經普遍認識到，現在政府的最大任務不是削弱帝國，而是尋找加強帝國的方式，以最大限度地開發其戰略和經濟潛力。[4]

英國工黨艾德禮政府的殖民政策一個基本特征便是實行“改良”的帝國主義。對于內閣成員們而言，老式的帝國主義已經死掉了，但對于帝國強權而言仍有許多建設性的工作要作。

最重要的建設性工作是在印度獨立后確定帝國存在的新基石。出于現實需要，艾德禮政府將非洲特別是撒哈拉以南非洲確定為帝國倚仗的重點。這一決定來源于該政府對帝國四大區域的通盤考慮。艾德禮政府按四大區域考慮帝國政策：一是印度，由于印度在19世紀以來英帝國中的核心位置、次大陸級的體量和蓬勃發展的民族主義，都讓印度以及如何尋找印度在英帝國中的替代者成為艾德禮政府考慮的重點；二是中東地區，這個地區由于石油資源和地處蘇聯腹地南部顯示出新的價值，然而民族主義和防衛蘇聯的軍事重負，讓艾德禮有了將軍事重心轉移到肯尼亞的想法，只是由于軍方和內閣強硬派的反對才未實施；三是撒哈拉以南非洲地區，這個地區由于大陸級的體量，被英國政府希冀于它能提供更多的經濟資源和軍事人力資源，以克服印度脫離帝國后，英帝國的經濟和軍事虛弱。四是東南亞和太平洋島嶼國家。馬來亞被視作戰略前哨，當然也是出口物資換取美元的重要來源地。維持在馬來亞的存在不僅要求英國鎮壓當地反抗武裝，而且要求英國直接出兵抗衡印度尼西亞的壓力，耗費不少。澳大利亞則被視作英帝國太平洋地區的支柱。然而這一地區更多的是戰略利益，同維持帝國的耗費相比不具有突出價值。綜合來看，撒哈拉以南非洲地區被英國政府作為戰略后方和經濟資源籌集地而納入政策考慮的核心，成為印度獨立后的替代者。

具體而言，艾德禮政策對非洲政策有兩個重點，一是推行地方自治政府改革，二是大力推行資源開發，包括貼補英國國內對食品和原材料的渴求和出口換取美元。帝國自然不會成為為殖民地人民著想的慈善機構。相反，帝國的資源成為英國擺脫經濟困境的有力助力。我們在此處主要談論政治領域的地方自治政府改革。

三 工黨政府的地方自治政府改革

對于非洲殖民地，工黨政府“非殖民化政策”的主要內容是創造實行自治的條件，因此強調開發資源和改革地方政府制度。1946年，英國殖民大臣喬治·霍爾在一項聲明中說：“我們的政策是開發殖民地及其一切資源，以便使其人民迅速和大幅度地改善他們的經濟和社會狀況，并在有實際可能時盡早實現責任制自治……英王政府將盡其所能幫助他們達到這個目標。”顯然，霍爾強調的是經濟和社會發展，這一政策重點又被他的繼任者所重復。1949年，克里奇·瓊斯在議會談到非洲殖民地問題時說：“我認為我們只有在擴大了社會設施后才能加速政治發展。”[5]

從思路上講，工黨對非洲的新政策基本上是“政治優先”的策略，即引導建立自治政府，以此為平臺對大眾進行政治教育，促進維多利亞時代“自助”和自我進步理念的傳播，對殖民地人民實現有限的政治和經濟動員。這種政治舉措既是對殖民地區普遍政治形勢的適應，也是為了配合殖民地開發計劃。

地方自治政府改革是英國官員適應撒哈拉以南非洲具體環境的產物。1946年，殖民部的官員很清楚需要采取新的政策以適應撒哈拉以南非洲新的政治環境。所謂新的政治環境主要由六個維度構成：第一，民族主義浪潮席卷而來。如艾德禮所說，曾經在印度遇到過的民族主義浪潮現在擴散到了非洲。艾德禮認識到“這肯定是一股浪潮而非泡沫”，然而非洲的文明程度是如此之低，太快轉移權力會面臨危險。[6]第二，第二次世界大戰讓參戰的非洲人看到了白人的弱點，白人政府的威望受損；第三，為了貫徹新的社會福利和經濟發展計劃，新的政治策略需要能夠更廣泛動員非洲人參與；第四，舊有的間接統治模式已面臨日益增多的批評；第五，在中東非，需要采取某些主動措施，以避免出現當地白人移民組織的政權爭取獨立的情況，特別是遏制南非向北方英屬中非的滲透；第六，來自聯合國、蘇聯、美國和其他國家對殖民政策的譴責。上述這些因素共同要求工黨政府采取新的政策取向。

地方自治政府改革代表著英國殖民統治模式的轉變，從間接統治模式轉變為直接統治的地方自治政府，代表著英國政府對間接統治效果的失望。一位任職非洲的殖民官員盧加德勛爵在其《熱帶非洲的雙重管理》一書中解釋為，英國政治模式是通過那些接受英國指導和控制的傳統本地統治者進行統治。這是一種很保守的統治方式，它將非洲的中產階層排除在統治權力之外，而依靠部落首領與當地統治者之間的合作來進行統治。[7]盡管間接殖民統治方式是一種比較廉價而有效的經典統治策略，但早在戰前的1930年，英國國內就已經有人對這種統治模式頗有微詞。英國非洲研究勘察委員會主任海利勛爵在其《非洲觀察》一書中批判“間接統治”在政治上是過時的，它阻滯了殖民地經濟和社會的現代化以及威斯敏斯特模式的議會制度的發展。[8]故而，1946年殖民部的一份文件中講道，“建立非洲本地政府的這一極具靈活性的政策”將可以保證“人民大眾”不會追隨“那些暴亂分子的領導，而這些人恰恰就是要將我們盡快地趕走”。[9]

1947年2月，英國殖民大臣在給非洲殖民總督的一份通報中宣布了一項新政策，表示要將殖民地的土著當局改造成“有效率的民主的地方政府制度”。其主要內容是：把許多分散而效率不高的土著行政單位合并為較大的行政單位，通過選舉產生村、地區、縣乃至省的地方政府，逐步取代原來的土著當局；同時通過選舉吸收知識分子、新興的中產階級和農民參加地方政府。英國政府實行這項改革的目的之一是提高行政效率，因為許多代表土著當局的酋長文化水平低，沒有能力管理地方經濟發展項目和社會設施，英國需要有一批受過學校教育的非洲人協助它貫徹這方面的政策。更重要的是，英國指望通過滿足一部分知識分子和中產階級參政要求的辦法，將他們變為殖民政府新的合作者。工黨政府還希望新的地方政府能成為所謂“民主的訓練場”，將來逐步由在地方政府中受過訓練、政治上能與英國人合作的非洲人進入立法會議和中央政府，實現殖民地的自治。

安德魯·科恩（Andrew Cohen）具體操作了政策規劃的擬定。他于1947年2月發出著名的“地方政府通告”，主張在地方政策層面建立高效的代議制政府，以此為基礎構建各殖民地中央政府的堅實底座。[10]以此文件為考慮前提，1947年11月召開了非洲總督會議。關于徹底落實這些政策時間期限，科恩認為即便是在各方面發展最為領先的加納，內部自治政府也需要一代人的時間才能實現，在其他地區進展可能更慢。如此，一個二三十年或更長時間的計劃便顯得更為必要了。對于已經實現內部自治的殖民地，如1923年南羅得西亞白人政府，也被認為需要很長的時間才能走向獨立。總之，起碼在一代人的時間內主要的殖民地地區仍只能將實現地方政策層面的自治作為政治目標。沒有任何明確的時間表被制定出來。可以看出，這些政策闡述更多是為了應對科恩所說的“來自外部的持續的批評和干預”[11]。

實際上，這一思路的宣傳意義要遠遠大于實際意義。在實際操作上，英國政府以“文明優越論”為支撐，以對撒哈拉以南非洲人文明程度的蔑視，否認撒哈拉以南非洲人的政治和經濟組織能力。艾德禮對羅得西亞非洲人說他們有“很長的路要走”，甚至更直接地表達出自己對非洲人的輕視“政治不可能從書本上習得”。克里奇·瓊斯（Creech Jones）則尖銳地抨擊東非地區“不負責任”的民族主義者。殖民部的一位高官相信非洲具有一種“乞丐精神”，總是像過圣誕節的兒童向父親乞求禮物那樣看待政府。他認為非洲人仍舊處于“完全野蠻未開化”的狀態，在整個大陸都不可能阻撓宗主國的計劃。[12]作為巡視大員，他已經采取了盡可能嚴肅的態度談論非洲形勢，他的態度很好地說明了當時英國政府高層的普遍心理。

所謂的自治政府是工黨長期的政策，是一個受到嚴格控制的進程，英國政府掌握著進程節奏。在工黨的思路中，政治進步是以經濟發展為基礎的，而且自治政府即便成立也必須留在英聯邦內。在這兩個前提下，“一個精力旺盛的、成熟的和樂意的伙伴顯然比一個依附的、稚嫩的和不樂意的伙伴更符合我們的心意”[13]。

“伙伴關系”這個詞成為戰后歷屆政府所用詞中最富彈性的之一。它在不同的地域、不同的時期被賦予了不同的解釋。在此時的撒哈拉以南非洲，這一詞語所指代的是尚不成熟、需要英國人耳提面命的孩童甚至未開化的非洲人。甚至在英屬中非地區的白人移民政治領袖將“伙伴關系”比喻為馬和騎手的關系。這個充滿彈性的詞語成為地方自治政府改革的核心理念。

1948年黃金海岸阿克拉騷亂拉開了西非政治改革序幕。從體制上講，英國帝國政策的制定要經過三個層次，即內閣、殖民部或英聯邦部和殖民地總督。騷亂發生之前，西非地區的各位總督對政治改革持冷漠的態度，改革僅僅停留在紙面，被以非洲人文明程度難以勝任自治為由束之高閣。阿克拉的抗議發生后，從殖民部到殖民地總督開始正視非洲社會力量的變化，以更積極的心態籌劃改革。在殖民官員看來，尼日利亞和黃金海岸的民族主義運動主要存在于城鎮之中，正在向一些鄉村地區擴展。不管是城市還是鄉村，民族主義者主要來自受過西式教育的階層，主張立即實現自治政府；溫和派來自專業人士和商業人士以及開明酋長，即認識到憲制進步必須漸進并準備同政府的進步政策合作；廣大鄉村人口，還沒有政治覺悟，生活在部落制度下，將酋長作為他們的代表。雖然第三類人群占據了人口的絕大多數，但政治壓力從前一類人群中而來。所以，成功的政策必須滿足第二個階層，同時捍衛第三個階層的利益，可以適當前行滿足第一個階層的要求以爭取部分合作，但要排斥極端民族主義者。[14]

以上述社會分析為模本，確立西非政治改革的模式。先是黃金海岸，稍后尼日利亞進行了政治改革。1951年《麥克弗遜憲法》直接復制了黃金海岸政治改革模式。麥克弗遜（Macpherson）將之稱為殺死極端分子，培植溫和政治領導人的有效手段，實施它可以提前抽取民族主義者的基礎。[15]如英國官員所述，我們不能等待被歷史進程甩到身后，這種事情在黃金海岸、蘇丹和利比亞等地一再發生。[16]通過1951年《麥克弗遜憲法》，尼日利亞地方政府轉變為半責任制政府，明確結束了舊有的間接統治體制。對尼日利亞適宜獨立的懷疑態度一直保持到工黨政府下臺。黃金海岸和尼日利亞被工黨政府官員看作先行者，可以經過很長時間走向獨立，而塞拉利昂和岡比亞的政治改革則更為滯后。

在中非、東非，政治改革的模式與西非不同，強調白人移民、印度裔和土著非洲人作為三個主要種族分享權力，實質的政策核心既在于限制當地白人移民權力，限制其走向獨立，同時利用前兩個族群制衡土著非洲人。[17]在工黨執政時期，政策的首要出發點是前者。用時任外交大臣貝文（Bevin）的話來說，要記得英國如何失去的北美殖民地，他不想扮演喬治三世的角色。政策的原則應是經濟上綏靖，政治上限制。此項政策表現在以經濟開發的名義，放任肯尼亞白人占地；[18]表現在籌備英屬中非三地合并為中非聯邦，這個措施將補貼南羅得西亞白人，抵制南非的影響。[19]

四 工黨政府帝國政策的實質

一位英國官員曾高度自我表揚，將工黨采取的政策稱作“超越了已經公布的任何政治實驗，包括蘇維埃俄國人或其他任何人的實驗”[20]。

工黨政府的政策實質上處于傳統殖民地政策改革范疇之中，并不以非殖民化為最終目的，僅是個地方政府改革計劃，目的是將殖民地民族主義者的注意力吸引到地方層面，這是兩次世界大戰期間英國已在印度實行過的策略。實行這種策略同20世紀40年代晚期非洲的民族主義還沒有真正形成，僅僅處于“原始民族主義”階段有關，到60年代初那種持續性、全民性的民族主義運動還未出現。由于壓力不夠，英國政府“沒有意愿過早地廢除自己的責任”[21]，故而，此時的政策還不能算作非殖民化政策。

之所以這么說，還源于工黨政府帝國政策的動力和初衷。英國不再有充分的經濟資源，一方面是南非在非洲的不充分合作，印度在亞洲逐漸采取自主立場，聯合國的反殖民壓力，以及朝鮮戰爭帶來的戰備恐慌都削弱了工黨政府維護帝國的能力，而另一方面是殖民地民族主義浪潮不斷高漲。有限的經濟資源、過度延伸的防衛要求、為贏得冷戰過多的地緣政治義務，這些都需要英國國內和帝國廣大地區大眾的支持，這便構成了改革殖民政策的動力。通過改革保持某種相對民族主義運動先行的主動性，并扶持親英的溫和派領導人，以便在未來殖民地獨立時能夠在多種族英聯邦框架下保持長久的貿易和戰略關系，將原殖民地繼續保持在帝國框架內，成為其維護世界大國地位的工具，工黨政府幾乎可以說代表了帝國理想主義的最后高潮。政府成員們試圖做出的嘗試僅僅在于希望轉化老的帝國主義到新的具有道德感的殖民政策上。

可以這樣認為，盡管工黨的計劃涵蓋了廣泛的殖民地問題，但不意味著這里存在任何結束帝國的戰略計劃。他們制訂的宏大戰略計劃僅僅是技術性的調整而已，是為了應對喪失印度后的新形勢。1947年4月30日有一份備忘錄評價了英國在面臨經濟危機和印度獨立后所應采取的策略。[22]備忘錄建議應盡可能快地收起英國在中東、北非和東南亞的負擔，集中力量到非洲，此應成為英國未來行動的核心。這表明英國政府希望在集中力量確保重點的同時，力圖保持帝國的全球性框架。同時潛在地，英國政府將撤離一些地區作為可行的選項。

工黨政府的政策同后續保守黨政府政策有所區別，最大的一點是工黨政府的政策試圖更新帝國統治模式以跟上時代前進的步伐，后續丘吉爾政府的基本態度是盡可能地讓殖民地通向獨立的步伐慢下來。著名記者布賴恩·拉平評論說：“有人認為，不管是工黨還是保守黨執政，其帝國主義政策都沒有兩樣，這種看法不對。工黨對殖民地增長中的民族主義比起保守黨反應總是更富同情心且更迅速。”[23]他的看法并非完全沒有道理。當然，我們應該看到工黨本質上講還是一個維護帝國的黨，工黨政府政策的主旨在于為失去印度的英帝國重新找到一根支柱。