第二節 英屬撒哈拉以南非洲帝國的勉強維系（1951—1956）

戰后歷屆政府中，1951—1956年執政的丘吉爾和艾登保守黨政府可稱為主觀想法和客觀結果相距最遠的政府。這屆政府任期內，帝國并不平靜。政府先后鎮壓馬來亞、肯尼亞和塞浦路斯的反英起義，暫停英屬圭亞那憲制進程，流放塞浦路斯希臘人政治領袖、烏干達殖民地中布干達王國的國王，在英屬蘇丹和黃金海岸成立了自治政府，從埃及的蘇伊士運河區、南非的西蒙敦（Simon's Town）海軍基地撤軍，經歷了蘇伊士運河危機的災難。然而，這屆政府通常被認作在帝國殖民政策上處于嚴格意義上的保守地位[24]，也有學者認為此屆政府并不那么保守、被動，以較積極的心態應對帝國難題[25]。在筆者看來，前者主要從政策制定的主觀動機出發，后者主要從政府處理的眾多帝國事務及其客觀效果出發。一直存在于英國政府帝國政策中主客觀背離的情況在這屆政府的時期內表現得最為突出。

從該屆政府成員的主觀想法來看，他們一心想鞏固帝國并采取相應措施，卻由于發動蘇伊士運河戰爭嚴重削弱了帝國。顯然此屆政府未能正確認識英國國力進一步相對衰落的現實及時跟上時代的發展。這成為理解后續的麥克米倫保守黨政府實行快速非殖民化政策的基礎。

從該屆政府成員的客觀作為來看，他們執政時期帝國各地政治改革的步伐比艾德禮工黨政府時期更快。除在印度、錫蘭和緬甸進行積極的政治改革外，艾德禮工黨政府在其他地區特別是非洲地區的政策相當謹慎。我們已經考察過工黨政府的政策，其政策同其他屆政府一樣主張漸進地改革，想將變化限制在地方自治政府的政治妥協之內，想在反抗共產主義的名義下保持帝國的全球性結構。如果僅從提出的政策口號上看，丘吉爾、艾登保守黨政府甚至比工黨政府更向前邁了一大步。工黨政府那里的“伙伴關系”概念在保守黨政府這里被演化為“多種族社會”概念；工黨那里的“地方自治政府”政策在保守黨政府這里演化為“英聯邦內自治政府”政策；在工黨政府那里，預計非洲各地獨立的時間為“一代人或更久”，到丘吉爾、艾登保守黨政府這里預計非洲各地獨立的時間大為縮短，轉變為“15年左右”。

丘吉爾、艾登保守黨政府的這種主客觀背離的政策形成的原因何在？是主觀意識適應環境的產物，還是被迫適應的結果？

一 “盡可能地慢下來”與蘇伊士運河戰爭

無論是同之前的艾德禮工黨政府相比，還是同稍后的麥克米倫保守黨政府相較，丘吉爾、艾登保守黨政府突出的特點是不喜歡制訂整體性的計劃，政策思路上的探索基本停止了。丘吉爾解散了許多內閣委員會，實際上將政策制定的權力集中在更小的范圍，經常由首相自己或者三五個親近大臣制定出應對性政策。這一政策制定方式體現出丘吉爾以消極的態度應對帝國形勢的變化，發展到艾登那里試圖用武裝干預的方式在蘇伊士運河問題上挽救帝國衰亡，反而加速了帝國的解體。

丘吉爾曾提出戰后長期被英國歷屆政府奉為圭臬的三環外交政策，即視英國在歐洲的核心地位、在英帝國/聯邦的超然地位和英美關系中的伙伴地位為捍衛英國國際地位的三大支柱。這三大支柱從政治上支撐了英國的國際地位，也可以說是從外交策略上維護了英國的國際地位。英國自身的經濟實力則是支撐這三根支柱的核心。英鎊的地位是英國經濟實力消長的晴雨表。帝國政策的制定同英鎊地位的變化息息相關，維持帝國需要一定的花費，增加的開銷會削弱英國政府維護英鎊的資源，而從帝國撤退則會損害外界對英鎊的信心。盡可能廉價地維持帝國成為戰后歷屆政府制定帝國政策的出發點之一。丘吉爾、艾登政府也是如此。

然而，在關乎帝國戰略、經濟利益的關鍵地區，在被認為受到共產主義滲透的地區，選擇堅守仍舊被認為是必要的。丘吉爾以捍衛帝國著稱。在制定《大西洋憲章》時，他堅持將民族自決的權力范圍限制在白人范圍內，在戰后屢屢反對工黨稍顯變革精神的帝國政策。在丘吉爾于1955年宣布退休后，長期輔佐他處理外交事務的艾登接任首相，繼續奉行丘吉爾的方針。1955年保守黨政府在塞浦路斯宣布“緊急狀態”，鎮壓塞浦路斯人民的反英斗爭是為了繼續掌握在當地的軍事基地，繼續進行馬來亞的殖民戰爭則是為了獲取當地的美元出口品，1953年在英屬圭亞那宣布“緊急狀態”，武力中止合法政府則是出于反共產主義滲透的考慮。實際上對上述三個因素的考慮經常是綜合的，如1952年保守黨政府在肯尼亞宣布“緊急狀態”，發動鎮壓“茅茅運動”的殖民戰爭。再如1956年艾登保守黨政府發動蘇伊士運河戰爭。

丘吉爾、艾登政府要解決的帝國核心問題是在南亞次大陸獨立后繼續鞏固其在印度洋的地位。要解決這一問題便需要估算英國的國力，國力最直接的體現便是外匯赤字問題。戰后初期直到20世紀50年代，依靠加大開發殖民地的力度，恢復自身經濟是英國政府一以貫之的政策。開發殖民地計劃在1951—1957年運轉得并不如設想的那樣好，最重要原因是資本投入不足。投入殖民地開發的資本以官方資本居多，作為官方資本掌管者的英國財政部和英格蘭銀行并不十分樂意資金流向帝國，因為那樣會擴大英國國內發展資金的缺口，私人資本并不積極向殖民地投資。在20世紀50年代，從倫敦資本市場籌集殖民地貸款也并非持續地受到投資者的歡迎。此外有限的資本集中在出口創匯部門，限制了殖民地經濟長遠發展的潛力。出口創匯的政策導向使不少地區原材料生產有了迅猛增長，也有不少經濟開發項目以虧損告終，如東非的花生種植計劃。總體上講，殖民地開發計劃雖然緩解了英國戰后的經濟困難，然而英國仍舊沒有實現依托開發殖民地讓自己擺脫周期性英鎊危機的經濟目標和讓美國在經濟上依賴自己的戰略目標。在20世紀50年代，英國在世界貿易額中的比重持續下降，英國工業品的競爭力也逐漸降低。盡管英國的貨物在許多殖民地有關稅優惠，英帝國有一個巨大的市場，然而英國出口到殖民地市場的份額從1953年的29%下降到1958年的23%，同時殖民地向英國市場出口貨物的份額從31%下降到23%。[26]上述經濟數據展示了英國能投入保衛帝國方面資源的程度。

如何在可承受代價的情況下維持帝國成為丘吉爾、艾登政府帝國政策的出發點。時任財政大臣的麥克米倫認為英國經濟地位依賴于世界對英鎊的信心，更深層依賴于“我們保持自身作為偉大強權的能力”[27]。英國應該繼續依靠帝國獲得食物和原材料供應用于經濟恢復。所以不僅現在的花費水平要保持，而且在某些特定區域有必要花得更多。中東便是這樣一個地區，接下來的20年中，英國的燃料必定要依賴這一地區，確保英國公司以可承受的價格獲得石油供應，更重要的是英鎊石油對于維持英鎊地位尤為重要，所以不能因為僅僅著眼于暫時節約一些英鎊。而維持帝國將給予大眾驕傲和信心。[28]艾登也反對收縮帝國，認為沒有全球安全體系，英國將面臨更大的外部威脅，更會威脅到宗主國國內的生活標準。特別是英國無法自給自足，而只能通過貿易交換來保證經濟運轉。[29]于是，盡可能維持帝國框架，不僅在政治上、心理上甚至在經濟上對英國人而言都是一種收獲。哪怕是從帝國局部的撤退，都會從上述三個方面損害英國人的利益。

正是由于資源的有限，艾登在處理同埃及的關系上主張采用非軍事的方式，這也是對工黨政策的繼承。出于節約花費的考慮，應用影響力和爭取合作的方式解決問題被置于日益優先的考量位置上。非軍事的方式包括教育、信息服務，議會交流、經濟援助和軍警訓練等。艾登也相信武裝干預將最終破壞而非維系英國的影響力，相信只要包括埃及在內的亞非領導人不觸動英國的底線，英國便可以接受同亞非領導人的妥協。故而，在1953年內閣討論蘇伊士基地問題時，艾登鼓吹應用一種靈活的解決方式。他的主張可能聽從了外交大臣建議，在后者看來英國不能再希望用19世紀的方式保持自己的地位。如果使用武力，則意味著站在了中東地區崛起的民族主義者的對立面。保持英國在中東影響力的最好方式是想辦法駕馭民族主義運動，而非簡單地站在對立面反對它們。要繼續使用英國位于蘇伊士運河區內的軍事基地，便需要準備鎮壓整個埃及人民的反抗，這將花費大量的金錢、人力資源和公信力，所以英國政府應該以盡可能體面的方式撤退。在盡可能保障英國的戰略利益的同時避免公開和埃及人沖突。1954年英、埃達成協議，英國撤回駐扎在蘇伊士運河軍事區的8萬名駐軍，放棄這塊同威爾士面積相仿的地區的權利，將在蘇伊士運河區的軍事基地轉為后備基地，僅技術人員能夠繼續待在蘇伊士基地中，英國軍隊有權在戰時重新進入蘇伊士基地。

到1956年年中，面對納賽爾國有化蘇伊士運河公司的決定，艾登的解決策略經歷了180度的大轉折。英國政策制定者害怕他們立即喪失英國在中東的政治威望、英鎊的穩定性、英國投資安全和中東石油供應。對于英國官員來說，埃及人領導下的泛阿拉伯民族主義是對英國在整個中東地位的威脅，是對1954年協議的不尊重。顯然，運河國有化政策觸動了英國的底線。在這樣的擔憂之下，蘇伊士運河問題成為維持帝國的核心問題。艾登決定實行武裝干預。歷史證明，艾登在處理蘇伊士運河問題時過高估計了自身力量，在發動武裝攻擊后，英鎊地位急轉直下，英國卻毫無辦法，不得不撤離蘇伊士運河。

英國武裝干預的失敗說明了三個問題：（1）沒有美國的支持，英國已無力發動一場殖民戰爭；（2）英聯邦不再無條件地支持英國；（3）為了保證英鎊地位，英國對帝國事務的財政支出需要重新詳加考慮。

我們還可以進一步考察蘇伊士危機的結果。蘇伊士危機啟動了撒哈拉以南非洲的非殖民化嗎？這便需要通過分析非殖民化的動因來進行評價：（1）殖民地民族獨立運動的強弱是英國決定撤離殖民地的最重要考量因素，撒哈拉以南非洲各地民族獨立運動在蘇伊士運河危機之前便已展開，所以從這個角度看蘇伊士運河危機并非直接促動了撒哈拉以南非洲各地非殖民化進程的因素；（2）這場危機對后續的麥克米倫政府制定整體政策方面有巨大的心理沖擊，上任伊始便對整個帝國情況進行了反復調研，以制定更為切合實際的政策，一定程度上有助于各殖民地快速非殖民化；（3）從英國官員心理上講，蘇伊士危機軍事干預的失敗，讓英國官員重新思考應用軍事手段的可能性，一定程度上促成了各殖民地和平交權；（4）蘇伊士運河危機的武力干預使英國在接下來的十余年中成為聯合國的頭號公敵，這段時間剛好是各殖民地獨立的時期，間接上為各殖民地獨立創造了良好的國際輿論環境。

包括官方學者在內的許多學者認為蘇伊士危機是英屬非洲殖民地，甚至整個英帝國瓦解的關鍵因素。[30]筆者不否認英國政府軍事解決蘇伊士問題失敗對包括撒哈拉以南非洲非殖民化具有很大的促進作用，但我們理解撒哈拉以南非洲非殖民化需要更多地從當地民族獨立運動，特別是1957年加納獨立的標志性意義入手。

二 “適應形勢發展”與黃金海岸政治改革提速

盡管丘吉爾、艾登主觀上想讓殖民地自治的步伐盡可能地慢下來，客觀上大多數殖民地自治進程以不慢于工黨執政時期的速度前進。具有諷刺意義的是，保守黨政府在標榜完自身同工黨政府的不同后，采取了幾乎一樣的政策，甚至由于突發事件的刺激，馬來亞和黃金海岸比原本計劃的更早獨立。為了避免同民族主義領導人的沖突，保守黨政府官員經常做出妥協，按照他們自己的話說“我們承認理論上講政治前行的速度有點過快了”[31]。阻撓政治前進會冒惡化獨立后雙方關系的風險，所以大臣們認為得不償失。[32]大多數政策制定者承認黃金海岸或其他地區對獨立的準備類似于讓十幾歲的姑娘掌管大門鑰匙一般，經過5—10年的準備后他們的獨立或許會更好。傳統的政策是不斷少量地賦予土著人權力，盡可能地比土著人的要求領先一步。在英國政策制定者的心中，“穩步”向前地“移交”權力是理想中的模式，然而他們認識到要想保持殖民地地區獨立后對英國的善意，加速移交權力是必然的選擇。非洲人已經迫切地想當自己的主人，無視任何管理和物質方面的困難。[33]進入20世紀50年代，傳統政策不再可行，唯一可行的辦法是讓非洲人在掌握權力的過程中學習操作它。為了獲得“更多有責任心的政治領導人”的善意，英國政府不得不“以比我們理想中預期更快的速度”前進。[34]所以接替工黨政府的保守黨政府依然認為加速政治改革是最好的保持殖民地政治領導人和人民對英善意和避免暴力對抗的方法。黃金海岸的案例體現了這一想法。

1951年，黃金海岸民族主義領導人恩克魯瑪在獄中仍舊領導自己的黨獲得選舉的勝利。稍后，他被釋放并被任命為“政府事務領導人”。1952年2月，英殖民大臣建議將恩克魯瑪的頭銜變革為“首席部長”。首席部長能夠在總督缺席的情況下主持黃金海岸的部長會議，并能夠提名部長人選，總督僅直接負責防務、外交、警察事務。英國官員如此作為在于認識到非洲人已經急切地想取得政治權利，難以遏制。通過在黃金海岸成立責任制政府，英國政府希望能夠鼓勵更多的溫和政治家站到英國一邊。[35]一旦成立責任制政府，黃金海岸邁向獨立就僅是時間問題。

英國內閣、殖民部和非洲殖民官員系統內部都有不同的意見。先從非洲殖民官員系統來說，黃金海岸加快政治改革步伐，受到尼日利亞殖民官員的反對，認為會導致連鎖反應，其他的殖民地將被迫跟隨，而不管各殖民地發展的具體情況如何。[36]在殖民部內部，有人懷疑恩克魯瑪組織政府是否會保持同英國的友好關系，導致殖民大臣李特爾頓（Lyttelton）不得不建議黃金海岸的部長們采取明確的行動展示他們避免共產主義影響擴張的意愿。[37]在內閣層面上，財政大臣麥克米倫認為黃金海岸獨立的前景將惡化英鎊的地位，故加以反對。[38]

為了平息這三個層次的反對聲音，1954年和1956年分別舉行了兩次大選，以便確定恩克魯瑪的民意基礎和發現一個有力的恩克魯瑪反對派。選舉結果顯示，恩克魯瑪背后有大多數民眾的支持，沒有一個反對派能與之抗衡。英國政府已難以在黃金海岸內部找到一個制衡民族主義者的力量。只有實行暴力措施才能遏制黃金海岸人民加快政治改革的要求，而這又不是英國國力能夠承擔的。

加快黃金海岸政治改革步伐的速度對尼日利亞的影響已無法顧及，如何保證黃金海岸獨立后同英國在政治、經濟方面友好的態度，成為研討的主要問題。援助被認為是一種行之有效的方式。對于恩克魯瑪抽取黃金海岸在英鎊池中資金的擔心，英國官員認為恩克魯瑪反復請求英國在獨立后給予援助，顯示出他不可能做出不計后果抽取資金的行為，因為那樣從長遠來看會危及他自己的利益。[39]對于政治上蘇聯滲透的問題，英國官員認為僅有的遏制方式是經濟援助。[40]

一般而言，英國官員在考慮某個殖民地價值的時候都會用戰略地位、反對共產主義需要和對英鎊區的影響三個角度進行思考。由于地理位置沒有戰略重要性，反對共產主義需要和對英鎊區的影響也可以用援助的方式進行干預，在英國政府官員面前已經沒有什么同意黃金海岸獨立的障礙，而且黃金海岸的獨立還有助于樹立英國的良好國際形象，增強英國在聯合國的地位。1957年黃金海岸獨立，國名為加納。

保守黨政府任期內加速政治改革，其速度甚至比工黨政府時期還要快，原因有四個方面。

第一，民族主義運動在整個帝國范圍內蔓延，使不管是保守黨還是工黨都認識到要保持非洲人對英國的善意以捍衛殖民地獨立后的英國利益。他們害怕促使殖民地民族主義者更加激進，為了整體上使民族主義運動保持在較為溫和的狀態，英國政府經常不得不做出一些妥協。隨著民族主義運動的發展，英國政府認識到對政治改革的拖延會危及自己支持的政治領導人的政治地位。所以，英國政府官員認為加速政治改革是較好的措施。

第二，在冷戰的時代背景下，對抗共產主義是爭奪人心的需要。在20世紀50年代，捍衛殖民帝國合理性成為“關鍵的冷戰戰場”[41]。英國政府官員很擔心延遲政治改革會驅使民族主義者投向以蘇聯為首的共產主義陣營。外交部一直沉溺于收集蘇聯關注非洲事務的證據。殖民部也擔心蘇聯為增加自身的影響力去積極支持對英國失望的民族主義者。[42]因而，對于英國官員來說更快的政治改革成為應對冷戰的一個策略。

第三，國際反殖民主義的輿論壓力迫使英國不得不通過加快政治改革步伐證明帝國的合理性。在20世紀40年代晚期英國官員認識到國際輿論不支持殖民地的依附狀態，要求快速地授予“任何形式的自治政府”[43]。到了50年代，殖民者已經成為一個負面的詞語，成為塑造英國國際形象的嚴重的不利條件。[44]更重要的是，英屬多哥蘭、喀麥隆和坦噶尼喀是聯合國托管地。政治改革的速度緩慢使英國在聯合國辯論中飽受批評。因而不得不保持一定的政治改革速度以便讓“托管委員會嘗到合理的甜頭”[45]。出于此目的，英國不得不做出主動的妥協而非等到外部壓力集結完畢席卷而來。

第四，應對挑戰的力量不足是英國政府不得不做出妥協的直接原因。英國缺乏足夠支撐大量常備軍的國力。無論是在馬來亞、肯尼亞還是塞浦路斯的軍事活動，都要求長期駐扎大量軍隊。這會削弱主要的戰略方向即西歐方向的力量。英國持續的財政困難限制了擴大軍備或者長期應用暴力方式鎮壓殖民地反抗運動。

總體上看，丘吉爾、艾登政府繼承了工黨在非洲的政策，不管他們采取延緩策略還是加快政治改革步伐的策略。在1956年蘇伊士運河危機以前，英帝國沒有制訂過系統的非殖民化計劃，英國政府制訂各種計劃的目的是維持殖民統治。[46]一方面，丘吉爾和艾登保守黨政府想堅持自己固守帝國的想法，突出表現在處理蘇伊士運河危機問題上。蘇伊士運河被埃及人收歸國有使英國同時喪失戰略地位、經濟利益和政治威望，讓艾登不顧一切地用武力維護。該政府也表現出尊重殖民地客觀形勢的一面，集中表現在處理黃金海岸政治改革問題上。黃金海岸政治改革不牽涉英國的戰略利益，對經濟利益和政治威望的威脅可以憑借援助的手段加以干預，甚至能夠收獲到額外的政治威望，所以英國政府采用了柔性的方式，收到了較好的效果。丘吉爾和艾登保守黨政府的經歷顯示殖民地民族主義的發展已經對英國殖民統治形成直接的威脅。后任的麥克米倫保守黨政府更多采用柔性的方式來應對殖民地民族主義的發展，可以說是較好地吸取了丘吉爾和艾登保守黨政府執政的教訓。