啟示與前瞻

改革開放40年來，特別是黨的十八屆三中全會以來，隨著國有企業改革的不斷深入，國有企業內部三項制度改革進一步深化，初步建立了“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的機制。但就全國國有企業總體而言，與具有全球競爭力的世界一流企業目標相比，還存在較大差距，有著較大發展空間。黨的十九大對國有企業改革提出了一系列新思想、新理念、新要求、新舉措，為深化勞動、人事與考核分配制度改革提供了根本遵循。按照國企改革路線圖和時間表，下一步將持續推進企業經理層成員任期制和契約化管理，以完善職業經理人制度為突破，按照“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”原則，培育國企企業家精神，深化人才強企戰略；要加快工資總額管理制度改革，充分發揮上市公司股權激勵、科技型企業股權和分紅激勵、混合所有制企業員工持股等中長期激勵措施的牽引作用，激發企業的創新活力，推動企業高質量發展；全面建立以合同管理為核心、崗位管理為基礎的市場化用工制度，不斷提高全要素生產率，推動企業實現質量變革、效率變革、動力變革。國有企業改革將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅定不移地將三項制度改革向縱深推進，為國有企業實現全面深化改革和可持續發展，企業治理體系和治理能力現代化，不斷提高全球競爭力提供有力保障。

(1)2007年6月，國家頒布《中華人民共和國勞動合同法》，企業才有了明確的勞動合同簽訂、續訂、解除勞動關系的法律依據。

(2)1999年，國務院頒布《失業保險條例》，將待業保險改為失業保險。

(3)《全國社會保障基金理事會社保基金年度報告（2018年度）》，全國社保基金理事會官網，2019年7月13日。

(4)《切實貫徹落實新時代黨的組織路線全黨努力把黨建設得更加堅強有力》，《人民日報》，2018年7月5日，第1版。

第一節　國有資產管理體制改革起步

1978年以前，我國實行高度集中的計劃經濟體制。在這種體制下，政府部門控制著國企的所有權和主要的經營權，企業是完成國家計劃任務的生產單位。企業的生產和經營活動，是通過接受國家或上級主管部門下達的各項計劃指令來實施的。由于實行統收統支的企業財務制度，企業利潤全部上繳，虧損由國家補貼，企業和職工的收入不與企業的經營管理效果掛鉤，造成了經營得好的企業同經營得壞的企業一個樣、盈利企業和虧損企業一個樣的不合理現象。在我國社會主義建設的初期，計劃經濟下國家對企業的管理體制對國民經濟的恢復和發展、有效動用有限的資源進行工業化建設發揮了積極作用。但隨著社會主義經濟建設的不斷推進，特別是改革開放后逐漸走向市場經濟體制，原有的企業缺少自主經營權、缺少活力和發展生產的經濟動力、不能成為真正的市場主體和獨立自主的商品生產經營者等問題逐步顯現。

一、產權概念逐步明晰

中華人民共和國成立初期，國營經濟是我國國有經濟的主要構成。改革開放以前，政府負責直接管理、運營企業，在國有企業中只有國有資產的概念，沒有產權概念。黨的十一屆三中全會以后，黨和國家把工作中心轉到經濟建設上來，城市經濟改革開始起步。黨的十二屆三中全會進一步作出關于經濟體制改革的決定，明確提出增強企業活力是經濟體制改革的中心環節，主要解決好兩個方面的關系問題：一是確立國家和全民所有制企業之間的正確關系，擴大企業自主權；二是確立職工和企業之間的正確關系，保證勞動者在企業中的主人翁地位。由此，國有企業改革提上日程。從當時的情況看，國有企業改革主要存在三方面問題：一是在計劃經濟體制下，國有企業的所有者都是國家，國有企業之間的商品交換，類似于“左手倒右手”；二是企業沒有法人財產權，盈利或虧損都只能由國家這個所有者承擔；三是政府既代表著所有者，又要用行政管理手段管理企業，沒有有效區分全民所有和國家機構直接經營。解決這三個問題，需要進一步明確“產權”這個概念，為國有企業財產尋找一個合理的占有和支配的形式。通過明晰國有企業的產權概念、區分界定出資人財產所有權和企業法人財產權，推動實現企業自負盈虧，向市場經濟體制轉變。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出建立現代企業制度的要求，其中，“產權明晰”位于首位。此后，產權制度改革進程開始加快。

二、探索調整政府與企業之間的關系

伴隨著產權概念的明晰，以放權讓利、擴大企業自主權為標志的國有企業改革大幕逐漸拉開，政府管理企業的方式也開始發生變化。在1978—1987年的10年間，黨中央先后出臺了減稅讓利、實行兩步“利改稅”等改革措施，在政府與企業之間的權限上進行了調整，觸及了政府與企業之間的關系問題。這些措施初步激發了國有企業活力，但由政府部門直接管理國有企業的情況并沒有得到根本改變。

直到《中華人民共和國全民所有制工業企業法》（以下簡稱《全民所有制工業企業法》）出臺，這一情況才開始發生變化。《全民所有制工業企業法》制定歷經10年時間。早在1978年，鄧小平同志就提出要制定工廠法(1)。1988年4月，經過長時間的調查研究和試點，七屆全國人大一次會議通過《全民所有制工業企業法》，并于1988年8月1日起正式施行。《全民所有制工業企業法》規定企業財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理權，對承包、租賃、股份等多種經營責任制形式給予認可，同時明確規定全民所有制企業是社會主義商品生產者和經營單位，在法律層面首次對國家與國有企業之間的關系作出明確界定。《全民所有制工業企業法》提出的所有權與經營權分離，是我國國有企業改革在理論上的重大突破，標志著政府直接管理、經營企業的體制開始改變。

1992年7月，國務院頒布《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》（以下簡稱《轉機條例》）。《轉機條例》依據《全民所有制工業企業法》的立法精神和基本原則，對轉換企業經營機制的一些重點環節作出明確規定，增強實用性和可操作性。第一，明確了企業轉換經營機制的目標。企業應當適應市場的要求，成為依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經營單位，成為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人。第二，對政府職能轉變提出要求。按照宏觀要管好、微觀要放開的要求，政府必須轉變職能，改革管理企業的方式，培育和發展市場體系，建立和完善社會保障制度，協調配套地進行計劃、投資、財政、稅收、金融、價格、物資、商業、外貿、人事和勞動工資等方面的改革。同時，《轉機條例》明確了企業經營權是指企業對國家授予其經營管理的財產享有占有、使用和依法處分的權利，并細化出企業的14項經營自主權，明確了企業自負盈虧的責任。

《全民所有制工業企業法》和《轉機條例》的頒布，讓國企成為商品的生產者和經營者，有了一定的自主權和獨立的經濟利益，企業不再是“國營”，而是企業自主經營，以市場主體的身份參與競爭。企業從國家控制下的“車間”，開始變成有一定經營自主權的實體，增強了企業的活力。1992年10月，黨的十四大報告明確使用了“國有企業”這一表述，標志著中央文件首次改變了國家直接經營企業的說法，強調了國有企業國家所有的屬性。1993年3月，八屆全國人大一次會議通過并頒布施行的《中華人民共和國憲法修正案（1993年）》第五條明確將“國營經濟是社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量”修改為“國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量”。雖然從“國營”到“國有”僅一字之差，但其意義重大而深遠。國營企業，即不僅企業歸國家所有，而且由國家直接經營。國有企業，則意味著企業發展不能僅依靠國家投資，而是要通過自身積累和各種融資方式籌措資金，逐漸轉變為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產者和經營者。企業的經營機制開始發生實質性的變化，為下一階段改革國有資產管理體制奠定了制度基礎。