二、存在問題的原因剖析

現有軍隊律師之所以幾乎都把主要時間精力用在解答官兵一般性的法律咨詢服務上，甚至用在與法律業務毫無關聯的日常繁雜事務上，而沒有將目標定位在服務保障首長機關重大決策和軍事行動上，或者說部隊法律服務工作之所以長期徘徊在一個比較低的層次水平上，而沒有出現大的躍升，原因是多方面的，既有制度缺失的原因，也有律師能力水平不高的原因，還有因為“人治”因素的影響，而導致的首長機關法治思維與法治方式能力水平明顯不高的原因。但筆者認為，歸根結底的原因，還在于制度缺失。

（一）對軍事法律顧問的職能作用認識不到位

2012年12月，習總書記在廣州戰區考察時指出：“依法治軍、從嚴治軍是強軍之基。”此言一出，有人隨之將其解讀為“要嚴格按照條令條例加強部隊管理”。應該講，如此解讀不能算錯，但卻未能抓住問題的實質和關鍵，更未能準確領會習總書記講話精神的實質和精髓。不難看出，如此解讀并非與時俱進的法治思維方式解讀，而是典型的行政思維、領導思維和管理思維方式解讀法。就筆者理解，習總書記指示的“依法治軍”，是與黨的十八大報告精神一脈相承的，都是要求我們要用法治思維代替行政思維、領導思維和管理思維，要用法治思維研究士兵、研究部隊、研究軍事、研究戰爭，要用法治方式管理部隊、打贏戰爭。

黨的十八屆四中全會《決定》公布后，幾乎沒有人不為此歡欣鼓舞。作為一名軍中法律人，我們更是為此欣喜若狂、信心百倍，并不由自主地對黨中央決定在軍隊全面建立軍事法律顧問制度而豪情滿懷地憧憬未來。然而，對于軍事法律顧問制度如何建立，以及究竟要建立什么樣的軍事法律顧問制度，甚至軍事法律顧問究竟要由什么樣的人擔任，乃至要把軍事法律顧問設置在司令部機關還是放在政治部門等一系列問題，卻是仁者見仁智者見智，而且眾說紛紜、莫衷一是。之所以會有如此不同的認識，原因很多。有的是因為對軍事法律顧問的職能任務存在誤解，有的是因為對法律尤其是對軍事法律顧問在首長機關重大決策和軍事行動中的地位作用認識不夠。當然，也不排除個別人是出于山頭主義、本位主義或者單純出于個人私利著想。但究其根本原因，筆者認為，這無外乎又是一個法治思維和法治方式能力水平不高的問題。

軍隊律師制度建立以來，盡管已經在部隊和軍人軍屬涉法維權方面做了很多工作，解決了大量歷史遺留問題和現實法律糾紛，幫助當事人避免、減少或實際挽回了巨額經濟損失，但卻較少能夠實際參與首長機關決策程序，甚至在本該由律師參加的房地產出租出讓、工程建設、大型物資裝備采購等協商談判、合同簽訂與合同履行、監督等方面，現有軍隊律師也較少能夠有機會發聲，甚至根本就見不到軍隊律師的影子。主要原因，應該還是對軍隊律師缺乏正確認識之故，是“人治”因素的現實影響，而非法治使然。

應該講，軍隊律師能夠發展到今天這種地步，根本原因，是法治進步的結果，是社會主義法治大發展的必然結局。而軍隊律師之所以經常自我感覺身份地位相對尷尬，對律師個人來講，每到晉職晉級甚至是面臨退役轉業等問題時，總要仰天長嘆或者被組織寬慰曰：“憑你的本事，到地方發展也不錯”；對法律服務機構而言，每當遭遇新一輪的部隊清理整頓編制，為了不被當作“冗余”機構被“依法”裁撤，就不得不到首長機關四處申訴自己的身份地位是何等重要，到最后也只能萬般無奈地服從組織安排。即便能夠僥幸過關，但在借調干部充實律師隊伍時，甚至就連借調一個不占編制員額的工勤戰士，也很可能會被義正詞嚴地無情告知：“對不起，你們沒有正式編制，不能調人。”

至于經費保障，也時常會讓法律服務機構切身體會到“軍隊律師就是后娘養的”。諸如此類的問題之所以產生或曰之所以能夠長期存在，除了缺乏制度保障外，根本原因，恐怕還在于法治思維與法治方式的水平不高。當然，也在于對法律顧問尤其是對軍事行動法律顧問在提升部隊戰斗力方面的職能作用認識不到位。

（二）好鋼并未用在刀刃上

對軍隊律師而言，“好鋼并未用在刀刃上”的一句大白話，就是只顧“后方穩定”，而看不到“前線吃緊”。之所以用“后方穩定”和“前線吃緊”這樣兩個看似與軍隊律師制度風馬牛不相及的概念，是因為實際情況本身就是這等模樣。事實上，軍隊律師制度建立以來所做的主要工作，也是我們幾乎年復一年、日復一日點燈熬油加班加點的工作，幾乎都是在為這個“后方穩定”而竭盡全力。這個“后方穩定”工作，主要是指部隊和軍人軍屬涉法維權工作。

而所謂“前線吃緊”，則主要是指軍隊律師那些相對寶貴的時間精力，并未“好鋼用在刀刃上”地用于服務保障首長機關重大決策和部隊軍事行動。前已論述，現行軍隊律師制度并未依法賦予軍隊律師研究解決國際法問題的使命任務，而且服務保障多樣化軍事任務的能力水平，也不是決定軍隊律師是否合格或者是否允許其繼續執業的標準。在沒有依法解決最高服役年限屆滿之后怎么辦等現實問題之前，也就是沒有依法解除軍隊律師的后顧之憂之前，既然服務保障軍事行動的能力水平不是影響自己能否繼續執業的一道坎，那么，一般軍隊律師都不會撲下身子、靜下心來一門心思地學習研究國際法問題。當然，一般也不會主動運籌帷幄服務保障軍事行動等相關問題。

去年，筆者在到某艦隊一線艦艇、潛艇部隊調研過程中，甚至是在某水警區這樣的以獵潛艇為主的“小噸位”艦艇部隊調研過程中，感受最深的就是這個法律意義上的“前線吃緊”問題。隨著日本不斷挑起事端并由此導致釣魚島形勢日漸嚴峻，以及因為美軍插手而導致的南中國海方向軍事斗爭局勢日趨復雜多變，“前線吃緊”問題也就隨之更加突出和嚴峻。事實上，軍隊律師服務保障多樣化軍事任務的形勢，已經可以用“極其嚴峻”加以形容。在筆者調研的十個師級（含師級以上）潛艇基地、艦艇支隊或水警區海軍部隊中，不少單位竟然連一名一般性的軍隊律師都沒有，更遑論能夠遂行保障多樣化軍事任務的優秀軍隊律師了。

更讓我們深感“前線吃緊”的是，以前來部隊調研或輔導授課，部隊領導反映最多的，基本上都是一些常見的一般性的涉法維權問題，而這次（十八屆四中全會召開前幾個月）調研，部隊領導竟然幾乎異口同聲地都把艦艇部隊在執行遠洋護航、中外聯合軍演、海上軍事安全合作、核潛艇出海以及獵潛艇執行掃海警戒任務（為保障軍事演習或武器試射安全，而預先驅離預定海區內的漁船等障礙物）過程中遇到的國際法問題放在首位。這未免讓我們在大為吃驚的同時深感震驚，一是為部隊指揮員法治意識的陡然提高和部隊法治的巨大進步；二是為軍隊律師的奇缺，尤其是為能夠遂行保障多樣化軍事任務的優秀軍隊律師的奇缺而深感震驚不已。

當然，只顧解決“前線吃緊”問題，而不管“后方穩定”也不對，必須統籌兼顧，學會彈鋼琴。由于“后方穩定”問題必然牽涉軍隊律師的大量時間精力，而這些一般性的民事、商事糾紛或因為打架斗毆、交通事故等引發的一般性損害賠償糾紛，或者欠錢不還等極其普通平常的一般性民事案件，大都與部隊使命任務本身毫不相干，而且基本上都不涉及保守軍事秘密問題（如果案件涉密，則應另當別論），因而完全可以將其交給地方律師去辦，最起碼也可以交給部隊的一般性法律服務人員去做（如果有的話），而讓那些既具備深厚法律素養，又具備較高軍事素質的優秀律師去做軍事行動法律顧問，將有限的時間精力集中起來做好首長機關重大決策和軍事行動中的服務保障工作。其實，無論只顧“后方穩定”現象，還是不管“前線吃緊”問題，歸根結底，都是人們的思想意識問題，并由此導致軍隊律師的職能任務定位不準現狀。

（三）較少在服務保障軍事行動上下真功夫

這個話題，主要是針對筆者這樣的碌碌無為律師而言的。當然，這里的碌碌無為，主要是指我們在學習研究和實踐運用武裝沖突法等國際法方面的碌碌無為。

2013年4月，在某敏感海域將要進行的一次非常重要的軍事演習期間，筆者曾經作為法律顧問被艦隊首長機關請進作戰值班室。事實上，這也是筆者第一次享受這樣的尊崇與榮耀。此前，筆者曾經先后多次被當作軍事法學習研究方面的“專家、學者”，被中國人民大學法學院“朱力蓀戰爭法研究所”以及中國政法大學“軍事法研究所”等單位邀請，前去參加由其組織的“軍事法前沿論壇”或相關學術研討會，并能隔三岔五地上臺發個言，或者應邀對其他專家學者的發言予以點評，因而自我感覺良好。加之筆者又曾十分榮幸地作為軍隊律師代表，跟其他七名軍隊律師一起，隨同總政司法局劉志成局長前往意大利圣雷莫國際人道法學院參加該院舉辦的“第八期海、空戰法培訓班”（當時，陸戰法培訓班已經舉辦一百多起），跟來自美國、德國、英國、法國以及澳大利亞等傳統軍事強國的法律顧問溝通交流或者同窗共讀，這種在國際法方面“見過世面”的感覺自然也不會差到哪里去。在這種情況下，筆者曾經一度不無得意地自謙：“在軍事法學習研究方面，我只是浪得虛名而已。”

然而，這次作為軍事法律顧問進入作戰值班室經歷，尤其是當我面對首長機關一個又一個的國際法問題時，這才真正體會到了什么是書到用時方恨少。事實上，其中的不少問題并非疑難復雜到超乎想象，基本上都是作為軍隊律師應該耳熟能詳的常識性問題。比如與《中華人民共和國領海及毗連區法》有關的問題，我們都應該非常熟悉張口就來才行。然而事實并非如此！這種情況，讓我感覺面紅耳赤，甚至讓我感到無地自容！

這次服務保障首長機關作戰值班經歷，在讓筆者深感汗顏的同時，也引起筆者較長時間的深刻反思。比如，我們做軍隊律師的目的是什么？是為了能夠在法律的海洋里張揚個性呢，還是為了便于利用部隊資源打造轉業之前的個人執業基礎？就個人的司法實踐而言，當筆者感覺自己在律師業務和所謂的地方司法資源人脈關系方面已經基本成熟之后，尤其是在應邀前往北京律協等單位舉辦過幾次專題講座之后，就不由自主地開始自我陶醉、自我滿足起來，可我們到底拿出了多少時間，耗費了多少精力來研究思考律師的社會責任呢？尤其是耗費了多少時間精力來思考軍隊律師如何才能更好地服務保障多樣化軍事任務呢？

忘戰必憂。國家是這樣，一般軍人是這樣，軍隊律師更是這樣。曾幾何時，我們只顧一味滿足于自己為部隊為軍人軍屬避免、減少或挽回了多大數額的經濟損失，或者津津樂道于如何打贏了一個又一個“逼得檢察院都不得不以證據出現變化為由撤回公訴”的刑事官司，而較少設身處地想過如何依靠自己在法律方面的聰明才智，為維護國家軍事利益而積極努力而無私奉獻。對于服務保障軍事行動這個根本性的職能任務，其實不管首長機關怎么看，也不管部隊的司法環境怎么樣，如果每一名軍隊律師都能夠在這方面下功夫認真考慮，開始用心思索相關問題了，對它真正感興趣了，并腳踏實地地投入時間和精力去學習研究了，我想，軍隊律師在服務保障首長機關重大決策和軍事行動方面，就不可能永遠止步不前在這種“要斤沒斤、要兩沒兩”的尷尬狀態之中。

改革往往自下而上進行。最起碼是群眾的呼聲和現實的需求在推動改革不斷前行。安徽鳳陽小崗村十八位農民當年敢冒天下之大不韙分田到戶，就在一定程度上極大地推動了農村經濟體制改革的大踏步前行。軍隊律師工作應該也是這樣。軍隊律師制度建立之后，如果有越來越多的律師不是僅僅滿足于打贏民事官司的能力水平是否越來越高，而是一門心思地考慮如何讓自己的法律專長早日服務保障于首長機關依法決策，思考如何憑借自己的法律技能更好地維護國家軍事利益，那么軍隊律師就不會只重視經濟效益在部隊“后方穩定”中的作用，而忽略更加崇高的價值追求和更為根本性的服務保障軍事行動職能任務。相應地，各級法律服務機構乃至主管首長機關，也就不會僅僅滿足于軍隊律師在一般性的涉法維權服務中所取得的那些“驕人成績”而沾沾自喜。

（四）軍隊律師的知識結構與來源相對單一

過去，甚至是現在，乃至今后較長一段時間之內，能夠通過國家統一的司法考試取得法律職業資格證者，不管干部還是戰士，與成千上萬的其他部隊人員相比都將屬于鳳毛麟角。由于能夠取得法律職業資格證者相對極少，而部隊又急需大量的法律服務人才以解燃眉之急，所以只要取得職業資格證，具備辦理軍隊律師工作證的一般條件，一般都會及時給予辦理軍隊律師工作證。起碼是海軍司法辦，近年來一直都在奉行這個原則，為軍隊律師工作證的辦理大開綠燈。取得律師工作證，即意味著能夠以律師的名義開展法律業務，所謂“英雄不問出處，登上枝頭便是鳳凰”。

不難看出，在為通過司法考試者辦理軍隊律師工作證時，往往較少考慮其是否真正具備服務保障多樣化軍事任務的能力水平。當然，這里的“考慮”是一個非常寬泛的概念，既包括考慮的意思在內，也含有考察、考核與培養的意思在內。不言而喻，這樣的低門檻準入制度，必然導致現有軍隊律師的來源相對單一，甚至單一到只看其是否通過司法考試。這種情況，與美國、德國、英國相對過高的軍事法律顧問準入門檻之間的差距實在太大。

在美國，地方院校法學專業優秀畢業生甚至是優秀地方律師，是其軍法官和文職法律顧問的主要來源。這些人來到部隊之后，并非馬上就能從事軍事法律顧問工作，還必須從基礎做起，首先經過一系列嚴格而正規的培養培訓和部隊實際任職鍛煉之后，才能逐步由低到高地走上相應的軍事法律顧問工作崗位。在圣雷莫國際人道法學院與我們一起參加第八期“海、空戰法培訓班”的外軍學員或教員中，就不乏曾經擔任過驅逐艦艦長或者潛艇艇長的軍事法律顧問。其中有個教員，甚至曾經作為驅逐艦艦長率艦參加過1991年的海灣戰爭，外軍軍事法律顧問來源的多樣性由此可見一斑。對選拔培養軍事法律顧問而言，人才來源的產生渠道越寬泛，可供挑選的余地必然就會越大。

在德國，地方院校法學專業優秀畢業生甚至是其軍事法律顧問的唯一來源，不僅要求必須通過司法考試，而且還要求必須通過兩次司法考試！我們知道，司法考試號稱“國考第一”，通過一次就很困難。在筆者的同事或朋友中，有人從當年的律師資格考試開始考起，年復一年地先后考了十次，跨度長達十幾年之久！甚至有人日復一日年復一年地堅持了將近二十年，才終于通過這個考試，更有人窮其一生也未能通過這樣的資格考試，難度可想而知。而德國居然要求必須通過兩次司法考試才能成為軍事法律顧問，其準入門檻之高，由此可見一斑。

當然，也有人一考就過，筆者就曾有過這樣的僥幸。筆者同事趙某某的多年司法考試經歷，就足以說明一個曾經的法律門外漢，如果僅僅苦讀兩年左右便可一舉通過司法考試，往往純屬僥幸。趙某某五年前曾經比較幸運地通過了司法考試，并且參加成人自考的所有成績均已合格達標，只是由于主考院校辦證程序延遲方面的原因，導致其未能在司法部要求的截止日期之前拿到有效本科文憑，并因此導致其當年未能如愿以償地取得法律職業資格證。不得已，來年再考。沒想到此后他連考四年，竟然再也沒能通過司法考試！目前趙某某仍在努力苦讀，以求今年秋季再做奮力一搏。由我本人以及身邊同事和朋友們的這些活生生的例子，不難看出，只考一次就能通過司法考試，往往代表了幸運或者意味著僥幸。當然，也就因此不難理解德國為什么要求想當軍事法律顧問者必須通過兩次司法考試了，因為他們要的就是真才實學。一次考試即可順利取得法律職業資格證，固然可以稱作幸運或者僥幸，而兩次通過則往往即可代表真才實學。偶然的偶然，應該就是必然。

需要說明的是，結合以上情況，筆者所謂的軍隊律師知識結構和來源相對單一，主要是指以下三個方面：

一是指目前軍隊律師工作證的辦理條件相對單一。比如，只要求通過司法考試，而不要求其他。當然，政治合格這個基本條件還是必須具備的。來源相對單一，必然成為影響和制約其能否勝任軍事法律顧問工作的一個極其重要的因素。

二是指在我們目前的軍隊律師隊伍中，來源于地方院校法學專業的優秀畢業生和來源于地方在職律師者在目前的軍隊律師隊伍中所占的比例非常之低，這明顯是對地方優質法學教育資源和法律服務人才資源的嚴重浪費。

三是指現有軍隊律師中，來源于軍事指揮崗位或者具備軍事指揮官那樣的大局意識和全局思維者少之又少。換句話說，現有軍隊律師即便是在部隊通過自學考試而取得了律師資格，也往往不具備軍事指揮官的軍事素養。事實證明，這種過于單一的人才來源模式，必然導致軍隊律師隊伍整體素養不高，難以培養塑造更高層次和更高質量水準的軍事行動法律顧問。

（五）缺乏人才隊伍建設的長期戰略籌劃

軍隊律師制度之所以走到了今天這樣一種非常尷尬的境地，除了法律服務人才來源相對單一外，更為重要的原因，還在于缺少對軍事法律顧問人才隊伍建設的長期戰略籌劃。

過去，由于“人治”因素的影響，部隊對法治思維和法治方式的理解認識水平有限，跟“依法治軍”客觀需要之間的差距非常大，尤其是對軍事法律顧問職能任務與遂行多樣化軍事任務之間的緊密聯系認識不夠，導致我們對軍事法律顧問人才在依法治軍和法治強軍中地位作用的認識不夠，從而缺乏對軍事法律顧問人才隊伍特色建設的總體性、長期性戰略籌劃。

毫無疑問，軍事法律顧問的培養塑造，既有賴于長期的學習深造和實踐鍛煉，也有賴于對相關熱點性、敏感性國際法前沿問題的跟蹤關注和冷靜思考。這就說明，軍事法律顧問入職后的定向、定期培養培訓非常重要，甚至在選拔、培養人才之初就應該預先進行周密籌劃。然而，基于歷史的原因和認識水平的限制，軍隊律師隊伍建設從開始之初，就以應急性、臨時性的培養培訓為主，尚未形成經常性、常態化的培訓體系，遠遠不能滿足對高水平高素質法律顧問的實際需求。這種系統性的培養培訓體系的缺失，其實質，就是對法律服務人才隊伍建設缺乏長期性的戰略籌劃。主要體現在以下三個方面：

一是缺乏專業化培訓。結合中外司法實踐來看，真正頂尖的高水平高素質律師大都有所專精，而罕見對所有門類法律事務都能精通擅長的“法律通”。因此，法律專業人才如果想要成為行業中的精英，就必須走專業化道路，只針對某一特定領域的法律問題進行術業專攻。事實上，隨著我軍現代化進程的不斷加快和國際化程度的不斷加深，這種專業化需求越來越凸顯。目前，雖然我軍現代化武器裝備的技術水平直追美軍，但在國防知識產權保護方面卻難以望其項背。僅僅是在美國海軍，就擁有多達50余名專職知識產權法律顧問，而我軍則很難見到這樣的專門性人才。這種專業化律師的嚴重匱乏，緊急呼喚專業化的培養培訓和專業性的人才使用保留體系盡快建立。

二是缺乏高層次培訓。軍隊現代化必然離不開國際化，而海軍這樣的世界性軍兵種，其軍事行動動輒就要涉及敏感復雜的國際法問題，相應地，海軍的國際化問題更加突出。軍隊現代化建設所涉及的法律問題，必然既煩瑣又專業，這就需要在外貿、海事海商、知識產權、武裝沖突等各個方面，都配備一支龐大而精湛的專業化軍事法律顧問隊伍。單就小小的海運提單而言，目前軍隊律師中的絕大多數人都對其知之不多。而如果連一張小小的海運提單都看不懂，就不可能很好地服務保障艦艇部隊在實施海上封鎖期間能夠依法執行臨檢、拿捕任務。軍隊現代化建設涉及法律問題的高難度，必然決定培訓機構需要不斷開拓創新、提高層次，同時也需要越來越多的高水平高素質的培訓指導老師。就這種較高層次的培養培訓而言，單純依靠國內軍事院校和軍隊內部的培訓機構或師資力量，恐怕很難滿足實際需求，這就需要依托地方海事海商或者遠洋船運學院，甚至是依托地方遠洋公司或外輪代辦公司，乃至需要借助國外專業院校甚至是國際培訓機構才行。然而，在目前的培訓管理體制下，較少允許軍隊律師前往地方法學院校或培訓機構學習深造，這種情況應該引起高度重視，并應該盡快加以改觀。

三是缺乏國際法方面的學習實踐鍛煉機會。國際軍事交往尤其是處理涉及武裝沖突法方面的國際性糾紛或事件，對軍事行動法律顧問的軍事素養、外交素養和武裝沖突法等國際法素養的要求都非常高。很顯然，如果不具備相關知識能力，就不可能為首長機關依法決策和軍事行動提供優質高效的服務保障，也就不可能確保軍事行動的合法有序和有理、有利、有節。然而在這些方面，尤其是在國際法的學習研究方面，現有軍隊律師的差距很大，注定要有很長的路可走，有很多的工作要做。現有軍隊律師的國際法理論素養和實踐運用技能之所以普遍較低，原因很多。

一方面是因為我軍對國際法問題的學習研究起步較晚，甚至沒有大面積成系統地展開有關國際法的學習研究工作，整體水平與外軍差距很大；另一方面是限于軍人身份，在選送出國深造等方面存在比較多的顧慮和限制。現有軍隊律師中，只有極其有限的少數人有機會參加過意大利圣雷莫國際人道法學院組織的武裝沖突法培訓班；再有就是因為缺乏制度保障，導致軍隊律師往往無緣跟隨艦艇部隊走進深海大洋執行跨海區、跨國訓練任務。以往的歷次遠洋出訪訓練活動，寧愿將極其有限的名額分配給唱歌跳舞的文藝工作者，也不考慮讓軍隊律師執行伴隨服務保障任務。這就導致軍隊律師不可能有機會盡可能地熟悉未來戰場環境，從而未雨綢繆地提高其遂行保障多樣化軍事任務的能力水平。

冰凍三尺非一日之寒。事實證明，軍隊律師隊伍目前存在的上述問題之所以能夠產生并得以長期存在，也是日積月累的結果。既有前述可歸結為個人因素的原因，也有編制體制方面的原因，還有法規制度不健全方面的原因，更有缺乏對軍事法律顧問人才隊伍特色建設的總體性、長期性戰略籌劃的原因。事實上，不管出于什么樣的原因，任何的后悔都已于事無補。當務之急，就是要抓緊時間未雨綢繆，并以實際行動踏實努力，為軍事法律顧問制度的建立和完善做出積極貢獻。