如何拯救世界？

劉瑜

很多人年輕時都夢想拯救世界，后來……他們長大了。長大之后，他們的夢想就成了買一棟漂亮房子、組建一個和睦家庭，并且勵精圖治地要將孩子送進名校。這樣的轉型當然無可厚非，甚至可以說是合情合理——你以為你是誰？世界銀行的首席專家？

保羅·科利爾，大約是極少數五六十歲還在夢想“拯救世界”的人。這當然也無可厚非，甚至可以說合情合理——他1998—2003年任世界銀行發展研究組主任，可以說曾是其首席專家。

眾所周知，世界銀行是一個針對貧困國家實施發展援助的機構，其研究機構的核心議題當然是“如何有效地幫助極端貧困國家”。作為一個常年致力于此的經濟學家，科利爾的思維方式顯著地有別于許多學院派經濟學家（盡管他本人也同時是牛津大學教授）。第一，他必須思考“大問題”——他不能停留于某個技術化的、局部的、微觀的經濟問題，而必須跨越政治、經濟、社會和文化的邊界，進行綜合性的宏觀思考；第二，他必須進行政策性思考，即他的思考不能停留于理論思辨和發表論文，而是必須能夠直接推導政策建議，這些建議需要接受現實的檢驗。

某種意義上，這是一個“不可能的任務”。給全球最貧困的10億人開藥方？這簡直是一個理論和政策的“百慕大”。二戰后去殖民化以來，有多少知識分子的理論在這些地區（以非洲為主）無功而返？專制、獨裁、軍人、平民、左翼、右翼、貿易、援助、貸款、軍隊……這些“石頭”被扔進這些地區，激進巨大的浪花，然后石沉大海而已。一個人大約只有極端聰明或者極端愚蠢，才會再次“偏向虎山行”。

科利爾應當是“極端聰明”的那一類。這不僅僅體現于他的一切思考都是基于扎實的實證研究（或引用他人的研究）和實地考查，而且——由于數據和研究方法的有限性——他同時也對這些研究的結果保持一種健康的開放性。

一

那么，根據這本書，我們應該“如何拯救世界”？

科利爾首先拿來開刀的是“選舉迷信”。通過對民主與暴力沖突的實證研究，他發現“民主的好處”是需要經濟條件的。確切地說，在極端貧困的地區，越民主越容易出現暴力；而在相對富足的地區，越專制則越容易出現暴力。“極端貧困”和“相對富足”的分界線是什么？他的研究結果是人均年收入2700美元左右（該書出版于2009年）。也就是說，他的研究顯示，在人均年收入2700美元以下的地區，民主是危險的，而在人均年收入2700美元以上的地方，專制則是危險的。這是一個非常有趣的發現：它既否定了“無條件的民主熱情”，也否定了“無條件的專制熱情”。但是既然本書是關于“全球最貧困的國家”，不妨聚焦于前者。

為什么在極端貧困國家，民主化反而會加劇暴力？理論上，民主是暴力的一種替代性機制——人們以定期投票取代暴力循環來獲取權力，從而平息暴力。在科利爾看來，原因在于，健康的自由民主制有兩個要素，一個是選舉，一個是制衡。如果把民主片面地理解為選舉，而不致力于發展制衡機制，那么民主可能會成為一個危險的游戲。不幸的是，在大多數進入民主化進程的貧困國家，民主被化約為選舉。

為什么把民主化約為“選舉”是危險的？原因在于，在一個缺乏制衡的環境下， 選舉很容易成為政治強人的囊中之物。科利爾發現，那些貧困的“半民主”或“偽民主”國家，領導人非常“善于”贏得選舉。在一個典型的發達國家（OECD國家），現任政府有大約45％的幾率贏得選舉，而在最底層10 億人所在國家的選舉里，盡管治理績效明顯糟糕得多，但是現任政府獲勝的概率卻高達74%。事實上，貧困國家的很多政治強人之所以接受“民主化”，就是因為他們有把握“贏得選舉”。通過打壓公民社會、選舉舞弊、操縱選舉委員會或法院、削弱反對派政治自由等方式，他們能輕易把選舉改造成威權統治的合法化機制。重要的是保住權力，手段則可以與時俱進。既然國際社會和“老百姓”都想要選舉這層“皮”，我就披上這層“皮”。

但是譴責“邪惡的政治家”并非科利爾的全部目的，甚至可能不是其主要目的。他的論述某種意義上指向一個更令人悲觀的信息：貧困國家的政治家之所以如此糟糕，很大程度上是因為人民允許他們如此糟糕。何以如此？本書的一個核心觀點落腳于“族群政治”。理論上，選舉是一種優勝劣汰的“規訓”機制——如果你的治理績效好，那么你留下來繼續執政，如果不好，那么卷鋪蓋走人。如果選舉真的能夠實現這種優勝劣汰功能，那么民主就肯定是個“好東西”了。但是這個理論的問題在于：它假定人是“理性”的。不，人不但是“理性”的，也是“感性”的。在一個族群成分極其復雜而且族群歷史積怨極其深厚的地方，人們給×××投票往往不是因為他所能提供的治理績效，而是因為他和“我”來自同一種宗教、同一個地區、同一個民族、同一個種族……總之，因為他是“自己人”。如果人們根據族群認同而非治理績效投票，那么很大程度上選舉的規訓功能就會被取消，從而使其“正面效應”難以釋放。事實上，如果人們基于認同而非理性投票，后果很可能就是“劣幣驅逐良幣”——越善于煽動仇恨、“制造敵人”的政治家越有機會，越正直冷靜的政治家越沒有機會。事實上，這種情形下，正直的人根本就不想從政。

這一點在非洲許多國家非常明顯。由于非洲歷史上幾乎沒有“國家”傳統，只有“部落”傳統，殖民者留下的那些常常是筆直的“國界線”并不能喚起民眾的“國家認同”，人們的政治信任往往局限于自己的部族，無法延展到“非我族類”身上。比如，肯尼亞有48個部族，在2007年的大選中，反對黨候選人奧廷加獲得了其部族（盧奧族）98%的選票。這種族群主義的投票模式不但無助于選拔“負責的”政府和政治家，而且往往使得選舉成為族群沖突的火藥桶——事實上，2007年大選之后，支持奧廷加的盧奧族和支持時任總統齊貝吉的基庫尤族就爆發了大規模的暴力沖突。族群認同扭曲選舉結果，選舉結果惡化族群沖突，成為諸多非洲國家的政治泥沼。尼日利亞、科特迪瓦、盧旺達、布隆迪、剛果、津巴布韋等都是典型的例子。

因此，科利爾指出，成功的民主制度需要以一種寬泛的“國家認同”為前提。領導人必須首先塑造“民族國家”的想象，而后才能建立有效的民主。如果人們的主要認同是“南方人”、“北方人”，或者“穆斯林”、“基督徒”，或者“X族人”、“Y族人”，而不是“某國人”，那么在選舉當中這種認同就會扭曲民主發生作用的機制。關于這一點，科利爾對比了肯尼亞和坦桑尼亞的政治。他發現，同樣是歷史上族群林立的國家，坦桑尼亞在其前總統尼雷爾的帶領下，通過語言統一、中小學教育“灌輸”國家觀念等方式，相對成功地“建構”了“坦桑尼亞認同”，而這種認同顯著提高了該國的公共服務質量。相比之下，一半的肯尼亞人將自己的族群認同置于國家認同之上。

二

如果在最貧困的國家，民主——至少化約為選舉的民主——不能解決問題，什么才是可能的出路？

一個自然的思路當然是專制。但是科利爾指出，這是更糟的答案。其研究顯示，就經濟發展而言，在族群多元的國家，專制比民主的表現更糟。事實上，非洲已經專制了幾十年，我們幾乎想不出一個經濟成功的非洲獨裁國家。而就暴力沖突的爆發頻率而言，盡管貧窮的獨裁國家享有某種程度上“暴力壟斷紅利”，但就暴力的規模而言，獨裁的貧窮國家則往往“睥睨群雄”。在門格斯圖治下，有75萬埃塞俄比亞人死于戰亂，烏干達的阿明政權則導致約25萬人死于政治迫害，而在剛果，蒙博托和卡比拉的專制統治造就了一個徹底的失敗國家——所有這些例子，都讓我們難以相信專制會給極端貧窮國家帶來和平與發展，而更多的專制是貧窮國家的希望。

另一個可能的思路當然是“民族國家”建設。如果尼雷爾可以“無中生有”地建構出坦桑尼亞認同，其他國家或許也可以效而仿之？這當然是可行的思路之一，但它遠遠不夠。首先，有遠見卓識的政治家本身就很罕見。對于那些想實現迅速政治動員的政治家來說，訴諸排他的身份族群往往比構建“子虛烏有”的國家認同更高效。其次，在一個族群之間歷史積怨較少的國家（比如尼雷爾時期的坦桑尼亞），構建國家認同或許相對容易，但是在族群沖突已經非常嚴重的地方（比如經歷了數次相互屠殺的圖西族和胡圖族之間），民族國家的構建則要困難得多。

一個不幸的事實是，就歷史上而言，無論是東亞還是西歐，民族國家的建構往往通過持續不斷的戰爭來完成。在歐洲，血腥的“三十年戰爭”構建了主權國家體系的雛形，而殘酷的法國革命及其引發的地區戰爭則成為民族主義的催化劑；在中國，正如福山指出，春秋戰國時期頻繁的戰亂是中國建構早熟國家的歷史動力，秦皇漢武式的高壓統治則是中國式國族認同的高昂成本。問題在于，今天試圖在非洲這樣的地方重復這種“戰爭建國”的道路既不現實也不道德，“國際社會”不會容忍沒完沒了的血腥戰爭，而將其他地區數百年的戰亂“壓縮”到幾十年內，其人道主義成本也將頗為驚人。如果我們的目標是“拯救世界”，似乎血流成河并非拯救世界的良方。

發展援助是另一個經常被提及的思路。給窮人福利，給窮國援助，聽上去都非常道德正確。問題在于，如果簡單的發展援助有用的話，它早就已經起作用了。極端貧窮國家去殖民化以來，無數的發展援助資金涌入這些國家。但是，絕大多數接受發展援助的國家，經濟與社會鮮有起色。其中最典型的例子是海地。海地是世界上人均接受發展援助最多的國家之一，但是這個國家至今仍然是一個典型的失敗國家。事實上，甚至有人論證，那些得以擺脫貧困的窮國往往沒有接受什么援助，而那些接受大量援助的國家常常原地踏步。

這其中的原因不難理解。當援助資金流向某個極端貧困國家時，大體而言是這個國家的政府決定著這些資金的流向，而如果這些政府腐敗無能，那么這些錢絕大多數不過是用于中飽私囊而已。也因此，發展援助的后果可能比“浪費錢”更糟。一方面，發展援助中有相當一部分會被政府用于發展軍隊和武器，從而惡化專制。事實上，根據科利爾的一項研究，極端貧困國家大概40% 的軍費開支是由援助經費買單的。另一方面，外來資金很可能成為內部改革的替代方案，從而成為獨裁政府的穩固機制。當一個政府缺乏外來資金、只能通過稅收來獲得可持續財政時，這不但可能成為國家能力建設的一個動力機制，而且可能會激活民眾的討價還價能力，從而推動責任政府的形成——事實上，歐美諸多國家民主制的誕生都與政府的征稅需求聯系在一起。但是，滾滾而來的外來資金則相當程度上替代了征稅方案及其政治效應。一個很多人沒有意識到的問題是，許多貧窮國家的稅收很低（顯然與其缺乏征稅能力有關），但是，低稅收并沒有激發“放任資本主義”的活力，反而使得這些國家民主與國家能力建設都失去動力。

那么貿易呢？如果政府不可信，或許擴大民間的經貿往來可以成為一個“拯救方案”？這當然是幫助貧困國家的一個重要途徑。正如科利爾在其前一本書《最底層的10億人》和后面一本書Exodus中所闡釋的，與很多批評抗議全球化的左翼知識分子所聲稱的不同，全球化是削減貧困的一個重大機制。但是，科利爾也清醒地指出，“國際市場”對于幫助窮國是不夠的。一方面，在特定階段內，“國際市場”對技術含量低的制造業產品消化能力是有限的，當中國、東亞各國和印度等第三世界的“先到者”擠上了船，“遲到者”的發展空間就非常有限了；另一方面，更重要的是，由于許多極端貧困國家依靠某些自然資源（石油、礦產、農產品等）進入國際市場，而這些初級產品可能帶來資源詛咒。這不僅僅是因為初級產品出口往往造就“富國窮民”，甚至帶來爭奪資源的內戰，而且因為這些初級產品的國際價格常常暴漲暴跌，從而造成這些產品的出口國經濟非常脆弱。最近，巴西、委內瑞拉、俄羅斯經濟的困境即典型例子，書中也用科特迪瓦（嚴重依賴可可出口）的例子詳細闡釋了這一機制。故事的邏輯往往是一樣的：初級產品的繁榮帶來了經濟發展，經濟發展刺激了政府提高福利和補貼，擴大國有部門和公務員系統，但當初級產品的價格猛然下跌時，由于政治阻力，已經提高的支出不可能輕易收回，于是濫發貨幣、無度國際借貸、金融危機、政治騷亂蜂擁而至。

三

簡單地引入選舉不是“拯救窮國”的有效辦法，獨裁更不是。構建民族國家需要特定的歷史情境。發展援助常常適得其反。經濟全球化則有利有弊。難道面對“最底層的10億人”的不幸，整個世界只能束手無策？

知識分子善于批評，而不提供替代方案的批評總是容易的。科利爾對自己的要求比這更高一些。一個負責的知識分子提出政策建議時，這個建議不但應當是有益的，而且相當程度上是可行的。那么，科利爾的建議是什么？

顯然，并不存在一個“神奇秘方”，一旦啟用，極端貧困國家就“從此過上了幸福生活”。但是，科利爾提供了一種思路，值得貧困國家——確切地說，全世界——共同探索。

簡單而言，科利爾的所有政策建議基于一個可被稱為“共同治理”（mutual governance）的理念。誰和誰共同治理？國際社會（尤其是其中的發達國家）與極端貧困社會“共同治理”。顯然，這一建議可能會觸發很多人“反殖民主義”的神經，繼而激發強烈的警覺甚至抗議。但是，在科利爾看來，密不透風的“主權觀念”無助于極端貧困國家的發展，因為很多時候所謂“國家主權”不過是“政府主權”而已。二戰后，“馬歇爾計劃”和北約組織極大程度地拯救了歐洲，而“馬歇爾計劃”和北約就是西歐和美國“共同治理”的經典范例。在發展中國家，很多方面——比如瘧疾疫苗——事實上已經處于“共同治理”狀態，并且取得了良好績效，在科利爾看來，為什么不將“共同治理”拓展到更多的領域？

窮國的殖民記憶肯定是“共同治理”觀念重大的阻力，但是，科利爾的主張并不是將窮國重新殖民化，而是希望國際社會通過一系列的“政策誘餌”來促進窮國的“良性治理”（good governance）。具體而言，科利爾提及了三個方面的“政策誘餌”。

第一，將公正選舉與國際反政變承諾掛鉤。如前所述，民主之所以在極端貧困國家常常“變味”，相當程度上是因為選舉很容易被在任政府操控。在此，科利爾建議，如果在任政府能夠保證“干凈的”選舉（國際觀察機構往往能夠觀察到選舉是否“干凈”），那么，國際社會就應當承諾，當“叛亂分子”發動政變時，他們會動用各種可能的機制保衛當選政府，而不是采用簡單的“中立”立場或者停留于泛泛的“口頭譴責”。這種承諾之所以對于在任統治者具有強大的吸引力，是因為在極端貧困國家，權力的主要威脅來自政變而非革命——革命的組織成本太高，而政變則往往是家常便飯。如果國際社會能夠承諾保衛干凈選舉的成果，那么不僅在任政治家有更多的動力維護公平選舉，而且也能鼓勵更多正直的人參加競選。

第二，將預算收支的透明與廉潔和國際援助掛鉤。是的，國際發展援助應當是“有條件的”，但是，之前世界銀行和IMF的做法——將特定的政策主張（通常是緊縮財政、私有化、貿易和金融開放等）與援助掛鉤，事后證明風險很大，它建立于很多不確定的知識基礎之上。比如，經濟危機當中緊縮財政到底是好是壞？貿易和金融開放的程度應當如何？這些在知識上都具有極大的不確定性，由此推出的政策建議因而具有相當的風險。但是，有一點在知識上的爭議相對較小，即，廉潔的政府是良好治理的基礎，那么，或許就應當將國際援助與廉潔政府掛鉤。由于政府是否廉潔的監控成本太高，或許就可以從預算收支的公開和透明這樣一個相對簡單的步驟開始。

第三，增加由國際社會提供的安全防御功能，減少本國的軍費開支，以避免惡性的地區軍備競賽，這樣不但能促進地區和平，而且可以將資源更多地導向發展而不是軍事活動。這當然不一定是說增加發達國家在貧困國家的軍事基地——這樣做的政治阻力太高，更可行的方案是將軍費水平和發展援助掛鉤，以及向廉潔的政府提供“遠程安全保障”（over-the-horizon security）。在此，科利爾格外強調極端貧困國家的前宗主國的責任，比如英國對塞拉利昂，法國對科特迪瓦，它們應當用“安全保證”（security guarantees）獎勵這些國家軍事部門的收縮，使其政府能夠沒有“后顧之憂”地聚焦于發展而不是軍事。

這些政策的具體可行性和效果當然值得討論，但是國際社會對極端貧困和失敗國家進行某種程度的“共同治理”，卻是值得探索的路徑。“主權神圣不可侵犯”聽上去固然大義凜然，但是主權觀念作為一種近代才出現的歷史建構物，并不具有道德的絕對性。事實上，它甚至常常成為獨裁者捍衛絕對專制的話語工具。近年國際干預在某些地區——比如伊拉克——的失敗，也不能用以否定國際干預本身的重要性，只是提醒我們謹慎策略和“打持久戰”的重要性。事實上，如果說國際干預在某些地區失敗了，同樣多——如果不是更多地區——的失敗則是由國際不干預導致的，其中最典型的就是盧旺達大屠殺。

或許有人會說：憑什么發達國家可以干預窮國，反過來卻不行？科利爾對這種聽上去政治正確的“國際平等觀”嗤之以鼻。在他看來，大多數發達國家已經具有了對內的“責任政府”，即其政府權力已經相當程度上被國內的權力制衡機制所約束，而許多極端貧困國家的政府對內對外都毫無責任性可言，要求這樣兩類國家“平起平坐”、“井水不犯河水”，是一種輕浮的道德相對主義。

顯然，科利爾的想法會對很多人構成冒犯。然而，當許多極端貧困國家深陷暴力、貧窮和專制的惡性循環，路徑依賴則使其難以“拔著自己的頭發脫離地面”，或許只有借助一點外力才可能逆轉漩渦的方向。絕對主權、國家平等等觀念不但成為許多獨裁政府的保護傘，也成為許多更發達、更成功國家擺脫國際責任的動聽理由。 然而，對于真正踐行責任倫理的知識分子而言，袖手旁觀是不夠的，那些更幸運的國家應當向更不幸的國家伸出手去——哪怕這一過程會經歷失敗和挫折，哪怕這只手常常不受歡迎。當然，簡單地引入毫無質量的選舉、簡單地推動貿易和金融自由化或者簡單地呼喚政治強人都是不夠的。責任心的一面是道德勇氣，另一面則是知識累積。事情總是比我們想象的復雜無窮倍，但這不是無所作為的理由，而只是抱有更多謙卑、智慧與耐心去行動的理由。