二 康德倫理：公共行政倫理的義務論基礎
伴隨其廣泛的應用前景，人們對功利主義之于公共行政中的應用亦易于持保留的態度，因為功利主義的使命容易使之忽視、漠視甚至直接違反我們認為基本的道德原則，甚至道德直覺，而且人們普遍相信，在這一點上，康德倫理學不僅有能力填補功利主義的缺漏，甚至提供了一種強有力的替代選擇。
（一）康德倫理學的基本內容
我們大多數人都能夠肯定，像功利主義那樣主張增進人類幸福和福利的理想是一個很吸引人的理想，我們日常的判斷也多以是否有助于實現快樂超過痛苦的總量作為判斷一個人的行為、一種制度或一項措施好壞的標準。然而，康德卻不認為應該以人的外在行為判斷道德價值，他的思想已極大地影響并塑造著西方的普遍道德文化，也會對公共行政倫理發生巨大的影響。
1.康德概念框架內的道德概念
康德的思想和文字較為晦澀難懂，但寓意極深。之所以如此，是因為康德十分有意識地將他的道德原理與我們日常生活中熟悉的幸福原理（功利主義被認為是幸福原理之一）區別開來，且康德批判哲學的一個根本特點就是把事實與對事實的正當性證明區別開來。他說：“劃分那以經驗原理為整個基礎的幸福論和不允許絲毫經驗原理摻雜于其中的道德學，乃是純粹實踐理性分析論的首要任務；在進行這種劃分工作時，必須像幾何學從事演證似的那樣精確無誤，慘淡經營（如果可以這樣說的話）。”[22]而之所以寓意極深，是因為康德透過晦澀的語言和思想所傳達給我們的是振聾發聵的信息，他的道德理論追求的是道德的純粹性，因而極大地樹立起了道德之不可混同于幸福并高于幸福的權威。
康德所謂的道德，是指不依賴于偶然的因素而必須是必然的客觀的，無論在什么特殊的環境中都界定行為為內在對或錯的道德原則。他相信，原則上說，道德規則可以是理性自身的結果且不是建立在觀察的基礎上的（例如科學判斷的結果）。換句話說，在康德的道德學中，道德（康德稱之為責任或義務）的基礎不是我們經驗上的任何東西，不是我們的人性，也不是這個世界的環境，更不是事實知識。相反，它必須是先在的、理性自身揭示出來的，因而先于經驗的理性被認為能夠揭示康德的道德所需要的那種必然和客觀的基礎，它不會被世界的環境、我們的人性以及一切經驗的、變幻的東西所左右。康德明確地指出，幸福原理與道德原理之間的劃分“要求，在一講到職責時我們就必須完全不顧及幸福……促進自己的幸福一事永遠不能直接成為一種職責，尤其不能成為全部職責的原理”[23]。就此而言，康德倫理學與功利主義之間的區分是一目了然的。
康德的道德體系中有幾個特定概念，“善良意志”、“義務”（或責任）、“定然律令”、“理性”、“意志自律”，將其表明出來，闡述這些概念及其之間的內在聯系的過程，也就是康德道德哲學展開的過程。
關于“善良意志”。康德認為，有一個事實是每一個人的理性都會肯定的，這就是，“在世界之中，一般地，甚至在世界之外，除了善良意志，不可能設想一個無條件善的東西……善良意志，并不因它促成的事物而善，并不因它期望的事物而善，也不因它善于達到預定的目標而善，而僅是由于意愿而善，它是自在的善”[24]。善良意志之善的性質，是因其本身為善。“如果由于生不逢時，或者由于無情自然的苛待，這樣的意志完全喪失了實現其意圖的能力。如果他竭盡自己最大的力量，仍然還是一無所得，所剩下的只是善良意志，它仍然如一顆寶石一樣，自身就發射著耀目的光芒，自身之內就具有價值。”[25]
關于“意志”。康德說：“意志是這樣的一種能力，它只選擇那種，理性在不受愛好影響的條件下，認為實踐上是必然的東西，也就是，認為是善的東西。”[26]康德所謂的“意志”，是人類（理性的東西）所特有的一種能力，它能夠從原則出發而行動，善良意志的特別之處，就在于它包含著義務和責任概念。康德認為，只有出于義務和責任的意志，才是善良意志；出于義務的行為，即出于善良意志的行為，才是道德上有價值的行為。
關于“義務”。康德認為，如果我們的意志完全按照普遍性的法則來行為，那么，這個意志就是善良的意志，這一普遍性的法則也就是義務了。由于人作為自然的存在就會有自然的傾向，例如欲望、喜好，因此不會自然而然地完全受理性的客觀法則的支配，因此，客觀的法則對我們來說就含有強迫之意，表現為一種命令。但是，并非所有的命令都構成責任。康德說，命令有兩種。“一切命令式，或者是假言的，或者是定言的。假言命令把一個可能行為的實踐必然性，看作是達到人之所愿望的，至少是可能愿望的另一目的的手段。定言命令，絕對命令則把行為自身看作是自為地客觀必然的，和另外的目的無關。”[27]假言命令表現為“如果你想要……就應該……”換言之，假言命令是為了某種結果而做某事。康德認為，假言命令不能作為道德的基礎，因為所有的假言命令都包含著主觀成分，沒有客觀性、普遍性和必然性，而我們的理性不能接受任何具有主觀性的東西作為道德的基礎。例如，幸福是個不確定的概念，每一個人對幸福的理解不同，將幸福作為道德的基礎是不牢靠的。
定言命令則表現為“無論你的目的是什么，你都應該……”按照康德的理解，如果我們要履行義務，我們就要保證定言命令或者說絕對命令能夠規定意志，而且成為意志的唯一內容，排除任何個人的好惡，以及對個人利害的計較盤算，只做絕對命令要求我們做的事情，只有這樣，也才能保證道德的純潔性和嚴肅性，保證道德不成為隨機的、權宜的東西，不成為個人好惡和偏向的犧牲品。我們將會看到，康德的幾個道德公式，例如普遍法則的公式、人是目的的公式和意志自律公式，都是從這一點引申而來的。
2.康德的道德公式及其論證
康德顯然相信理性，認為理性能夠克服感性的主觀性而達到絕對或客觀，因為理性的心靈拒絕矛盾。在康德看來，倫理學本質上是理性的事業，倫理學原則應該有像理性活動例如邏輯和數學一樣的品格。對康德來說，一個絕對的道德真理必須是邏輯上一致的，沒有內在矛盾的。例如說有一個結果卻說沒有一個原因就是個矛盾，說“偷盜在道德上是可接受的”也是明顯的自相矛盾，因為它否定了對財產的道德權利，而如果沒有財產權，那就無所謂偷盜了。根據理性排除矛盾的特性，任何一種道德規則要想上升為絕對命令，就必須排除自我矛盾。說道德是理性的事業，也就是說，康德想要確保他的絕對道德法可以避免自相矛盾，如果能夠達到這一目標，那么該道德法就將無例外地規范每一個人，即對所有的理性存在起規范作用，而不管其他任何的考慮。從這一規定性中，就可以推導出康德的以下道德公式。
一是普遍性公式。康德的第一條道德公式是形式性的，不包含具體的內容。根據上述對理性的界定，任何規則要想成為絕對的道德命令，其必備條件是對所有人都有效，即具有普遍性。康德說：“定言命令只有一條，這就是：要只按照你同時認為也能成為普遍規律的準則去行動”，“責任的普遍命令，也可以說成這樣：你的行動，應該把行為準則通過你的意志變為普遍的自然規律。”[28]在論證時，康德給出了幾個例子。以“自殺”為例，康德認為，自然本身是以通過情感促使生命的提高為旨歸的，可是如果承認“自殺”是道德上可允許的，就是承認自然以毀滅生命作為自己的規律，而這是所有有理性者都會認為明顯地自相矛盾的，這樣一條自利原則不可能成為一條定言命令。盡管普遍化公式因其形式化而遭到批評，康德卻認為，這條公式具有實踐的效力，它教導人們行動的原則：“除非我愿意自己的準則也變為普遍規律，我不應行動”[29]；或者說“除非愿意自己的準則變為普遍規律，你不應行動”[30]。
二是“人是目的”公式。康德說：“你的行動，要把你自己人身中的人性，和其他人身中的人性，在任何時候都同樣看作是目的，永遠不能只看作是手段。”[31]這就是康德著名的“人是目的”的公式，康德用這個公式來檢驗他提到的幾個例子。例如，為擺脫自己的困境而作出假諾言的借錢者是將被借的人當作手段，而非目的了；而自殺者是將自己看作工具，違背了把人看作自在目的的觀念。
康德再次明確地提出，“人是目的”的原則不是來自經驗，因為經驗做不到這一點，“人是目的”的公式強調了康德的信仰，即相信每一個人都因為擁有理性而具有內在的價值，因此成為自在的目的本身，這是人的概念中所應有之義，人不需要任何東西或別人為他提供或界定目的，他自己就可以設定自己為目的。如果把人只當成手段，這就把人降低到了物的層次。因為康德確信，“毫無道德感的人是沒有的，假如一個人完全缺乏擁有道德感的能力的話，那么他便是一個在道德上已經死了的人。假如……道德的生命力再也激不起這種感覺，那么人性將（通過化學規律）化解為單純的獸性”[32]。因此“人是目的”既是道德法則的要求，也是道德法則對人所頒布的普遍性命令。我們必須總是以尊重這一他人的人性以及我們自己的人性的方式行動。
換言之，康德相信我們每個人都有尊嚴，在我們的自我對待和相互對待中，這個尊嚴必須得到尊重。就自我而言，康德說：“人并不是物件，不是一個僅僅作為工具使用的東西，在任何時候都必須在他的一切行動中，把它當作自在目的看待，從而我無權處置代表我人身的人，摧殘他，毀滅他，戕害他。”就一般而言，“每個有理性的東西，都自在地作為目的而實存著，他不單純是這個或那個意志所隨意使用的工具。在他的一切行為中，不論對于自己還是對其他有理性的東西，任何時候都必須被當作目的”。因此，“每個有理性的東西都須服從這樣的規律，不論是誰在任何時候都不應把自己和他人僅僅當作工具，而應該永遠看作自身就是目的”[33]。
尊重人的尊嚴，把人看作目的，認為人有權控制他自己的命運而不被欺騙或操縱，這正是康德繼承和發展了前人的思想，例如霍布斯、洛克、盧梭強調的天賦權利的思想的結果，是人類有權力這一主張的基本前提。說我們有基本的人權，就是主張我們僅僅因為我們存在的性質本身，而不是因為別的什么，就有權得到某一類的對待。這些權利有時被說成是不可侵犯不可剝奪，其原因是這種權利不假別人的賦予或認定，而是直接地反映了我們性質中的界定性特征。從這一點上看，康德的倫理學典型地代表了義務論倫理學的特征，因為義務論將對公平、平等、正義、誠實和對我們尊嚴的尊重的權利看作是根植于界定我們的性質的根本特征上。因此，康德以道德命令的方式表明，人是絕對不許被人隨意擺布、奴役的，而是必須受到尊重的對象，因為人的存在本身就是目的，是其他任何目的都不可替代的，無法超越的目的。
擴展來講，尊重人的尊嚴，將人當作目的，而不只是工具來看待，這樣的說法看似抽象，在我們的生活，尤其是政治生活中卻有其實質意義。意思是說，我們不能因為一個人沒有利用價值而否定他的存在價值，也不能因為一個人對他人有用才承認他的存在價值。我們也不能將一個人看作權威、團體、社會或國家的附屬品，抹殺這個人的意志或獨立人格。這為現代人的民主與人權提供了依據——我們之所以要民主，要保護尊重每一個人的自由與人權，是因為每一個人都是理性的存在，都有絕對的價值，他不只是工具，同時其存在即是目的。換言之，康德的意思是，我們僅僅是因為理性的存在這一事實，不需附加任何別的條件，就已經是目的，已經有價值，已經配得尊重。
三是“意志自律”公式。在康德看來，人之為目的，絕對命令之必須能夠普遍化，實乃因為“每個有理性東西的意志的觀念都是普遍立法意志的觀念”[34]，換言之，是因為每個有理性的人本身都是立法者，他們之遵循道德法不是出于外在的壓力，也不是簡單地服從他人制定出來的法律。相反，由于法律是他自己制定的，所以他才必須服從，不服從的就是反對他自己，自己服從自己頒布的法律，這就叫“意志自律”。康德之所以堅持意志的自我立法，也是進一步尋求道德的無條件性的基礎的必然結果，因為，要想使道德律本身成為無條件的，就必須排除一切主觀的關切和興趣作為刺激或動機，因為尋求這些外在的動機，以情感、沖動或愛好為基礎，就無法產生責任的必然性、普遍性和無條件性。
康德認為，由普遍的規律所約束和指導的理性存在，其意志是自由的。也就是說，由于人的意志是理性的意志，它可以對世界產生獨立的影響，不受制于自然必然性或我們的感性欲望，而是能夠擺脫這些上升到自由的層面，做我們認為是正確的事情。因此，在康德那里，道德的人與自由的人、自由的意志和服從道德規律的意志，是同一個概念。意志自律是意志的一種獨有的能力，能夠自己決定自己所遵循的準則，獨立于一切經驗的條件和環境并且自己為自己立法。由于意志的自由這一性質，才使得一個具有感性欲望的人能夠同時尊重并服從道德法則，而且這種遵循表達了理性存在的自由，理性存在的意志就是自由的，就好像無理性存在的活動一定要受到自然必然性的規定一樣的自然和必然。而所謂的意志自律，其實與政治學理論上的社會契約論是有著根本的內在關聯的，一個政治共同體的合法性是基于同意，這是現代政治學理論中關于政治（國家及政府）合法性的最被接受的理論。
綜上所述，我們可以用一句話來總結，對康德來說，如果一個行為不是很一致地可被普遍化，即一個理性存在可以愿意任何人使用原則去決定他或她的行為；如果不是一個將所牽涉的人作為目的或具有內在價值的存在來對待的例子，并且是一個人的理性意志自我強加的，那么這個行為就是道德上沒有價值的，無論它是否具有有益的結果。
（二）康德的道德標準在公共行政中的適用性
康德的道德命令是絕對的，它對每個人都發出無條件的命令，無論他們的具體目的或愿望是什么，也無論結果如何。如果說功利主義的道德標準與公共行政之間存在一種天然的內在聯系的話，那么，康德的倫理理論情況又怎樣呢？如果說功利主義因其靈活性和可操作性而在公共行政的實踐中備受青睞的話，看起來抽象、嚴格與僵化的康德倫理學是否一定要被公共行政的實踐拒之門外呢？
1.康德式倫理與功利主義倫理的對照
康德倫理學可以成為人們批評康德的根據，又可以成為人們洞悉并彌補功利主義的局限性的有力武器。仔細分析可見，康德倫理學的生命力在很大程度上正是從這一不同中引申出來的。
從理論基礎上說。康德認為，他所要尋找的普遍性、客觀性和絕對性的道德基礎只能是先天的，而經驗的、環境的、人性的東西都是不牢靠的。“若是不把它們排除出去，那就會把全部道德價值都取消了……”[35]其實，康德并非不食人間煙火，他清楚地看到，照顧我們的幸福，其本身甚至還是一種職責。因此，“純粹實踐理性也并不要求人們拋棄對幸福的權利，只是要求，在一講到職責時我們就必須完全不顧及幸福罷了”[36]。因此，幸福原則所提供的動機不但不足以成就道德，反而破壞了道德的純粹性和崇高性。康德認定，功利主義通過歸納法將經驗提升為普遍性的做法是完全不適當的，因為經驗只能提供概括原則，永遠提供不了普遍性的道德法則，只有先于、獨立于經驗的實踐理性才有可能提供。康德說：“自利準則（智謀）只行勸告，道德法則則下命令。在受人勸告而行的事與我們本著義務而行的事之間確有大的差別。”[37]
從道德旨歸上說。功利主義原理教導我們如何更符合道德地追求人類利益的滿足，康德卻教導我們如何認識并發揮我們當中的理性，使我們在感性的世界當中仍然有尊嚴地活著或有尊嚴地互相對待；如果功利主義所關注的是利益和福利本身，那么康德卻是關注在福利和利益背后的人以及被最大多數人的利益所遮蓋的以致被人視而不見的人的尊嚴和價值。
從道德標準上說。功利主義是一種后果論的倫理理論，堅持以行為和體制的后果來作為評價的標準；而康德倫理學是一種非后果論的倫理理論，康德堅持認為，行為在道德上是否有價值，取決于其行為的原因，使行為成為道德的是我從義務出發而不僅僅是恰巧與義務相一致。康德認為，“在一切道德評價中最重要的一件事就是：我們應當極其精確地注意一切準則的主要原理，這樣，行為的全部道德性有了著落，這個著落處就在于：行為的成立必須本于職責，本于對法則的敬重，而不本于對行為效果所有的喜愛和偏好。”[38]因此，對康德而言，我們的根本目標不是為了幸福，而是自主自律地行動，這種性質的行動最關鍵的是體現對個體人的尊重。
2.康德倫理學在公共行政倫理中的地位
雖然康德的倫理本身給予我們很少的具體道德指導，因為它沒有羅列出具體的道德規則是什么，然而，或許正是因為它的抽象性才使得它有一種具體的道德指導所沒有的威嚴和深度。我們相信，康德倫理給予我們的是一種深沉的富于批判和建設色彩的理念，公共行政要想成為負責任的和道德的，這些理念是必不可少的。我們甚至可以說，康德式倫理雖然看上去是高遠的理想，但只要這個理想被作為論證公共行政之合法性和合理性的基礎，那么就可以肯定公共行政正走在正確的方向上。
康德的政治體系和道德體系是相互補充的，且其政治體系是以道德為基礎的。正如康德對個人道德的可能性充滿信心一樣，康德認為，政治領域中的道德向度也是不言自明的。康德賦予倫理道德以一種法律般的威嚴和權威，使得道德具有不可侵犯也不可隨意動搖或更改的品格。政治存在的根本意義，就在于確保人的理性和道德得以實現，同時人的道德力量的發揮又真正有助于政治理想的實現。由于康德倫理學自身的性質，相對而言，康德倫理之與政治及公共行政的意義更集中于理念方面而非操作方面，且其操作方面是從理念方面引申出來的。
（1）絕對命令的普遍性與行政行為的一致性
絕對命令的普遍性說明，由于理性是人人一樣的，一個對你有效的道德法對所有其他的理性存在應該都是有效的，因而是“放之四海而皆準的法則”[39]。因此，考慮一個行為例如撒謊、謀殺、違諾、偷盜等是否道德，就不僅要從我的角度而且要從你的行為所要加給的那個人的角度來看。對一個道德規則的檢驗，不是看它是否事實上為人們所接受，而是看是否所有理性地思考的存在都可能接受它，無論他們是行為者還是行為的接受者。這是一個重要的道德洞見，大多數哲學家認為這一點隱含在康德對絕對命令的討論之中，盡管康德本人并未以這種方式提出這一點。
普遍性公式表明，倘若公共行政中的政策制定和行政人的行動所遵循的規則想要保持其道德的話，就必須是能夠普遍適用于每個人，包括政策制定者和執行者本人，而不允許有例外，這就使得政策的制定者和執行者在公共行政活動和政策的制定之中，必須與普通公民站在同一個水平面上來考慮問題。以此推理，所制定出來的政策必須是經得起所有有理性者的理性檢驗，而不能是主觀隨意或任憑外部壓力或各種環境的偶然性來決定其決策和行動，凡經不起理性檢驗的東西便不具有普遍性和一致性，就一定被視為不負責任。而在政策的實施方面也必須是一視同仁，不能允許有隨便的偏離實施或特殊情況出現。這對于“只許州官放火，不許百姓點燈”的霸道和武斷是個極大的矯正，對于隨意的特殊主義也是個有力的防范和批評。康德絕對命令的普遍性特點促使公共人員在其行為和活動的道德問題上，不能不有所論證，不得不更講道理，更謹慎，不得不在所有（假象的和現實的）公眾面前有所交代，有所說明。
關于檢驗政治行為是否符合道德要求，康德提出了一個“公開性的原則”作為標準，因為他認為“凡是關系到別人權利的行為而其準則與公開性不能一致的，都是不正義的”[40]。而準則與公開性一致，就是說這種準則是否可被普遍化，是否經得起公開討論，經不起公開討論的，就是對行為的正義性的一種否認。由此可見，行政人倘若對政策背后的動機和實際操作諱莫如深，那就說明有不道德的問題存在，因為一個公正的統治者和行政官員沒有理由隱藏其政策背后的動機。
因此，可普遍化公式雖然抽象，不帶有任何具體的內容，卻像一塊試金石，能夠檢驗出政府行為和行政人行為是否公正，是否合乎道德，合乎公共利益。這樣的普遍可接受性原則也可以有重要的運用，這一點有現代所謂的“非個人化”或“非人格化”的特征。所謂法律面前人人平等，正體現了這種一視同仁、不偏不倚的精神，這種精神使得人們在制定確認道德法則時，不敢貿然行事。這在某種意義上解釋了，為什么羅爾斯在其《正義論》中要煞費苦心地構思出“原初狀態”和“無知之幕”，以便所有的人都能夠在公平的前提下來商討他們能夠接受怎樣的正義原則，而一旦他們全都摘去無知之幕以后，那些正義原則就有了權威性和普遍的約束力，不能再反悔或再討價還價了。因此，康德的普遍性法則維護了法則的權威，也派生出規則意識。
總之，在公共行政領域，康德絕對命令的可普遍化原則要求，任何政府和政府人員的作為與不作為，所根據的規則都必須是能夠被普遍化、能夠為所有有理性的存在所接受、因而具備內在一致性的規則。這也就要求，作為行政人，其重要的道德素質之一，就在于只尊重任何可被普遍化的道德規則，而擯棄任何不能被普遍化，即帶有私人偏向的，隨時準備因環境的變化而改變的規則。換言之，康德的絕對命令要求，雖然行政人作為經驗的存在也難免帶有自己的私利和主觀傾向，但公共行政活動要求他們的意志必須是善良意志，即其意志中所包含的，必須是純粹義務的內容，這樣才能保證其行為和活動能超出經驗的欲望和需要以外，達到對公共利益的無偏私的理解。而行政人所面對的公眾，雖然都帶有各自不同的偏好，但公共行政活動和公共政策的正當與否并非根據人數的多寡來確定，而應該根據每個理性者所能接受的規則。而且康德堅持認為，道德和義務的概念必須先于快樂和痛苦而存在，而不是相反。根據這個觀念，行政人必須先體會到我們所謂職責的重要、道德法則的尊嚴，對道德法則也自然地產生一種敬重感情，康德稱之為“道德感情”[41]。
（2）公共行政與“人是目的”
公共行政的界定性特征之一，就是其公共性。公共性其中一個重要的意思，是說明行政的最終目的只在于公眾利益，行政的存在不是為了行政機構、組織、人員自己獨特的利益。而康德認為，政府是在一種緘默的社會契約中創造出來的（這一點可追溯到康德的“意志自律”公式），因此，政府是從自由主體的自律中獲得其合法性的，對康德來說，政府的重要目標之一，就是為所有人的最大化的自由創造社會條件。因此，政府存在的合法性，其所根據的道德原則除了必須是可普遍化的以外，還必須體現人是目的的宗旨，必須建立在對人的自主性、自律性的承認基礎上，任何體現出將人僅僅看作手段來操縱和利用的政體和權力都失去其存在的根本依據。
康德的絕對命令中所包含的以人為目的以及意志自律的原則就為公共行政之公共性作出基本的論證，為公共行政與道美德之間架設起一座橋梁。康德說，人是自在的目的，這一點幾乎是不證自明的了，更無須假借其他的設定和前提。人既是目的，是一種憑借自己的理性能力有資格進入目的王國而以目的互相對待的存在，那么一切的社會建制和權力都不過是為人作為目的的存在提供條件和基礎。因此，應當說，康德之建立在道德哲學基礎上的有關人類共同體的理想，也成為一切政治社會應當為之努力的目標，它的基本原則成為完善的政治社會的原則。根據康德的思想，在這類理想的政治社會中，人們應當成為自己所服從的法律的制定者。
因此，我們可以說，康德倫理學對公共行政所可能發生的影響，主要是通過其建立在倫理學原則（尤其是自律原則）之上的政治哲學——即合道德的政體的性質以及構成政體的公民在其中的地位等都應該體現對自主自律的人的尊重——來發生作用的，這種作用不是直接的卻是有力而深沉的，它為公共行政的道德奠定了根基，提供了根本的論證。康德的道德理論中的意志自律要求，如果我們要把人當作其自身的目的來看待，就必須留給他們盡可能自由地去做他們自己的道德決定，僅這一點就足以論證民主、人權、平等、自治、公共正義等根本性的政治價值，例如，康德說：“公共的正義可以作為它的原則和標準的懲罰方式與尺度……只能是平等的原則……任何一個人對人民當中的某個個別人所做的惡行，可以看作是他對自己作惡。”[42]而我們在這本書所堅持和論證的觀點是，公共行政所要建立其上的倫理必須是民主倫理，而如果離開了康德的道德命令，這樣一種倫理的根基就要受到動搖。
誠然，康德所謂“人是目的”不僅僅是說公眾是目的，行政人就可以被當成手段。相反，在具體的實踐中，康德的理論提供了一個分析、詮釋和實施委托-代理（principal-agent）關系、道德領導力（moral leadership）、組織過程（例如計劃和財政預算、項目評估和表現評價）的一個情境（context）。既然行政人是自律的，他們就必須尊重他人，包括那些他們所為之負責的公眾，服務的受益者和職業同僚。假如用可自行斟酌的基金來改善組織成員的個人利益，就是把公眾看作是手段而非目的，犧牲服務的質量而追求服務的數量，就是把公眾和所服務的個人當作手段，給予下屬的表現不準確的評估是把那些受到評估的同僚當作手段。正如可普遍化原則一樣，“人是目的”和“意志自律”原則提供了一個具有實質內容的標準，成為公共行政實踐活動是否具有合道美德的試金石，一切根本違背“人是目的”及“自主自律”原則的政策和實踐都要被判定為不道德、不正當、不負責任的。
除外，對行政人來說，目的王國可以作為一種理想而架構起整個公共行政的體系。不像私有企業或贏利公司，目的王國以公共利益作為終極目標。對康德來說，那個目標應該是一個人類能夠在其中作為自由和平等的參加者，對他們自己的目的進行無沖突的追求的社會。康德式的行政人可能用這樣的理想作為動機和鼓勵的來源，公共組織不僅應該把那個理想看作是要達到的社會目標，而且應該看作是一個模式，作為其自身利他的、合作的而不是自我中心的和充滿沖突的結構。這樣的王國所奉行的不是爾虞我詐的互相侵吞的個人目的，而是致力于使這些目的彼此協調，不互相妨礙。
當然，康德的“人是目的”和“意志自律”所給予的是一種方向性的和理想性的指引，康德在倫理學中強調，這種理想應當成為每個人追求的目標；在政治哲學中，則強調為近似這種理想的社會奠定制度基礎，他認為盡管法律限制人的自由，但它們的最終目的是提供一個秩序良好的社會。當然，反過來說，盡管政治制度可以幫助產生實踐自由的條件，還是需要道德以便更接近這一王國，只有為了所有他人而尊重個人為目的，才能允許一個理想的社會。法律和政治結構可以有助于這樣的理想，但沒有自由公民的道德行為是不可能達到的。因此，如果要用康德的術語來表達，那么，負責任的公共行政的總體原則就是一種尊重人為目的并為人的自主自律提供支持的行政，反過來又是一種依靠行政人和全體公民的自主自律來運作的行政。
以上可見康德的倫理思想中所包含的批判性和建設性力量。康德教導我們，什么是人的尊嚴、人的自由，為維護這些我們應當做什么，而公共行政在維護人的尊嚴和權利方面扮演著什么角色，盡管公共行政的現實是各不相同的，但康德至少告訴了我們，理想的公共行政應該是怎樣的。可以說，正是康德對道德的以及對人的尊嚴與價值的信念為合道德的公共行政指出了一個它應該為之努力的方向，在這個意義上，康德的道德觀念代表了公共行政之“公共性”在政府和行政人的義務方面的深層論證，也為行政人忠于公民的責任而不是忠于行政長官提供理論支持。