一 功利主義倫理：公共行政倫理的利益論基礎
在所有規范倫理學理論中，有一類理論是跟利益關注緊密聯系在一起的，或者說是以利益考慮為基礎，以處理利益關系、對利益的態度為主旨的。這類理論有享樂主義、利己主義、合理利己主義、后果主義、功利主義等。功利主義一詞是英文單詞utilitarianism的中文譯名，該詞也被譯為“功用主義”“樂利主義”“效益主義”“效用主義”等。[1]功利主義思想雖然在希臘哲學中就有萌芽和淵源，但作為一種獨立的學說產生于18世紀末19世紀初的英國，此后便作為一種獨立、系統、有嚴格論證的倫理理論，滲透到現代資本主義社會的各個方面，塑造著西方社會的普遍道德文化的特質，成為社會的整體價值取向。
（一）功利主義的基本主張與運用
在日常用語中，“功利”或“功利主義”一詞的意思較為含混，人們對它往往望文生義，以為功利主義或是急功近利、不擇手段的，或是一種赤裸裸的享樂主義和物質主義，或者是以社會利益之名求個人利益之實的虛偽的說教。事實上，從理論上說，功利主義是一種不需要訴諸權威力量、個人態度或宗教教義的倫理學說，它所論證和闡述的道德標準甚至可以稱得上是高尚的、理想的，并時而因此招致其批評者們的詰難，但其運用卻十分的廣泛。
1.功利主義的基本主張
這個理論之被稱為功利主義，是與其創始人杰羅米·邊沁（Jeremy Bentham，1748-1832）提出的最基本的道德原則，即他自己稱之為“功利原則”（principle of utility）有關的，邊沁的后繼者和理論的改進者約翰·斯圖亞特·穆勒（亦譯“密爾”）根據邊沁提出的“功利原則”而將他的和邊沁的倫理學說稱為功利主義。作為一種倫理學說，功利主義認為行為動機無好壞之分，唯一值得關注的是行為的目的和結果，并且以結果中的最大快樂為道德與否的終極根據，所以功利主義有時也被稱為“最大幸福主義”或“最大快樂主義”[2]。根據功利主義的觀點，行為的正確性在于其促進幸福的比例，行為之錯誤在于其帶來與幸福相反的東西。“幸?！敝缚鞓泛蜔o痛苦；“不幸”指痛苦?！爱斘覀儗θ魏我环N行為予以贊成或不贊成的時候，我們是看該行為是增多還是減少當事者的幸福；換句話說，就是看該行為增加或者違反當事者的幸福為準?！?a id="w3">[3]關于“功利”的含義，邊沁在其代表作《道德與立法原理導論》中做了這樣的描述：“功利是指任何客體的這么一種性質：由此，它傾向于給利益有關者帶來實惠、好處、快樂、利益或幸福（所以這些在此含義相同），或者傾向于防止利益有關者遭受損害、痛苦、禍患或不幸（這些也含義相同）；如果利益有關者是一般的共同體，那就是共同體的幸福，如果是一個具體的人，那就是這個人的幸福?！?a id="w4">[4]因此，“接受功利原理（或最大幸福原理）為道德之根本，就需要堅持旨在促進幸福的行為即為‘是’、與幸福背道而馳的行為即為‘非’這一信條”[5]。
圍繞著這一核心思想，功利主義倫理理論在對行為的評價上有三重相互聯系的主要觀點：（1）在判斷行為的道德與否之時，關鍵不是看行為者的動機，而要看該行為已經帶來的或即將帶來的或可合理預期的后果。（2）道德的唯一和最后的根據，是看行為帶來的后果中給行為者及行為相關者帶來的快樂與痛苦。（3）在計算后果時，是要算給行為相關者中的最大多數人所帶來的快樂和痛苦，而不只是要算行為者本人的苦樂。簡言之，行為的是非對錯標準，取決于它是否帶來該行為所涉及的最大多數人的最大快樂（The test of right and wrong is the greatest happiness of the greatest number）。
由于“功利主義”一詞可能引起上述所言的誤解或誤讀，因此，有必要對其要點作下述的澄清：（1）由于在行為帶來的后果中，快樂與痛苦往往以復雜的方式并存，因此，功利主義告訴我們，既要考慮行為所帶來的快樂，也要考慮行為所帶來的痛苦，并且要算總量，即正的減掉負的所得出的凈結果。（2）要考慮行為對人們影響的不同程度。功利主義不是講大多數原則，而是將不同的大大小小的快樂和痛苦都加起來，然后做那個能帶來最大數量的快樂的行為。（3）由于行為在不同的環境中產生不同的結果，為了求得最好的結果，功利主義有時會要求做直覺上認為不好的行為，例如違背諾言。（4）功利主義要最大化的不僅是即時的快樂而且是長期的快樂，因此未必有急功近利或竭澤而漁的含義。（5）功利主義承認，我們經常不能確切地知道我們行為的將來結果如何，因此，相應地，我們的行動必須能夠產生所期望的或可能的最大快樂。（6）在可能的各種行為中進行選擇時，功利主義沒有要求我們無視我們自己的快樂，但它認為我們也不應該給我們自己的快樂增加分量（Everybody to count for one，nobody for more than one）。[6]以上可見，功利主義絕非簡單的急功近利或利己主義理論。
簡言之，“功利主義的終極目標即其他一切渴望之事的參照點和歸宿（無論是考慮自身的善還是他人的善），就是讓生活盡可能遠離痛苦、盡可能豐富快樂（不論是在量上還是在質上）……這一終極目標在功利主義理論中被視為人類行為的目的，同時，它必然也是整個道德的標準，故也可以將其定義為人類行為的準則。人類的存在狀態就是對這一準則的遵守。該準則在最大程度上適用于全體人類；而且不僅僅適用于人類，就其本質而言，還同樣適用于世間一切有知覺的生靈”[7]。
2.功利原則的一般運用
根據邊沁的觀點，“整個倫理可以定義為這么一種藝術：它指導人們的行為，以產生利益相關者的最大可能量的幸?！?a id="w8">[8]，甚至是一個人的性情也同任何別的因素一樣，是好是壞取決于效果，取決于它在增大或減小社會幸福方面產生的效果。在這個意義上說，“倫理學從來離不開功利主義，因為對一切人不利的事物不可能合于善或符合道德，所以倫理學越來越接近經濟學”[9]。自從功利主義產生以來，這一理論本身直截了當的特性及其運用所帶來的便利，以及與之伴隨的問題一直都是糾纏在一起的，這種狀況既說明了功利主義作為一種倫理理論的威力，解釋了功利主義自其產生至今，雖經過反復迂回的發展過程，但其生命力始終不滅的原因所在，同時也暴露出功利主義的內在問題，而對這些問題的回應又促進了功利主義的發展。分析這一復雜的狀況，有助于我們更好地理解功利主義的特點及其與公共行政的關系。
功利主義的直接動機是個人利益的最大化，其目標是個人與社會的“雙贏”，它把整個道德理論建立在高度簡化的人性論基礎上。如此看來，功利主義是一種在直覺上強有力的且容易被接受的道德理論，它提供了直接而干脆、客觀而不隨意、簡明而始終一貫的價值判斷標準和道德思考模式，因而有廣泛的用途。
就理論本身來說，功利主義符合時代的需要。按照歷史唯物主義的觀點，每一種理論和學說都是特定的社會歷史環境的產物，它們之流行，往往不是因其深刻或科學，卻是因其表達了某一特定時代最強烈的本性和特點。在市場經濟條件下，撇開市場主體的主觀動機，個人的利益最大化行為往往在客觀上帶來共同利益的實現。市場經濟的運行模式與功利主義所理解的個人利益與社會利益之關系既有共通之處，就使得功利主義與市場經濟時代的需要十分契合，也因其關注人的最為切近的追求而多了一些與時俱進的成分，少了些僵化的教條的氣息。在此意義上，功利主義從一個角度幫助塑造著現代西方世界的普遍道德文化。當代美國科學作家羅伯特·賴特（Robert Wright）寫道：“信奉幸福為善痛苦為惡不只是我們共享的道德討論中的基本部分。它似乎正在逐漸成為我們共享的唯一基本部分。”[10]
就運用范圍而言，功利主義的涵蓋面廣。當代許多哲學家（例如約翰·羅爾斯）指出，自18世紀以來，功利主義即在西方壟斷了倫理、政治、經濟及法律等領域的思想。因為，功利主義是一個系統性很強又可以覆蓋各個領域的理論，它既可以作為指引個人行為處世的原則，也可以是社會、政治、經濟及法律等領域的建構原則，或政府活動的倫理準則，這種涵蓋性是其長盛不衰的生命力源泉之一，也是其理論優勢的表現之一。邊沁和穆勒都以社會改革家著稱，他們在修改法律、轉變政體、實現普選權、支持勞工的立法等方面的種種努力，已經使得功利主義學說遠遠超出了單純的個人道德準則的界限，而以理性主義的啟蒙觀點以及對人民福利的關懷深入塑造著資本主義政治、經濟、法律、道德文化的普遍特征。
就可操作性而言，功利主義在組織背景中運用簡便。功利主義所具備的下述幾個特征使得它在商業性和非商業性的組織中引起人們的興趣。由于功利主義的人性假定主要來自經驗的觀察，而這種經驗觀察又使抽象的道德標準劃約為可計算的功利，這就使得道德不再是一種觀念而具備了可操作性。正如現代行為功利主義的最著名代表人物J.J.C.斯馬特（1920～）所言：“在各種可行的選擇中間，功利主義的確具有自身的誘惑力。由于功利主義持經驗的態度對待目的和手段的問題，它便具有一種類似科學的特征，并且用靈活性來對待不斷變化的世界。”[11]當我們認識到現實生活的復雜性和變化性時，功利主義所表現出來的因時因地而異的靈活性就更容易為人們以及制度的道德選擇提供一種適切的指導。
（二）功利主義在公共行政中的適切性
如前所述，功利主義是涵蓋面極廣的一種理論，它不僅指導個人的倫理行為和倫理決策，而且成為近代乃至當代西方社會的政治和政策的理論依據，邊沁和穆勒都是對法和社會改革具有濃厚興趣的哲學家，他們用功利主義的標準來評估和批評他們時代的社會和政治制度，例如，監禁制度，認為在功利主義原則中找到了改良的依據。
在探討公共行政的倫理基礎時，我們看到，由于公共行政不可避免的政治性、公共性和涵蓋性，使得功利主義與公共行政的宗旨之間存在著天然的內在關聯。公共行政離不開“公共性”這一根本取向，而“公共性”決定了公共行政必須以社會總體的利益為依歸。功利主義具備開闊的視野，它邀請人們擺脫利己主義的狹隘眼界，而將目光聚集在最大多數人的最大快樂上。為了實現其功利最大化的理想，功利主義責成法律和社會制度的安排，將每個個人的幸?；蚶姹M可能地與整體的利益和諧一致。因此，功利主義的著眼點是整個共同體的快樂，例如，推動邊沁的思想即是“公共善”應該是立法者的目標；了解社群的真正善構成了立法科學；立法科學的藝術在于發現實現那一善的手段。根據邊沁的觀點：“……當一項政府措施之增大共同體幸福的傾向大于它減小這一幸福的傾向時，它就可以說是符合或服從功利原理?！?a id="w12">[12]
1.從理念層面看
首先我們看到，作為功利主義之基礎的利益相關性原則和個人利益原則，以及對新的市場經濟關系中作為市場主體的個人的自由平等地位的肯定，決定了它與公共行政倫理之間的內在契合。功利主義在一定意義上說是反對封建特權的產物，反映的是商品生產者和經營者在規范有序的市場環境下謀求自身合理利益的客觀需求，它徹底撇棄了在人們生活的各個領域中曾經存在的神權思想和迷信觀念，在道德上肯定利益的合法性，將道德同實際的利益，尤其是經濟利益問題聯系在一起考察，把經濟內容納入道德的視野當中，這是符合商品經濟時代發展的需要的，體現了功利主義所具備的人道主義關懷的特征。今天，在公共行政領域，檢驗公共行政之成敗及其合法性（合理性）的標準之一，就在于是否實際上關注并促進了公眾的福利以及促進的程度。馬克思早就說過：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”[13]鄧小平更說：“各項工作都要有助于建設有中國特色的社會主義，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于國家的興旺發達，作為衡量做得對或不對的標準?！?a id="w14">[14]功利主義所密切關注并為之奮斗和提供服務的乃是人們的切近追求——人的福利或幸福，而當今公共行政的存在和發展本身由于其徹底世俗性的品質，也必然將對公民福利的關注和促進作為其合法性的基礎，從這一點上看，公共行政倫理與功利主義的宗旨是相互印證、相互支持的，兩者之間存在天然的契合性。
進一步而言，由于功利主義將個人利益作為公共利益的基礎，使得公共行政歸根結底為個體公民服務的特征也在功利主義中找到了依據。換言之，功利主義在公共行政中的運用形成了政府功利權能論，它界定了政府的職能，即把滿足公民個人的功利需求，即自由和權利，看作政府一切行為的出發點和基本界限。為最大可能數量的公民提供服務，這是好的政府的最基本的要求。這一點在邊沁的時代成為批判當時建立在等級特權基礎上的社會制度體系的武器，即使在今天看來，也依然是直接而有力地反對且批判了政府及其官員以公共權力謀取個人利益最大化的自私和腐敗行為。因此，根據功利主義，政府的任務是去發明辦法以計算最大多數人的最大凈利益。現在，中國政府強調“群眾的利益無小事”，不僅充分說明了對利益的重視，而且也說明了對個人利益的重視，公共行政從漠視利益（尤其是個人利益）向著重視利益的功利主義方向發展的。新中國成立初期，我們強調“一大二公”，強調國家利益和集體利益，這是歷史的必然，但隨后發動的極“左”運動則將這種強調無限夸大，以致全盤否定個人利益，因為這些運動的出發點和宗旨，是明確鄙視甚至是反對人們的利益追求的，而在今天，功利主義所代表的對福利的強調的價值觀似乎成了我們時代的必然選擇。一方面，經濟體制改革，不論是從原因上，還是從目標上或是成敗得失的判斷標準上，都體現了功利主義傾向。因為改革開放就是旗幟鮮明地正視、鼓勵人們對利益的追求，對人的利益格局進行調整，對利益追求進行重新定位，滲透著對利益的正當性的尊重和肯定。改革開放將利益提到一切工作的準繩的位置，強調經濟和社會建設要設法滿足人民的各種需要，將這些需要的滿足看作是決策和行政得失成敗的根據，使得利益主體的自主權和利益上的獨立性大大增強，各方面利益都得到積極擴展。
這在很大程度上表明，一方面，我們的行政也開始聚焦于功利主義所著重強調的苦樂。而在對利益的肯定中，自然包含著對效益的重視和追求。因此，重視政策的實際效果而非空談理想，這應該成為、必然成為，也正在成為公共行政發展的目標。在鄧小平看來，判斷改革開放成敗的標準，“應該主要看是否有利于發展社會主義社會的生產力，是否有利于增強社會主義國家的綜合國力，是否有利于提高人民的生活水平”[15]。另一方面，由于中國傳統文化對個人主義和利己主義天然的鄙視和排斥，使得像功利主義這樣具有混合性和中間性特點的理論和價值容易為人們所接受，尤其是在中國公共行政發展的這一階段，功利主義倫理學看起來是一種好的選擇，因為，公共行政的視野必然是“最大多數”，是“總體”或“平均”，在一個人口眾多的國家更是如此。今天我們的公共行政和政策的實踐實際上正朝著這個方面發展，無論是“讓一部分人先富起來”還是“共同富?！薄ⅰ叭娼ㄔO小康社會”戰略，其視野都是“最廣大的民眾”，這一點與功利主義相契合。另外，從功利主義的角度，我們或許能更好地與傳統的（儒家）政治倫理——為人民謀福利——的精神相銜接。
2.從操作層面看
首先，我們看到，功利主義的目的論性質使得公共行政機構和行政人的責任容易落到實處。根據這種目的論，即使存在功利主義的各類變種，但以行為和政策的后果來判定其道德上的好壞，這是一條不可移易的原則。由于在操作層面，功利主義理論具備真實的優勢，即在大多數情況下，它將行為或決策的倫理品格與它們的實際結果聯系起來，同時在倫理分析上強制性地加上客觀性和公道性，免受偏見、愚蠢或偽裝成道德智慧的自我利益的轄制，避免了盲目性、隨意性和主觀性，也使責任具有了實際的內容而不再是虛無縹緲的空談。功利主義原則所具備的這種客觀性，使其能夠克服種種困難而達到責任的落實和追究：無論預期后果是多么困難，但只要后果是可合理預期的或應該預期的，都構成了行政人的責任范圍，沒有借口。當然，這一點有相當的難度，除了是否具有進行預期所需要的足夠的資訊、時間等因素外，公共行政各部門之間發生的許多多邊的相互依賴，也成為難以預期其精確后果的重要因素，但根據功利主義，越是存在這種困難，行政人越有責任對各種因素進行綜合考慮，盡其所能取其最佳后果。
其次，公共行政領域的瑣碎性和實踐性的需要，也使得功利主義因其易于操作而成為必然選擇。在考慮到不同情境的復雜性時，這一點的真理性就更為明顯。事實證明，在公共行政倫理學的學術領域與公共行政倫理的實踐之間往往存在很大的差距，前者研究一些例如社會公平、行政責任等較為抽象的并被認為是更重要的問題，而后者的需要更集中在例如利益沖突的解決等實踐性很強而且是很急迫的問題。前者之所以忽略后者可能是因為認為后者的問題瑣碎、消極，如何填補這一鴻溝，將倫理學的研究擴展到包括后者，即公共行政的實踐所關心的問題？功利主義雖然在理論上或許不夠雅致（elegant），但在這一點上卻可能易用。例如布萊迪就認為，功利主義在成本-利潤分析、政策研究、環境及其他具體和廣泛的嘗試評估其他選擇的行為或政策中得到發揮。[16]由此我們可以想象，為什么在西方注重的問題例如自由平等的討論上，功利主義往往占上風。這一點再一次說明：“我們已經生活在這樣一個年代：理性推理不再受尊崇，令人信服（convincing）才是一切……一個東西若不能測定，那它就不存在?！?a id="w17">[17]
再次，后果的多層次特征使得功利主義易被采納，因為功利主義倫理學聲稱可以包容很大范圍的人類價值，包括權力、快樂、知識、寬容、參與、品德、愛、自由和美。行政人可能會共同感興趣的有各種不同類型的“后果”，例如去獲得公共策略的目標、獲得政治上生存的機會、建設一個參與性的社會等。[18]
最后，現代社會的一個重要特征是差異和多元，而且只能是越來越多元，利益主體、價值取向、利益表現形式、利益實現途徑等都更趨向于多元，當社會的個體成員對同一件事的看法不同，或賦予有價值的資源（例如醫療衛生、教育、環境）以不同的優先次序時，這樣的多元性就實實在在地存在了。在我國，改革開放的政策措施導致利益源泉的多元化以及控制人們追求利益的力量的松弛，利益分化和多元化的狀況越來越嚴重，那么公共行政和公共政策怎樣應對這樣的實際情況？功利主義的最大幸福原則能夠提供一個參照系，因為它要求公共行政將社會上存在的不同利益偏好考慮在內，并且在其中進行權衡，盡量照顧不同的偏好，并且能夠使最大多數人得到滿足。這是一個帶有普遍性的問題。波普斯指出：“作出道德決策通常包括在相互沖突的不同價值觀中找到一個平衡點。這種‘道德多樣化’的觀點是非常務實的，并且非常適合作為現代民主社會特征的價值多樣性。從結果的角度來看，一個現實的行政人不能忽視任何基本的道德原則，這些原則有可能影響機構使命的效果。在一個民主社會中，寬容因此處于行政人倫理責任的核心。功利主義邏輯偏好在對許多判斷進行權衡的基礎上來做決策，因而與道德多元論和寬容完全不謀而合?！?a id="w19">[19]
總之，在公共行政領域，功利主義無論在理念層面上還是操作層面上都是一種不錯的甚至是必然的選擇，因此要成為公共行政倫理的必然的規范性基礎之一。當然，對在公共政策領域貫徹功利主義可能導致的問題的擔憂也是不絕于耳的。例如，“政府應該采取一種政策，來刺激最大限度地增加國民總收入，作為整體的社會幸福的總手段，還是它應該采取另一種政策，重新分配收入和財富以產生更大的公平？所有政黨都賦予這兩個目的以價值，但保守派更強調前者，社會主義派更強調后者”[20]。在這樣的例子當中，功利主義的選擇顯然容易表現出無法正視分配及分配公正的問題，這是在公共行政領域貫徹功利主義所可能招致的一大擔憂和責難。正如石元康所指出的那樣：“如果世界的情況是這樣——IQ在130以上的人算兩份，其余的人算一份——的話，全體或平均效益會增加，一個效益主義者（即功利主義者——引者）也會采取這項措施的。即使我們不計算外在的愛好而只把個人的喜好計算進去，效益主義者仍然可以導致極為不平等的分配?！?a id="w21">[21]對于這一點的最好矯正，康德倫理學能夠做到。