三 2013年至今：經濟發展進入新常態和供給側結構性改革

2012年底，中國從全面反危機的政策軌道逐步退出。這個階段，宏觀經濟失衡逐步由總量性失衡為主轉向結構性失衡為主，經濟發展進入新常態。其一是經濟增長速度開始由高速進入中高速，進入經濟增速換擋期。其二是長期累積的結構性矛盾逐步顯現，表現為供需的結構性失衡，需要推進存量的結構性調整，進入結構調整陣痛期。其三是自2008年下半年后反危機的刺激政策形成的超量M2供應，并由此帶來M2/GDP的迅速攀升（見圖5），金融風險不斷積累，進入前期政策消化期。“三期疊加”的特征要求創新宏觀調控方式，既要完善需求管理政策，適度擴大總需求，宏觀政策重回積極的財政政策和穩健的貨幣政策軌道，以穩定市場預期和信心，但更重要的是，要推進供給側結構性改革，優化存量資源配置，增加優質增量供給，通過供需結構動態平衡，促進經濟持續健康發展。

（一）經濟發展進入新常態

2011年后，中國經濟在波動中持續下行，從2010年10.6%的兩位數增長跌落到個位數增長，2016年進一步下降到6.7%，比2010年下降3.9個百分點（見圖6），經濟增長出現階段性變化。2013年后，中國做出經濟發展進入新常態的重大判斷，強調宏觀經濟管理要適應和引領新常態，加快結構調整和動力轉換。從國際比較看，中國經濟增速變化的特征與二戰后同樣經歷過高速增長的日本、韓國在增長階段轉換時的表現大體相近。2015年，按現價計算，中國人均GDP達到7920美元左右，按購買力平價計算，約為11000國際元，大體相當于日本和韓國高速增長階段結束時的人均GDP水平。2011～2015年，中國經濟年均增長7.8%，比日本、韓國高速增長階段結束前五年的增速略高。日本經濟的高速增長在1974年結束，之前的1969～1973年，經濟年均增長6.5%。韓國經濟的高速增長大體上在1998年結束，1993～1997年，經濟年均增長7.4%。通過比較可以看到，中國經濟增速回落是一個相對緩和的過程。

中國經濟增速回落受到供需結構變化的雙重影響。從需求端看，2013年中國城鎮居民戶均住房超過1套，2014年每千人擁有汽車超過100輛，按照可比的國際經驗，“住”“行”的市場需求發生明顯變化，房地產開發投資和汽車消費從過去兩位數高速增長回落到個位數增長，與“住”“行”關聯的鋼鐵、建材、有色、玻璃、水泥等工業部門產量增速大幅回落，需求結構加快向高端化、多樣化、服務化轉換。從供給端看，2012年后，中國16～59歲的勞動年齡人口逐年減少，人口數量紅利快速消失，資源和環境的硬約束強化，綜合生產成本明顯提高。在供需結構變化的雙重影響下，經濟增速逐年放緩，2013～2016年經濟增速由7.8%下降到6.7%。長期以來支撐中國經濟高速增長的動力，如投資需求拉動、工業產能擴張和生產要素大規模高強度投入推動，受到供需兩端結構性變化的約束而趨于減弱。

第一，依靠擴大投資拉動經濟增長的空間明顯收窄。在應對1998年亞洲金融危機和2008年國際金融危機沖擊時，更多是通過擴大投資需求拉動經濟增長。隨著傳統產業產能接近或達到上限規模，再簡單沿用老辦法化解供需矛盾，越來越受到投資效率下降和債務杠桿攀升的約束。2015年中國增量資本產出比（ICOR），也就是每新增1元GDP所需的投資達到6.7元，比2010年的4.2元提高近60%。根據國際清算銀行數據，2010～2015年，中國非金融部門負債總規模年均增長16.6%，比同期名義GDP年均增速快約6個百分點。繼續依靠擴大投資拉動經濟增長，不僅投資效率會繼續下降，債務杠桿會繼續攀升，還將增大金融風險發生的概率，也難以扭轉經濟短暫回升后繼續下行的態勢。

第二，依靠制造業增量擴能為主推動經濟增長受到產能過剩的約束。進入新常態，經濟結構從增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉。隨著傳統產業市場需求趨于飽和，工業增速持續回落，服務業比重逐年上升，2015年服務業占GDP的比重首次突破50%，達到50.2%。在工業內部，鋼鐵、煤炭、建材、有色、石化、電力等行業漸次達到或超過峰值，2015年粗鋼產能已達11.3億噸，但產量為8.04億噸，產能利用率僅為71.1%，考慮到未統計的產能，實際產能利用率可能更低；煤炭實有產能42億噸，在建產能15億噸，合計總規模約57億噸，而2015年消費量僅為39.2億噸，產能過剩狀況十分突出。再像過去那樣，依靠“鋪攤子”擴大制造業產能推動經濟增長，將加劇重復生產和產能過剩，扭曲資源配置，已經越來越走不下去了。

第三，依靠生產要素大規模高強度投入的條件發生變化。進入新常態，支撐經濟高速增長的生產要素供求關系發生明顯變化。勞動年齡人口逐年減少，礦產資源人均占有量大幅下降，土地供給日趨緊張，生態環境硬約束強化，原有的低成本競爭優勢開始減弱，繼續依靠大規模增加要素投入支撐經濟增長已經越來越困難。在市場的倒逼下，越來越多的企業通過增加研發投入，培育新的增長點，但技術創新對經濟增長的貢獻仍然偏低，經濟增長還難以完全擺脫對要素投入的依賴，需要加快推動增長動力從主要依靠要素驅動為主轉向創新驅動為主。

面對國內外發展的新形勢新挑戰，特別是面對“三期疊加”的經濟下行壓力，宏觀調控方式有所調整。2013年，中央政府提出“區間調控”的概念，要求把握好宏觀調控的方向、力度、節奏，使經濟運行處于合理區間，守住穩增長、保就業的“下限”，把握好防通脹的“上限”，在這樣一個合理區間內，著力調結構、促改革，推動經濟轉型升級。2014年，進一步提出要在堅持區間調控的基礎上，注重實施“定向調控”，也就是在調控上不搞“大水漫灌”、不采取短期強刺激措施，而是抓住重點領域和關鍵環節，更多依靠改革的辦法，更多運用市場的力量，有針對性地實施“噴灌”“滴灌”，先后實行向小微企業等定向減稅和普遍性降費、擴大“營改增”試點、積極盤活存量資金等政策，同時積極采取定向降準、定向再貸款、非對稱降息等措施，加大對經濟發展薄弱環節的支持力度。2015年，又提出要更加精準有效地實施“相機調控”，強調做好政策儲備和應對預案，把握好調控措施出臺的時機和力度，不斷提高相機抉擇的水平。從“區間調控”到“定向調控”再到“相機調控”，體現了宏觀調控的新探索和新實踐。

（二）推進供給側結構性改革

2012年召開的黨的十八大提出，“到2020年實現國內生產總值和城鄉居民收入比2010年翻一番，全面建成小康社會”，也就是“兩個翻番”目標。而進入新常態的中國經濟，增長速度、經濟結構、增長動力出現了不同以往的變化，要有效應對這些挑戰，關鍵還在于深化改革。黨的十八屆三中全會是在中國改革進入關鍵時期和攻堅階段召開的一次重要會議，會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。這是具有里程碑意義的重大理論創新，是對市場經濟規律認識的重大突破，為推進供給側結構性改革做了理論上的準備。

中國經濟運行面臨的突出矛盾和問題，雖然有周期性、總量性因素，但根源是重大結構性失衡，導致經濟循環不暢，必須從供給側、結構性改革上想辦法。2015年底，黨中央提出推進供給側結構性改革，重點推進“三去一降一補”，主要舉措如下。

第一，去產能。從鋼鐵和煤炭入手，去除落后過剩產能。按照市場化法治化原則，以處置僵尸企業為突破口，推動企業兼并重組，通過嚴格執行環保、能耗、質量、安全等相關法律法規標準，去除落后產能，盤活沉淀的土地、廠房、設備等各種資源。在推動鋼鐵、煤炭行業化解過剩產能的同時，逐步開展其他產能嚴重過剩行業的去產能工作。

第二，去庫存。以化解房地產庫存為重點，按照分類調控、因城施策的原則，在房價上漲壓力大的一線和二線熱點城市合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地，在人口凈流出的三、四線城市控制房地產用地供給量，抑制房地產存量規模過快增長。提高棚戶區改造貨幣化安置比例，鼓勵農業轉移人口購買城市商品房，通過推進人的城鎮化減少房地產庫存。

第三，去杠桿。在控制總杠桿率增速的前提下，把降低企業杠桿率作為重中之重，出臺降低企業杠桿率等政策舉措。按照市場化法治化原則，有序推進資產重組和債務處置，開展市場化債轉股，推進不良資產證券化試點，推動企業降低杠桿率。

第四，降成本。中央和地方政府都推出了一系列降成本的舉措，利率、電價、部分稅費、五險一金、鐵路運費都有所下調。特別是營改增改革，抵扣鏈條進一步理順，各行業名義稅負有所下降。推進放管服改革，減少審批事項，削減政府性收費，優化政府服務，提高辦事效率，降低制度性交易成本。

第五，補短板。各級政府對農業農村、水利、脫貧攻堅、生態環保等投入明顯加大。與此同時，增加創新能力建設、人力資本投資、社會保障體系建設的投入，加快建立覆蓋全社會的征信體系，推進統一的政府信息平臺建設和共享，加強市場監管和服務能力建設。

在深入推進“三去一降一補”的基礎上，供給側結構性改革不斷拓展新領域。針對實體經濟結構性供需失衡、傳統產業盈利能力下降等問題，明確要求大力振興實體經濟，推動實體經濟適應市場需求變化，加快產品更新換代，提高產品質量和工藝水平，增強企業創新能力和核心競爭力。針對金融和實體經濟失衡、金融風險不斷聚集等問題，加強和改善金融監管，抑制宏觀杠桿率過快上升，防范和化解金融風險，維護金融安全和穩定。針對房地產和實體經濟失衡、高房價和高庫存并存等問題，加快建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，促進房地產市場平穩健康發展。

經過兩年多的努力，鋼鐵、煤炭等過剩產能得到部分化解，房地產去庫存持續推進，宏觀杠桿率趨于穩定，企業資產負債表有所改善，陸續出臺減稅降費措施，企業生產經營成本得到降低，補短板取得較大進展。供給側結構性改革有效改善了供需關系，加快了市場出清，對工業企業盈利改善起到重要支撐作用，引領經濟發展企穩向好，推動中國經濟運行發生多方面積極變化。從2016年下半年開始，工業品價格指數由負轉正，工業增加值增速止跌回升，企業利潤由降轉升。2017年前三季度，經濟增長6.9%，位居世界主要經濟體前列。需求結構調整取得重大進展，消費需求對經濟增長的拉動作用增強，2013～2016年，最終消費支出對經濟增長的年均貢獻率為55%, 2016年為64.6%,2017年前三季度為64.5%，穩居“三駕馬車”之首。產業結構調整加快，2015年服務業增加值占比首次突破50%,2016年上升到51.6%,2017年前三季度提高到52.9%。傳統行業內部組織結構改善，水泥、造紙、挖掘機等行業前十名企業市場份額，較2012年分別提高31個、5.2個和17.2個百分點。創新驅動力明顯增強，高速鐵路、特高壓輸變電、電動汽車等產業技術創新取得重大突破，移動支付、平臺經濟、分享經濟、線上線下融合、跨境電商等新模式方興未艾。