二 北平市（京師）自治的發展

1．京師自治時期

“清季以來，談國是者，咸以地方自治為立國之基礎。”但是中國近代自治卻是開始于1906年的天津，主持其事的是當時的直隸總督袁世凱。就京師而言，1908年民政部奏定章程，詳細編制了關于自治章程，“其關于京師者，調查戶口，京師內外城以巡警總廳廳丞，順天府各屬以府尹為總監督；京師以各巡警分廳知事，順天府以各屬知州、知事為監督”。其后并效法西方國家的警察制度設立巡警（總）廳，也兼掌如修筑道路等諸多民事。關于此時京師的自治狀況，日本的現場觀察人員報告說：“民政部所掌事務中有地方自治一項，該部熱中于在北京實行地方自治，以警巡總廳擔當此任。將在全國推行自治制度，雖然尚未制定，但計劃首先在北京試行自治制。諸如前幾年在內外各城設立市政會及近期在各區設立或計劃設立之區會，均為巡警總廳對人民進行勸誘之結果。由于市政會之設立，作為地方自治的開端，計劃就區域內之有關改修道路、安裝路燈、排除垃圾等，均經協議后組織公會，由民間自己辦理。”這些地方自治事務主要是由庚子事變后輾轉發展的各類警察部門執行。1909年，憲政編查館奏請核定《京師地方自治章程暨選舉章程》，所謂“核定”，是對該年七月二十六日民政部擬定的章程進行審核。最初的章程依據“振興民政為預備立憲之基，而自治一端尤為民政根本”的原則，針對作為首善之區應有特別規定方法的京師地區而制定，其中《自治章程》共8章136條，《選舉章程》共7章87條。核定的結果，軍機大臣奕劻等提出一些重要的改正意見，稱“惟原章第九條系規定巡警各區設區議事會、董事會之制，查各區有人口較少，財力較絀，專設則力有不及，不設則事有所闕，擬準與鄰近各區得相聯合設立一所，以從人情之便。第十六條所載順天府及大興宛平官吏有直接監督自治之責者，不得選舉及被選舉自治職員一節，查順天府及大興宛平原單章程并無規定監督明文，應刪改為 ‘現任京師地方官吏有直接管理地方行政之職者’，以符事實而免遺漏。第三十七條區議事會會議每月二次恐妨職務，擬改為每月一次，每次三日，使期限有定，既可詳議利病且免于他務有礙。第九十三條總董事會以本地方選民由總議事會選舉正陪各一名，未免人數過少，擬改為正陪三名。第一百二十七條系規定巡警總廳廳丞、各區長為監督，及外郊地方自治地方各區監督。惟京城向辦自治事宜，有分隸于各衙門而不盡屬于巡警總廳、步軍統領衙門者，擬加其第五條所列自治事宜，有應隸各衙門管理并由各該主管衙門監督之一項，以清權限而昭慎重。第一百三十二條各自治監督行文董事會議事會用札擬改為用照會，冀可與紳民接洽”。這些意見均被采納。根據這個改正的章程，京師自治的區域包括內外城及外郊等區，前者由京師巡警總廳管理，后者則由步軍統領衙門管理，二者皆隸屬于民政部。其自治區域以各該主管部門所轄區域為準。自治的范圍包括本地學務、衛生、道路工程、農工商務、慈善事業、公營事業，以及與自治有關的籌款事項。主要設立兩個自治機構即區議事會區董事會以及總議事會總董事會。各區設立自治公所為辦事地，并規定了選民資格四條：（1）有本國國籍者；（2）男子年滿二十五歲者；（3）連續居本地方三年以上者；（4）年納正稅或本地方公益捐二元以上者。此外還規定“居民內有素行公正，眾望允孚者，雖不備第三第四款之資格，亦得以議事會之議決作為選民”。并有不得當選為選民之限制條件。直接管理地方之官吏、巡警、軍人、兵士、僧道、現在學校肄業者不得被選舉為自治職員。當選者除非不符合規定條件（如疾病、非常居境內、年滿六十歲以上及連任三次以上），皆得應選。區議事會設議員十五名，最多三十名，議員由選民互選。并規定了議員的規避規則、任期（二年）。關于區議事會的職權有如下規定：“區議事會議決事件由議長、副議長呈報自治監督查核后移交區董事會按章執行。”這個規定表明議事會仍然是一個建議性的民意機關。第三十三條規定：“區議事會有監察區董事會執行事務之權，并得檢閱其各項文牘及收支帳目。”當區議事會認為區董事會所定執行方法逾越權限或違背律例章程或妨礙公益時，得聲明緣由制止其執行。如果區董事會堅持不改，得移交總議事會公斷，而對總議事會公斷亦不服時得呈報自治總監督核斷（郊區的京營各區得直接呈自治監督辦理）。此外還規定議事會開會時，區董事會職員均得到會陳述所見，而董事會開會時區議事會議長、副議長、議員均得到會陳述意見。前者隱約具有近代議會的質詢意味，后者則十分具有新意。這種議事會和董事會互相可到會陳述的做法，使議事會和董事會在人事和議政上難以各自為政；而具有行政功能的董事會組成人員是由選民從議事會中選舉出來的。這種議政安排和董事會職員產生的方式，可使地方上有影響的士紳可以真正管理地方事務，議論和行政之間可以有效地合作，亦可以有效減少二者之間的摩擦。須由董事會討論的事情如果涉及董事本身，在超過董事會人數三分之二時，應改交由議事會代議。在區議事會和區董事會之上，設立總議事會和總董事會。總議事會議員“以各區議事會議員十分之一為定額”，并由“各區議事會于議員內互選兼充”。總議事會設議長、副議長，由議員互選產生，負責討論和處理整個京師地區的自治事務，其議決事項呈送自治總監督查核后交總董事會執行，并有與區議事會對區董事會相類似的監督等權力。總議事會每季開會一次，每次十五天，討論相關事項。總議事會和總董事會之間在有前述特殊情況下亦可互相代議。總董事之產生方法及其職權亦與區董事會相類。這樣從法律上而言，整個自治體系之間是互相銜接、互相配合的。尤其值得注意的一點是，京師的自治體系是和官方的行政體系分開的。官方的行政體系為京師巡警總廳（長官為廳丞）及下轄的警區，這個行政體制對自治體系雖然具有很大的主導權，如可以呈請解散；但是就自治體系本身來說，一旦被解散之后，需在一定時期內由官紳共同代辦并恢復之（該章程第127、128條），換言之，官方的行政組織和自治的行政組織是不同的，這和民國時期自治組織基本上是官方主導有所不同。此外還形成了每年一選的選舉制度，但選舉人的范圍受到財產等諸多限制，選舉人分為甲乙等級進行選舉，分別選舉議員半數。

盡管京師自治有上述限制，具有濃厚的官治色彩，但是它開了風氣之先，最重要的是確立了自治總監督之下一套完整的自治體系，將京師地方的各級士紳納入了有序的代議體制（盡管是有限代議），并形成了獨具特色的行政和代議機構人事交叉及議事替代制度。這個時期確立的以地方精英為基礎的自治模式的影響延續到20世紀30年代北平參議會時期。

1913年，袁世凱在“二次革命”中打敗國民黨，獨攬大權，在驅逐了處于其對立面的國民黨議員后，于1914年2月下令各地停辦城鎮鄉和縣自治會，接著又下令解散各省議會，并在1914年12月底頒布了《地方自治試行條例》。這個法令強調了縣知事對區董及自治員的人事控制權，這對清末主要以選舉方式產生的府廳州縣地方議事會議員來說，是一個制度上的退步。此后北平市地方自治進入一個不同的階段。有論者謂北平地方自治以1915年京兆自治至1929年為前期，1929年以后為后期。就京兆時期的北平地方自治而言，盡管在代議制度的建設及實績方面進展不多，但是地方建設仍在繼續發展。1915年8月30日，京兆尹公署內設立了地方自治事宜處，以王達為處長。9月28日的大總統令中稱王達“曾留學東邦，且身任地方，著有成績，各國保育政策，諒已周知”，并勉勵他“慎擇愛民之良吏，訪求愛國之賢紳，舉一切教育、事業、道路工程、衛生、警察及公共慈善事業，分期籌備，綱舉目張，果有成效可征，不惜假以便宜，寬籌經費，務求實際，不尚空談”。9月13日《京兆自治研究所章程》公布，該所“直隸京兆尹，作育京兆自治人才，為地方自治之預備，設所長一人，由京兆尹兼充，教務長一人，由京兆尹聘任，教員無定額，由教務長推薦……學員由各縣知事選送公正明白之紳士充之”。9月21日，《京兆各縣官制》《京兆各縣司法事務章程》《京兆地方自治暫行章程》公布。根據京兆各縣當時人口，將其下轄區域分為8～16個區，每區設區董、副區董各一人，每區分10～13村，村置村正、村副各一人，村下分甲，甲在各戶中推舉甲長、副甲長各一人。同年10月，王達升任京兆尹，改京兆尹籌備自治處為籌辦所，設所長一人，以孫松齡充任所長。所內各種事務，交京兆自治評議委員會辦理。該會設于京兆署內，有評議員12人，京兆尹擔任會長。并另外設立京兆自治調查委員會。從該年年底到1916年3月，京兆自治評議委員會先后制訂了《京兆自治區區董副區董資格章程》《京兆自治區村正副資格章程》《京兆地方區自治會議章程》《京兆地方公民常識講習所簡章》等單行法規。在各種籌辦自治機構成立的同時，京兆自治評議委員會也加緊了對各縣基本狀況的調查。1916年1月，京兆自治評議委員會分別制定了京兆地方自治施行期限，分教育、實業、道路工程、衛生、警察、公共慈善六大類進行，以一年為一期，三年將上述各類事情辦齊，至該年5月已經取得可觀成果。此后在20年代北京亦有促進地方自治的機構，如北京地方自治協進會，該會并出版雜志，刊載有關地方自治的論著、法令、公文、調查報告、記事錄材料。1925年，京兆尹公署出版了關于京兆建設的計劃書。總體來說，京兆自治的成績尚可稱道。但是就全國的狀況而言，由于軍閥之間的爭奪不斷，自治實際情形并不樂觀。在20年代聯省自治的聲浪之中，自治議題有時候亦被用作中央和地方競爭的工具。如四川省議會1923年即通電擁護孫中山的和平統一主張，稱吳佩孚進軍四川所主張的自治實際上是“破壞統一耳，形同割據耳”。湖南自治則呈現另外一種情況。1923年，一位赴法國勤工儉學的學生區柴立死于貧民醫院，其歷年家書中有言及湖南自治狀況的內容，內稱湖南自治名存實亡，指出湖南的所謂自治實際情形是：“大約除鄉間小百姓外，均是破壞省憲的。先就議員言之，議會本是立法機關兼監督政府施行法律的，絕不宜干涉行政范圍以內的事，然而議員薦行政官員的事，報上宣布的不下百數十件，此為議員破壞省憲上三權鼎立之確證；次就政府言之，政府本是施行法律的，然任用及處分官吏，不守官制官規（但我不知湖南訂有官制否，如無此制即是議員溺職），但聽命于強有力的保薦人，政府不受法律的監督，而受強力的指揮，不利用法律以抵制強權，反借用強權以破壞法律。”他還提出形成這種地方力量把持自治有技術上的原因，如“現在的地方自治，地方太寬，一鄉至二三萬人之多，職業界的人各有專職，不暇充當自治職員，且不著名的人，難以當選。所以一鄉的自治，仍是幾個有特殊勢力的包辦”。該信所言的議會處于較為強勢的地位，干預地方行政的狀況，揭示了當時難以建立有效地方自治體系有議會本身不謹守權限的原因。該信提到自治實踐上的一些問題，如自治主體的范圍過大、地方豪強的居間操縱，也一直是此后全國各地自治運動中需要面對的問題。在北平，在這種體制下進行的地方自治一直存續到國民黨領導的國民革命軍接管后施行嶄新的政治制度之時，而這個時間要到30年代初。

2．孫中山對自治的設想與自治法規的制定

孫中山在其晚年撰述中努力闡述其建國設想，這些設想此后成為國民黨政治行動的基本目標。1925年孫中山剛逝世，代行大元帥職務的胡漢民即在廣州國民政府“設置市政委員會，在現代職業團體、農會、工會、商會、教育會、自由職業團體等六種團體中各委任三人，合十八人為委員（現時暫用委任制，將來再行選舉制），以組織市政委員會，并任命委員長一人為市政委員會之主席；并設置財政、工務、公安、教育、衛生五局，每局委任局長一人；而以委員十八人分為六種委員會，每會若干人，以監察之”。這種市政委員會的組織形式顯示廣州國民政府有意吸納當時社會各個階層參與政府的組織和管理，而其中按照職業團體來選擇代表的方法也為此后縣市參議會等民意機關所采用。南京國民政府成立后，國民黨決議以孫中山國家建設理論為建國依據。孫中山有關國家建設的設想對南京國民政府的影響主要包括兩方面內容：一是建國程序的設計；二是關于訓政的主要規定。關于建國程序，主要就是孫中山關于軍政、訓政、憲政三時期的學說。1906年的《軍政府宣言》規定為三個階段：軍法之治、約法之治和憲法之治。1923年的《中國革命史》則分為軍政時期、訓政時期、憲政時期。1924年的《建國大綱》雖然也是定為軍政時期、訓政時期和憲政時期，但是實際上在后二者之間有了一個憲政開始時期。其具體含義差別很大，核心問題集中在如何界定訓政時期。在《軍政府宣言》中，軍法之治包括“督率自治”，而“正式自治”則包括在約法之治中。在《中國革命史》中，更是將自治分為三種類型：在軍政時期之后有三年的“預備自治”，訓政時期則包括前述“督率自治”和“正式自治”兩個階段，而憲政時期實際上為“憲政開始時期”。在《建國大綱》中，訓政時期就是《中國革命史》所定的“軍政”之后的“預備自治”，然后進入“憲政開始時期”，再進入“憲政告成”時期。不難發現，孫中山建國程序中有關訓政時期自治期限的劃分極為模糊，并由此產生“憲政開始時期”與“憲政時期”（即憲政告成時期）這樣的概念紛歧。此后被國民黨奉為圭臬的《建國大綱》對自治的規定更加模糊。國民黨在1928年規定以六年為訓政時限，以從事地方建設，較此前的三年預備自治時期增加三年，但是由于憲政開始時期的概念過于模糊，執政者和知識分子的理解出現差異，引發了不少爭論。如果暫時拋開上述模糊之處，《建國大綱》作為國民黨治國的根本依據，仍然具有巨大的歷史貢獻，它對訓政時期政府應完成的工作和基本施政方向，做出了指導性的規定，解決了以下幾個基本問題。

其一，何謂完成縣自治。《建國大綱》規定“在訓政時期，政府當派曾經訓練考試合格之員，到各縣協助人民籌備自治。其程度以全縣人口調查清楚，全國土地測量完竣，全縣警衛辦理妥善，四境縱橫之道路修筑成功，而其人民曾受四權使用之訓練，而完畢其國民之義務，誓行革命之主義者，得選舉縣官以執行一縣之政事，得選舉議員以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣”。

其二，各級民意機關的構造路線。首先，“每縣地方自治政府成立之后，得選國民代表一員，以組織代表會，參預中央政事”。其次，“凡一省全數之縣皆達完全自治者，則為憲政開始時期。國民代表會得選舉省長，為本省自治之監督；至于該省內之國家行政，則省長受中央之指揮”。最后，“全國有過半數省份達至憲政開始時期，即全省之地方自治完全成立時期，則開國民大會，決定憲法而頒布之”。

其三，規定了憲政時期的國家組織。“在憲政開始時期，中央政府當完成設立五院，以試行五權之治。其序列如下：曰行政院；曰立法院；曰司法院；曰考試院；曰監察院。”“憲法頒布之后，中央統治權則歸于國民大會行使之，即國民大會對于中央政府官員有選舉權、有罷免權，對于中央法律有創制權、有復決權。”“憲法頒布之日，即為憲政告成之時，而全國國民則依憲法行全國大選舉。國民政府則于選舉完畢之后三個月解職，而授政于民選之政府，是為建國之大功告成。”

這個大綱有一處十分含糊，就是它雖然規定了國民黨應當擔負建國的重任，但是對于執政的國民黨如何與國家體制結合卻沒有任何說明。孫中山的全部著述被認為是遺教而應當加以遵循，但是由于上述關鍵性問題沒有解決，其關于自治具體步驟的安排和國民黨政治地位之間存在巨大的闡釋空間。南京國民政府建立后，國民黨內的元老就不斷對此加以解釋。這些解釋不可避免地受到各自政治利益的影響，因而其公信力及權威性都不免受損。

盡管孫中山的遺教存在上述關于國民黨和政權結合方式的模糊之處，但是它畢竟確立了政治建設的基本方向和步驟。其中關鍵的規定就是完成地方自治以確立憲政的基礎。為完成此目標，國民黨在不同時期均制定了各種地方自治法規。1928年8月22日，國民黨中政會通過《縣組織法》，該法和《訓政綱領》都是在二屆五中全會上通過的，所以可以看作對訓政綱領中有關地方自治內容的執行細則。這個《縣組織法》確立了縣及縣以下區域的兩套政制系統，即行政系統和完整的民意機關系統。該法規定地方行政方面的系統是：縣政府（縣政會議）—區公所（區務會議）—村里公所—閭長鄰長。相應的民意機關系統則是：縣參議會—區民選舉—村里民大會—閭鄰居民會議。行政機關的事務多與地方自治各項建設相關。特別值得注意的是縣以下各級民意機關的產生具有直接普選的特點，如規定縣參議會“以縣民選舉之議員組織之，任期三年，每年改選三分之一”。區以下民意機關則以區民、村民、里民大會或閭鄰居民會議形式召開，實為普選性質的選舉。盡管對縣以下民意機關并無關于常設機關的規定，但是貫穿其中的尊重民意的精神不可否認。該法并規定“縣參議會之設立，應于本組織法施行一年后，由省政府按縣政進行情形酌定時期，呈請國民政府核準行之”。由于政局的變化，除了個別地區（如北平市等）外，該法基本上難以實施。不過僅就制定此法的精神而言，反映了國民黨在甫握政權，實施訓政之際對國家政治制度的設計尚具有一定的民主意識，或者說，對地方自治組織的設計反映了早期國民黨對訓政的理解尚具備較清晰的民主考慮，具有一定的“民權主義方向”, 而不盡如其后在復雜的政治斗爭中強化了黨方的管制權力。重要的是，訓政時期地方自治完成的直觀標志就是自治地方人民“得選舉縣官以執行一縣之政事，得選舉議員以議立一縣之法律，始成為一完全自治之縣”。可見地方自治單位議會組織的成立，是訓政完成的主要政治標志之一。在新的自治法規出現以前，各地按照自己的理解進行各自的自治籌備工作，北平市的自治籌備即是在朱清華等的領導下，根據當時頒布的比較粗略的《縣組織法》，并結合自身自治經歷制定各種自治法規進行。

1934年2月，內政部公布《改進地方自治原則》，標志著國民黨試圖對自治采取全國性的全新政策。這個原則的特點和影響以及引發的相關政治反應，在下面探討北平市參議會的相關章節中將深入分析。這標志著自治以一種全新的思路進行。1935年國民黨“五全”大會曾經全面檢討此前的自治工作。在訓政時期“以推行地方自治為主要工作”這一目標的指導下，國民黨從1929年第三次全國代表大會起，制定了一系列有關推進自治的政策，如1929年通過的《確定地方自治之方略及程序，以立政治建設之基礎案》。同年第三屆中央執行委員會第二次全體會議決議通過《完成縣自治案》，此后又陸續擬具《訓政時期完成自治方案》及《分年進行程序表》，以為實施步驟。除了為適應地方實際情形需要，制定了《各省縣市地方自治改進辦法大綱》和《改進地方自治原則》作為總的指導方案外，在指導具體操作的自治法規方面，還制定了《縣組織法》《縣組織法施行法》《區自治施行法》《鄉村自治職員選舉及罷免法》《縣參議會組織法》《縣參議員選舉法》等。上述法規均先后于民國十八年至二十一年由立法院制定，由國民政府公布。在回顧了自治法規的制定過程之后，“五全”大會對這些法規的施行效果總結說，如果對這些法規真能一一依照施行，“自能收獲相當效果”。但是回顧過去的自治成績，“全國一千九百余縣中在此訓政將告結束之際，欲求一一達到《建國大綱》之自治程度，能成為一完全自治縣者，猶杳不可得，更遑言完成整個地方自治工作”，表達了對過去自治成績的極端失望。該案認為自治難以完成的原因是：“（一）政府只注重書面應付，而忽略實際工作，每借口剿匪關系，或經濟無著，以因循敷衍，奉行故事，徒有自治之名，而無自治之實。（二）地方黨政當局多次密切連系，黨部欲推進而不可能。如過去中央曾有地方自治協進會之組織，令各地黨部籌設分會，以協助政府，推行自治，乃地方政府在積極方面不參加合作，在消極方面復以經費困難為辭，而取漠視態度，結果該項組織乃無形瓦解，毫無成就。即此一端，足證地方黨政當局之未能切取聯系，而影響于自治前途者甚大。上述兩種缺點，在由于推動自治之原動力失去真正 ‘黨治精神’作用。所謂黨治精神者，非僅依照黨綱規定發布命令之謂，即必須由黨部推動，由黨員領導；換言之，必須將官辦自治改為民辦自治，將土劣自治改為革命自治，而后真正地方自治始有徹底實現之可能。方今訓政工作既亟待完成，推行地方自治，實不容或緩。”這個總結主要對黨方在自治中所發揮的作用表示不滿，而該案聲稱應將“官辦自治改為民辦自治，將土劣自治改為革命自治”，言詞中并未意識到“民辦自治”和“革命自治”之間的差異。從后來自治發展的情形看，“革命自治”雖然號稱服務于廣大民眾，但其實際行動則走到“由黨部推動，由黨員領導”的路線上。這也正是此后自治的不一樣之處。在全面抗戰爆發之前，自治革新基本就是按照1934年《改進地方自治原則》所規定的全新政治設想推進的。

3．20世紀30年代初至全面抗戰爆發前北平市政的演變

1928年，國民革命軍進入北京，當年6月20日，北京改名為北平。北平市的自治進入了第二階段。市組織的基本法律依據即國民政府當日通過的《特別市組織法》和同年7月3日通過的《市組織法》，兩法分別規定特別市與普通市的組織形式。兩法僅施行兩年，即于1930年5月20日被新的《市組織法》所代替。1933年，國民黨中政會決議以陜西長安為陪都，改名西京，為院轄市，而北平、廣州等城市以人口數量標準雖符合院轄市條件，但因當時分別為河北、廣東省會所在地，根據設院轄市條件的第二項規定只能劃歸為省轄市。盡管如此，北平市并不改變其在民國時期政治和文化上的特殊影響力，在自治問題上也適用市的相關法律。

1928年7月13日，西北軍出身、年僅29歲的何其鞏擔任北平市市長。何早年因同鄉關系受到馮玉祥的信任而得到任用，1924～1926年曾經短期前往蘇聯學習考察，后由于馮玉祥聽說他“學了共產主義理論”而將他提拔為西北軍邊防秘書，其后擔任國民革命軍第二集團軍秘書長，之后擔任河南軍團及黨部行政長官。何出任北平市市長一職時，北平的形勢錯綜復雜。張作霖部隊在北伐軍到來之前已經退往關外，北平暫時由閻錫山的國民軍第三集團軍接管，而閻錫山之所以能夠接管北平，則是由于各國駐華使館對具有“赤化”嫌疑的馮玉祥部不信任，同時日本也不愿意蔣介石的勢力獨占平津，認為只有閻錫山較為平和。為了平衡北方各派力量，蔣介石先后任命傅作義、張蔭梧擔任津京警備司令，并在北平周邊部署了不同派系的軍事力量互相牽制。何其鞏雖然擔任了北平市市長，但是他和閻錫山的第三集團軍毫無淵源，甚至遭到閻錫山和張蔭梧、李服膺（閻軍第十三旅旅長）的故意刁難。在北平市政方面，北平警察在從清末到民國的發展過程中形成一種根深蒂固的自主力量，對北平的治安具有很大的影響。此外，由于北平多各種地方紳士和前代（清代和北洋）官僚，他們對年紀輕輕的何其鞏也抱有輕視懷疑的態度。何其鞏早在北伐時期就利用機會和蔣介石、李宗仁、白崇禧都建立了關系，蔣任命何為北平市市長，這既是為了安撫馮玉祥，也是李石曾、白崇禧等人舉薦的結果。但是當何向勢力如日中天的蔣介石靠攏時，馮玉祥表示十分不滿。此后何在蔣介石的關照下出任多方要職：去北平市市長職后，蔣介石安排他擔任安徽省政府委員兼財政廳廳長的肥差，他還曾短期在蔣身邊任職，1933年又被任命為政整會秘書長，抗戰結束后一度出任蔣介石的軍事委員會駐平代表。他和蔣介石的關系若即若離，類似于客卿的角色。此外，何與張群甚至汪精衛派的人都有或深或淺的聯系。總的來看，何其鞏不具備實權，他的支撐力量主要是白崇禧的第四集團軍和馮玉祥第二集團軍，同時何只有在各方勢力之間尋求政治平衡方能在北平順利施政，這從何的市政府人員構成亦可見一斑（見表1-1）。

如表1-1所示，上述人員中，“由何選任者僅有沈家彝、陶履謙、華南圭三人；與何同出一系者，有舒雙全、李泰棻。與第二、四集團軍均有關系者，只有黃中漢一人。其余都是有力者所推薦。他們有時陽奉陰違，指揮不如意，而公安局初期尤為隔閡，因此困難重重，通力合作僅三四人而已”。北伐完成后，當時中央和地方絕大多數政府機關是舊有機關的延續，以至于有“政府機關的行政人員不是留任原有人員外，就是從北京政府南下參加新政府的原有官吏”的情況。因此何政府的核心領導層人員任用出現此種狀況不難理解。在北平這個錯綜復雜的關系網中，何處于比較被動的地位，這就決定了他在北平以比較低調和折中的方式行事。何其鞏北平市政府人員的組成及其面臨的復雜人事關系，其實也是此后北平各任市長都要面對的政治環境。

1929年6月17日，何其鞏以一種非常尷尬的方式放棄了其市長職務。由于馮玉祥和白崇禧在華北競爭的失利，以二者為靠山的何其鞏受到北平警備司令張蔭梧及李服膺的逼迫而辭職，取而代之的即屬于閻錫山派的張蔭梧（1929年6月18日～1930年10月2日）。1930年閻錫山、馮玉祥與汪精衛聯合反蔣（介石），召開國民黨擴大會議，閻、馮與蔣介石的中央軍在中原混戰中失敗，閻錫山退回山西。張蔭梧因此被免職。接下來的幾任市長，王韜（1930年10月3日～1931年3月31日）的情況不是很清楚，胡若愚（1931年4月1日代理～6月30日）為桂系所支持，接任的周大文（1931年7月1日～1933年6月20日）則為張學良部屬。1933年，黃郛受蔣介石之命前往華北專門主持對日工作，其親信袁良被任命為北平市市長。袁良（1933年6月21日～1935年11月4日免職）擔任北平市市長時間為歷任最長，本書所研究的30年代參議會就在袁良任職期間，因此袁良的政治傾向及行事風格與本書所論關系極大。1935年以黃郛為政治靠山的袁良去職，此后西北軍系統的宋哲元開始在華北獨攬大權。其后北平市歷任市長均來自西北軍系統，且一般為握有軍事權力的軍人。除1935年宋哲元短期兼任北平市市長一職外（1935年11月4日兼任～11月8日卸），繼任者皆為宋的部下，秦德純（1935年11月9日～1937年7月28日）及張自忠（1937年7月29日～8月18日）先后擔任該職直至全面抗戰爆發。

不難發現，北平市政深受華北軍政機構演變的影響。李云漢對此時期華北軍政機構的遞嬗有過準確的劃分，認為1932～1937年，華北最高軍政機構經歷了三個階段。第一個階段是張學良主持時期。政治機構為由東北政務委員會改組而來的北平政務委員會（1932年1月30日成立），管轄河北、察哈爾、熱河三省，北平、天津二市。軍事機構則是北平綏靖公署，張學良為北平政務委員會常務委員及北平綏靖主任。1932年8月，張學良由于和汪精衛交惡而辭去綏靖主任職務，綏靖公署撤銷，國民政府在北平設立了軍事委員會北平分會替之，蔣介石擔任分會委員長，但仍委派張學良代行其職。1933年3月，熱河失陷，張學良在各方壓力下引咎辭職。實際上張學良在北平具有決定性影響的時間還可以往前推移至1930年底中原大戰期間他宣告擁蔣開始，其直接表現即為周大文出任市長。第二階段是何應欽和黃郛共同主持時期。何應欽擔任北平軍分會代委員長，黃郛則是1933年6月新成立的行政院駐平政務整理委員會委員長。至1935年夏季華北軍事惡化，南京中央政府才把冀察軍政大權完全交給了宋哲元。第三階段是冀察政務委員會和冀察綏靖公署同時存在，而由宋哲元一人主持至1937年七七事變爆發。

從二三十年代北平市市長人事演變和華北政局變化的事實，可以看出以下特點：北平市市長一般為主導華北軍政的某派系力量支持下的人物，其人選以宋哲元主政華北為分界線，此前人選多為文職人員，此后則多為軍職人員。文職市長主政期間，在民生方面施政相對較為積極。北平市的地方自治主要是在文職市長任職期間進行的。此后市政則由于軍事情況的變化而基本上服務于軍事目的，民生的內容逐漸淡化。上述市長任職期間的復雜人事關系也是我們理解此后北平市參議會運作不可缺少的基本背景，這些復雜的人事關系除了前述何其鞏任職期間已有所交代外，其余人物，尤其是袁良的相關背景將隨文闡述以便更具針對性。

4．20世紀二三十年代北平市自治事業的發展：從街村自治到區坊自治

北平市籌備新式自治是從北伐剛完成，訓政方將開始之際的1928年12月開始的。根據相關法規對市以下自治組織名稱和形式規定的變化，北平市籌備自治可以劃分為兩個階段，筆者稱之為街村自治階段和區坊自治階段。

北平市開始籌備自治，正是何其鞏接任北平市市長一職之時，國民政府尚未發布統一的地方自治法令，因此北平市政府市政會議通過了《北平特別市籌備自治辦事處暫行條例》以資規范。按照規定，籌備自治辦事處直隸于北平市市政府。1929年1月市政府任命與北平市自治事業關系緊密的朱清華為該處處長，以社會局局長趙正平、教育局局長李泰棻為副處長，該會于同月22日開始辦公。其后市政府沿用北洋時期的規劃，將全市劃分為城郊15個自治區：內城6區，外城5區，東南西北四郊合計4區。區設事務主任及文牘、核算、書記等職，坊設書記1人。

自治的首要任務即在于編制基層地方自治組織，北平市當時采用街村制。關于采用街村編制，當時擔任北平特別市籌備自治辦事處第三組組長的龔杰認為，“街村是國的組織之最小原子，所以在籌備自治之始，編配街村，最關重要”。“本市籌備自治，以區為單位，以街（村）為起點，因為吾黨建國的基礎，在民眾，最接近民眾的社會，就是街（村），所以叫做街（村）自治。”街村編制有一套極其細密的規劃方法，大略而言，其具體做法是：“以五戶為一鄰，每鄰設鄰長一人，二十五戶為一閭，設閭長一人。百戶以上為一街（村），設街（村）長一人，街村副若干人。以區域大小，戶口多寡，及斟酌地方狀況，定街村副員額，但至多不得超過三人。”北平街村編制按照先城區再郊區的順序，經過一年的編制，全市街村編制大致結束，其情形見表1-2。

街村調查及編配完畢后，在理論上街（村）民大會作為地方自治的決策機關即可選舉街村長副，開展街村自治。但是當時籌備自治人員認為由于街村民眾人員蕪雜，政治覺悟不夠，素質參差不齊，貿然實施街村民大會，實際上會使得會議為一二勢力所包辦操縱，使會議徒具形式，難以反映民意，因此根據訓政的要求，“即選聘各街（村）經調查所得之熱心公益、向為民眾所信仰者為各街（村）自治籌備員，于街（村）民會議尚未召集，街（村）長副尚未正式選出以前負責籌備街（村）自治事宜”。可見籌備員實為與自治有直接關系的事務員。

按照規定，“街村各聘籌備員一人，助理員若干人（按戶口多寡、事務繁簡而定），組織街村臨時辦事公所，籌備街村自治事宜。后為謀全區進行步驟之統一，由每區全體籌備員組織聯合辦事公所，互選七人為常務委員，常委中推選一人為主席，并由區視事實之需要，分別設置財政、戶籍、土地、保衛、教育、工程、衛生、救濟、實業、合作等特務委員會，共同籌備全區自治事宜，一面由街村籌備員及助理員等劃編閭鄰，選任閭長、鄰長”。按照相關規定，籌備自治時期閭鄰、街的村長、村副以及區長由各該層級居民按一定比例選出后，均須由“籌備自治委員會遴選”，但是由于當時選舉未能進行，這些各級自治組織負責人員多以章程規定的由籌備自治委員會從居民或籌備員中“選聘”的方式產生。

籌備員的安排涉及具體的人事安排，所以為主持其事者特別注意。朱清華認為選擇籌備員“關系自治前途甚巨，非熱心地方公益，品識俱優者難期勝任愉快”，曾專門致函熟悉北平地方情形、與地方紳士感情夙洽的人士推薦治下可堪充任自治籌備員之人。這自然有利于朱清華在區坊自治中安插培植自己的親信。有的地方為了維護本地利益，甚至自己推舉籌備員，要求籌備自治委員會承認。如西郊火器營即選舉郭岳昆擔任此職，因郭岳昆為滿族，火器營為旗民聚居地。北平市籌備自治辦事處雖然認為這種方法不合規定，但是也尊重當地人民意見，采取折中辦法要求郭岳昆前來洽商，以便“遵章辦理”。

籌備員在民選以前是北平基層地方自治的實際組織辦理者，不僅負責推薦事務員，而且實際間接負責推薦鄰長，全權組織街村（后為區坊）各項自治機關事務。因此籌備員的選聘過程充滿了北平市各種地方力量試圖把握自治權，維護自身利益的努力。朱清華由于在籌備自治委員會和北平市自治領域資歷深厚，其個人勢力在其中占有了舉足輕重的地位，這對以后的參議會運作產生了不可忽視的影響。

1929年1月，籌備自治辦事處認為籌備自治經緯萬端，需要社會各方面人物參與出謀劃策，于是呈準由市政府聘請相關人士組織自治討論會，會員延聘程序暫分兩種：“其一、資深望重，品學端良而為全市市民所愛戴者，由職處開具名單呈請鈞府延聘以昭鄭重而示優崇；其二、資望較輕而熱心地方公務，素為一班市民所信仰者，即逕由職處延聘呈明鈞府備案。”該會于同年3月10日正式成立。自治討論會人員曾達到131人之多，其成員政治身份蕪雜，既有晚清遺老，如那彥圖、載濤；也有富商巨賈，如冷家驥；地方名流，如白常文、周肇祥、呂均；學界大師，如陳垣、李泰棻等；地方軍人，如朱子橋、楚溪春；文化名人，如沈尹默。這些人的總體特點是在北平資歷深、影響大。盡管代表黨方發言的趙正平聲稱“自治討論會的基礎立于黨之上，是承黨的使命，將來事實上很重要”, 但是在自治討論會中國民黨黨務人員不多，只有張繼、趙世泰等幾位，其他人除卓宏謀一度和主持黨務的CC系有過交往外，大部分人員和國民黨關系均比較淡薄。籌備自治人員似乎企圖賦予自治討論會相當大的權力，朱清華認為自治討論“性質類似議會。不過因值訓政時期，不大完全相同”。自治討論會會期分為常會和臨時會，每月開常會一次，必須有過半數會員出席方能開議，否則改為談話會。會員任期為一年，連選得連任。該會議案由出席會員過半數之同意，議決案交由政府“采擇施行”。其后議事規則使其議事程序更加完備，如議案的審查和議決。這基本上是議會的運作模式，無怪乎朱清華有時又直接稱自治討論會為“民意機關”。自治討論會是北平市各種地方力量掌控自治權的另一個表現。

1930年5月，修訂后的《市組織法》頒布。該法對前法的修訂之處甚多，有學者認為1928年頒布的《市組織法》中規定市參議會對市行政有審議、建議、要求復決及罷免市長等項職權（但無決議權），而1930年修訂后頒布的《市組織法》削減了市參議會對市政府的監督權，并取消了市參議會請求罷免市長的權力，主要起審議和咨詢作用，這大大削弱了參議會的權力。不過這種修訂是否一定要以或僅僅以“加強專制”來看待，尚可商量。其中有從專業角度進行立法調整的考慮，以便厘清自治機關和政府機關的關系。修訂的組織法對前法有關自治的規定有所完善，如對于參議會機關各項職能的界定，延長參議會任職期限為三年，確立了一個包括市以下各級民意機關的體系，規定參議會在民選區長時成立，使得參議會的成立有了明確的條件。這些都是專業性的修訂，雖然不能斷言絕無政治用意，但是其中包含的立法專業精神也不能遽然否認。

但是修訂后的《市組織法》的確在北平自治界引起了一些爭議（其后更引起了其他法律沖突，詳后），主要就是新《市組織法》規定全國市以下自治機關統一劃分為區坊。由于北平市籌備自治之初，并無全國性的法規規定市以下各級自治機關的名稱和編制方式，所以籌備人員根據自身的自治知識采取了街村編制。現在立法院確立了新的組織形式和名稱，要求全國統一遵守，北平市自難例外，按照新法，區坊以下包括的閭鄰數量較此前不同，修訂后的《市組織法》規定“市劃分為區、坊、閭、鄰；除有特殊情形者外，鄰以五戶，閭以五鄰，坊以二十閭，區以十坊為限”。這樣的話北平當時要劃分為50個區，較之此前的15個區大大增加，相應的區公所和公安區署也要增加，因此當時的北平市政府認為這樣做不僅增加行政經費上的巨大困難，且會造成北平行政的支離破碎。經市政會議第110次會議討論，萬不得已決議“本市自治區劃，限于財力，著仍維持原狀”。但是仍然改用了區坊之名稱，而坊的編制則進行了調整，其中也有一些針對具體情況的調和。當時籌備自治的人員認為這種做法雖然未必和新法一致，但是北平市過去籌備自治時的程序及街村內部組織，“幸與中央后頒之《市組織法》，恰相吻合”，且籌備自治辦事處的基本制度嚴格遵守了孫中山《建國大綱》及其遺訓，所以北平市的各級自治機關之名稱雖然與新頒布的法律有些差異，但是“精神上則毫無差異也”。這也算得上自圓其說了。

早在1930年3月，北平市政府就擴充自治辦事處為委員會，以市府秘書長孫松齡充任委員長，市府參事和各局局長為當然委員，同時聘任前任處長朱清華以及本市素孚民望、熱心自治人員為委員，繼續籌備自治事業。同時由區務會議及坊務會議選舉區、坊監察委員會，而將區聯合辦事公所改為區公所，街臨時辦事公所改為街公所，村臨時辦事公所改為鄉公所，內部組織及人員則不變動，只在區街鄉均添設了監察委員會。同年9月，籌備自治委員會再度改組，加入城郊15個自治區常務委員、主席為該會委員，并由全體委員票選朱慶瀾為委員長，市府秘書長吳承湜及朱清華為副委員長，籌備委員會的組成人員見表1-3。

這次調整被認為是“官民合作及自治選舉之濫觴”, 意為增強了地方力量在自治中的地位。這個時期的籌備自治人員一般均在街村一級擔任籌備職務，其后選出的參議員一般多參加過籌備自治。從“籌備委員會”和“自治討論會”的人員組成來看，30年代北平最初開始籌備自治時，地方紳士名流的影響力十分強大。

北平市籌備自治在上述制度性的建設方面進展較為順利，而在具體事務上則遇到不少問題。1930年11月13日，龔杰的一份總結即認為，在籌備自治委員會奉令依照《市組織法》發展北平自治事業后，在改組各級自治機關方面，雖然擬定了計劃，但是效果似乎不佳，“今已五月之久，街鄉名稱雖已改稱為坊，其它重要事項一事未能舉辦，深為憾事”。意為組織雖然已經按照要求改組，但是各項自治事務的進展頗不順利。龔杰認為原因很簡單，他說：“一言以蔽之，需款甚巨，無從籌措。”但是又聲稱：“現在正在編造臨時預算，準備實行公民宣誓，召集坊民大會選舉坊長……經費一有著落，坊之組織立時可以依法完成，市自治亦必可以限期澈底實現。”其實為推進籌備自治，市府方面也曾經制定一系列規章制度。市政府向警察部門收回了公益捐作為自治經費，由各坊自己辦理。這種舉措在市政府具有裁決威望的情況下自無任何糾葛，但是以后相關爭執即以此為導線之一。張蔭梧主政時期強調：“黨與軍政，須打成一片，不可分立……黨若與軍事分疆而守，不相為謀，則何能有實際之工作……軍事政治，若離開黨之關系，無主義之訓練與領導，則是土匪軍閥之軍隊，官僚政治或帝國主義之政治而已。”其主政期間也曾提出過一個施政綱領，涉及教育、公安、衛生各方面，不過他對當時地方紳士提出的繁榮計劃案持否定態度，多少表明了其在建設方面的消極態度。在此期間，北平市自治事業繼續發展。1930年2月，籌備自治辦事處認為自治經費應絕對公開，于是呈準市政府，由自治討論會、城郊15區、市政府、財政局、社會局、公安局、籌備自治辦事處推舉代表組織自治專款委員會，為保管、會計、分配自治經費的機關。該會于是年3月正式成立。張蔭梧主政時期，在北平市自治經費上采取了一些措施，在房捐、鋪捐之上按照原有數額增加百分之五，又在買契及添建、改建契按買價或建筑費附加征收千分之十，典契則按典價附加千分之五。以上都作為自治附加捐，由公安、財政兩局代為征收，不得挪用。并規定由自治專款委員會負責保管出納。實事求是地說，經費也的確是一直困擾自治的現實問題，這并非籌備自治機關本身所能解決，尤其在自治機關和市府的關系不甚融洽甚至相互攻訐時更是如此。

盡管在籌備自治時期存在上述不足，但是就總體趨勢來看，北平市三年多的籌備自治，基本上是按照1929年的《市組織法》和1930年修訂后的《市組織法》的規定開展的。尤其在改組自治組織方面獲得了不少成績，經歷了從采納街村自治組織到采用區坊自治組織的轉變。一直積極參與北平市籌備自治的朱清華對此時期北平市籌備自治的情況進行過比較全面的規劃和總結，稱“照《市組織法》規定的區坊閭鄰的編制，委任區長一年內應辦之劃分坊區、調查戶口、登記坊長候選人、成立坊公所各事，均早經辦過。并且民選坊長后之編制閭鄰及推選閭鄰長各事，亦已辦竣”，因此他認為“照現在北平市自治進行實況，按照《市組織法》所規定的程序，就應該舉行各坊公民宣示（誓），公民登記，召集坊民大會，選舉坊長、坊監察委員、坊調解委員，接收籌備時期的坊公所，實行初步直接民權，辦理各該坊應辦的事，完成北平市的自治初基，以求區自治市自治的完成”。在復雜多變的政治情形之下，北平市自治逐步適應新執政者對自治的基本要求，構建了相對完善的自治體系。這個時期內，北平市自治的總體趨向一是作為新政治權威的國民黨逐步加大對地方自治事務的政治影響，二是地方力量在逐步成長，尤其是朱清華的個人勢力在自治的籌備過程中有巨大影響。這兩種趨向也預示著此后北平的地方自治進程難以一帆風順。無論如何，以1933年春正式依法選舉區坊長和市參議員、組織市參議會為標志，北平市完成了自治，由北洋時期官治到國民黨訓政初期民治的轉變完成，此后北平市自治進入以北平市參議會為核心舞臺的時期。