第一章 北平市參議會(huì)產(chǎn)生的背景

一 晚清至民國前期對(duì)代議政治的基本認(rèn)識(shí)及實(shí)踐

近代中國人對(duì)于西方民意機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，并不是起自維新運(yùn)動(dòng)時(shí)期。19世紀(jì)60年代以降，一些接觸了西方的中國人已注意到議會(huì)組織在歐美國家政治中的作用。徐繼畬在其名著《瀛寰志略》中敘述法國時(shí)隱約知道該國有“于紳士中擇四百五十九人立公局”的做法，而在談到英國時(shí)，敘述其“都城有公會(huì)所，內(nèi)分兩所，一曰爵房，一曰鄉(xiāng)紳房”，描述的是英國上議院和下議院制度。王韜在分析當(dāng)時(shí)西方三種政治體制（君主之國、民主之國、君民共治）時(shí)獨(dú)推崇君民共治，認(rèn)為“惟君民共治，上下相通，民隱得以上達(dá)，君惠亦得以下逮，都俞吁咈，猶有中國三代以上之遺意焉”。王韜還提到西方議會(huì)以及地方選舉中少數(shù)服從多數(shù)的原則。鄭觀應(yīng)對(duì)西方議會(huì)也有過專門深入介紹，他指出中國要達(dá)到“富國強(qiáng)兵”“安內(nèi)攘外”的目標(biāo)，“其必自設(shè)立議院始矣！”

來華外國人對(duì)傳播西方議會(huì)知識(shí)也有貢獻(xiàn)。傅蘭雅根據(jù)英國人錢伯斯兄弟（W. &R. Chambers）的《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》譯成的《佐治芻言》，對(duì)英國上下議院的發(fā)展?fàn)顩r及城市公會(huì)等均有介紹。1894年，由李提摩太口譯、中國人蔡爾康筆錄的《泰西新史攬要》中有大量對(duì)歐美國家政治制度的介紹。這本書在當(dāng)時(shí)中國的政府高級(jí)官員和士人當(dāng)中具有很大的影響。其中關(guān)于法國、英國及美國國會(huì)和議會(huì)制度形成歷史的介紹極為詳盡。該書以法國為例記載的一些基本觀念，如不同階層的利益分歧和沖突是制度變更的基礎(chǔ)，以財(cái)產(chǎn)資格限制選舉權(quán)的缺陷等，均可在中國此后的相關(guān)政治爭(zhēng)論中見到。

不過這一時(shí)期有關(guān)各種民意機(jī)關(guān)的設(shè)想，最初的用意還在于廣開言路，通上下之情。時(shí)人常常感嘆中國“君民不隔不如夷”，“三代以下，君民隔而上下之情不通也”。當(dāng)時(shí)讀書人關(guān)于制度安排的設(shè)想也難以擺脫中國古代關(guān)于地方治理的思路。如馮桂芬在《校邠廬抗議·復(fù)鄉(xiāng)職議》中的議論就要求恢復(fù)古代的鄉(xiāng)亭制度，增加縣令以下治民之官的數(shù)量，其用意在于將保甲長等納入官方的范圍，因?yàn)椤拔┕倌苤蚊瘢还俸我阅苤蚊瘢俊?img alt="以上三句引文見馮桂芬《校邠廬抗議》，上海書店出版社，2002，第49、47、12頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/223DCF/11064901003461906/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1755879254-rzGQtn1IWmHVmD9RmVFLmvZtJeEu42pj-0-d5d62cd5e4dfae2f1e0099f5de2ef9e3">除了某些思想家如鄭觀應(yīng)等曾經(jīng)對(duì)議會(huì)制度有所關(guān)注外，大多數(shù)士人并未意識(shí)到代議制度在近代政治史上的真實(shí)含義。

甲午戰(zhàn)敗后，中國知識(shí)界受到強(qiáng)烈的刺激，紛紛起而議論國政。近代西方國家的議會(huì)制度逐漸成為討論政治改革的重要議題。維新派倡言變法，要求進(jìn)行政治革新并提出一些具體的革新主張，如康有為先是提出在中央設(shè)立議郎，其后因種種實(shí)際考慮又改建議設(shè)立具有立法機(jī)構(gòu)性質(zhì)的制度局。盡管康有為認(rèn)為議院制度是“今大地既必行”, 但維新派關(guān)于中央民意機(jī)關(guān)的設(shè)想在當(dāng)時(shí)并未實(shí)現(xiàn)。不過由于維新運(yùn)動(dòng)思想家的鼓吹，立憲民權(quán)的思想漸漸為社會(huì)接受。1906年清政府迫于時(shí)局下詔預(yù)備立憲，關(guān)于地方自治的部分規(guī)定，地方自治分為兩級(jí)進(jìn)行，府州縣的自治為上級(jí)，城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的自治為下級(jí)，其實(shí)施的順序又以后者為先。各種近代立法工作也逐步展開。楊幼炯即認(rèn)為中國近代立法最初起源“遠(yuǎn)在中日戰(zhàn)爭(zhēng)之后，而盛行于清之末季”。隨著有關(guān)地方自治法律的制定，各地自治事業(yè)紛紛興起，并設(shè)立名稱各異的自治機(jī)構(gòu)，如湖南的保衛(wèi)局、東北的保衛(wèi)公所、天津的自治局、上海的城廂內(nèi)外總工程局。但這些機(jī)關(guān)還稱不上民意機(jī)關(guān)，只是一些從事地方事業(yè)的專門機(jī)構(gòu)。清政府實(shí)行預(yù)備立憲后，各地的地方自治發(fā)展更快。1909年，憲政編查館奏準(zhǔn)《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，該章程成為實(shí)施城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治的依據(jù)，對(duì)自治的名義、自治的范圍、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)、城鎮(zhèn)董事會(huì)和鄉(xiāng)董、自治經(jīng)費(fèi)、自治監(jiān)督及罰則等內(nèi)容均有所闡釋。其中規(guī)定城鎮(zhèn)鄉(xiāng)議事會(huì)和城鎮(zhèn)董事會(huì)或鄉(xiāng)董構(gòu)成城鎮(zhèn)鄉(xiāng)的地方自治機(jī)構(gòu)。以此為依據(jù)，各種民意機(jī)關(guān)開始成立，各省普遍設(shè)立咨議局，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有民選的民意機(jī)關(guān)。1908年后，《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》《府廳州縣地方自治章程》《府廳州縣議事會(huì)議員選舉章程》先后頒布。董霖認(rèn)為：“光宣新政確樹中國民主政治之先聲，為數(shù)千年政治劃時(shí)代之轉(zhuǎn)變，故我人研究中國近代民主政治制度，自清末立憲始。”這也是中國歷史上首次出現(xiàn)類似西方議會(huì)性質(zhì)的民意機(jī)關(guān)。關(guān)于這一時(shí)期的憲政與自治運(yùn)動(dòng)，馬小泉認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)歷史價(jià)值。一方面促進(jìn)了“政治體制的近代化……清政府制定的《欽定憲法大綱》盡管帶有濃厚的君權(quán)專制傾向，但至少在形式上標(biāo)志著中國開始由以倫理為中軸的社會(huì)向以法治為中軸的社會(huì)轉(zhuǎn)型”，同時(shí)，政治體制的近代化還表現(xiàn)為“資產(chǎn)階級(jí)分權(quán)制的初步形成”；另一方面是“社會(huì)政治參與的擴(kuò)大”，“各種社會(huì)力量（主要是資產(chǎn)階級(jí)和正在向資產(chǎn)階級(jí)轉(zhuǎn)化的新式紳商）開始通過各種途徑參與社會(huì)的管理，并且通過各級(jí)代議機(jī)關(guān)表達(dá)自己的意志，影響政府的決策”。尤其值得關(guān)注的是這個(gè)時(shí)期積極參與立憲活動(dòng)的地方士紳，在民國時(shí)期又成為各種政治活動(dòng)中的積極角色。

總體來說，鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來知識(shí)人對(duì)于民意機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)以甲午戰(zhàn)爭(zhēng)為界分為兩個(gè)時(shí)期。前一階段關(guān)于民意機(jī)關(guān)，尤其是地方民意機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)基本上還是停留在借鑒中國古代地方治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的層面，其用意也多是“通上下情”，沒有形成有影響的思想潮流，也沒有具體的設(shè)立民意機(jī)關(guān)方面的實(shí)踐。后一階段則從戊戌變法開始，至清末預(yù)備立憲時(shí)期，形成在地方自治名義下民意機(jī)關(guān)大發(fā)展的局面。

民國成立后，除了袁世凱稱帝的短暫時(shí)期外，各派政治力量大致能堅(jiān)持民國的法統(tǒng)，國家政治制度至少在形式上維持了共和體制。中央和地方各級(jí)民意機(jī)關(guān)繼續(xù)發(fā)展，在中央層級(jí)設(shè)立了由眾議院和參議院組成的國會(huì)，在地方，省級(jí)民意機(jī)關(guān)咨議局逐漸發(fā)展為省議會(huì)，并在地方政治中發(fā)揮了巨大的影響。更下層的縣級(jí)民意機(jī)關(guān)也在自治框架下穩(wěn)步推進(jìn)。1914年12月公布的《地方自治試行條例》規(guī)定縣得設(shè)自治區(qū)，各區(qū)設(shè)區(qū)董一名、自治員若干名，在合議制自治區(qū)還可以設(shè)自治會(huì)議，由自治員組織，開會(huì)時(shí)以區(qū)董為議長。1919年更直接規(guī)定縣可以設(shè)立縣議會(huì)，議員由選舉產(chǎn)生，這奠定了現(xiàn)代基層民意機(jī)關(guān)的法律基礎(chǔ)。北洋時(shí)期的民意機(jī)關(guān)的發(fā)展具有重大意義，它確定的一些基本原則，尤其是關(guān)于議會(huì)組織及運(yùn)轉(zhuǎn)程序方面的一些規(guī)定，此后的相關(guān)法律法規(guī)中均存在相近內(nèi)容。直至1927年北洋政府被國民革命軍推翻后，民國前期中央政府制定的地方民意機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本原則尚能大致維持。