“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的城市管理體制改革主要有兩個(gè)方面的內(nèi)涵：

（1）劃清市與區(qū)兩級(jí)政府的職能界限，使市政府的管理重點(diǎn)放在制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)、監(jiān)督檢查和引導(dǎo)、調(diào)控等宏觀層面上；區(qū)政府的管理主要體現(xiàn)在直接管理上。

（2）加強(qiáng)街道這個(gè)管理層級(jí)，使其在作為區(qū)委、區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)不變的前提下，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和區(qū)政府授權(quán)成為一級(jí)準(zhǔn)政府。城市管理體制的改革最終要落實(shí)到社區(qū)建設(shè)上來(lái)，因?yàn)橹挥新鋵?shí)到社區(qū)建設(shè)，才能真正實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市管理模式。三級(jí)管理的辦事機(jī)構(gòu)一般設(shè)在民政部門。

在社區(qū)管理的過(guò)程中，有的地方探索新型社區(qū)管理的新路子，建立樓宇自治委員會(huì)（簡(jiǎn)稱為“樓委會(huì)”）。它是以樓宇為單位，在社區(qū)居委會(huì)的具體指導(dǎo)下，發(fā)揮協(xié)商、議事、互助作用，具有“四自”功能的群眾性組織，是新型社區(qū)管理體制的基本單元。

（二）社區(qū)管理創(chuàng)新

社區(qū)是社會(huì)的基本單元，社區(qū)工作是最基層的工作，創(chuàng)新社會(huì)管理看社區(qū)，社會(huì)管理要盡最大努力落腳到社區(qū)管理。改革開放以來(lái)，我們的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，城市化的快速推進(jìn)給城市社會(huì)管理帶來(lái)了很大的挑戰(zhàn)。只有提升社會(huì)管理水平，才能把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

1.社區(qū)管理創(chuàng)新要走群眾路線

“走群眾路線”是我們黨奪取革命勝利、取得社會(huì)主義建設(shè)成就的重要法寶。無(wú)論我們所處的世情、社情、人情都發(fā)生了怎樣的變化，我國(guó)社會(huì)管理的對(duì)象、社會(huì)管理的主體都離不開人民群眾。因此，必須把我們黨做群眾工作的好傳統(tǒng)和好方法進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大，融匯貫穿到現(xiàn)實(shí)社會(huì)之中。馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)管理的理想狀態(tài)，就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。從社會(huì)管理的演進(jìn)趨勢(shì)看，社會(huì)管理越來(lái)越社會(huì)化。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，我們還必須調(diào)動(dòng)群眾的積極性，充分發(fā)揮群眾的作用，讓群眾自覺參與到社會(huì)管理中來(lái)。

（1）社區(qū)管理工作的本質(zhì)是做好群眾工作

社會(huì)管理主要是對(duì)人的服務(wù)和管理，說(shuō)到底是做群眾的工作，一切社會(huì)管理部門都是為群眾服務(wù)的部門，一切社會(huì)管理工作都是為群眾謀利的工作，一切社會(huì)管理的過(guò)程都是做群眾工作的過(guò)程。從這個(gè)意義上說(shuō)，群眾工作是社會(huì)工作的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性、根本性工作。

黨的十一屆六中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》，第一次對(duì)群眾路線的內(nèi)涵作了明確、簡(jiǎn)潔的概括，即“群眾路線，就是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來(lái)，到群眾中去”。這兩個(gè)基本屬性與社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的基本屬性是一致的，社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的根本屬性，就是為了群眾、服務(wù)群眾、依靠群眾、融入群眾。只要繼承和發(fā)揚(yáng)黨的群眾路線的政治優(yōu)勢(shì)，就一定能夠做好社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理的各項(xiàng)工作。

社會(huì)治理工作，本質(zhì)上是一種群眾工作。只有讓群眾真正認(rèn)識(shí)到創(chuàng)新社會(huì)治理工作的意義，并自覺地參與到社會(huì)治理工作中來(lái)，才能切實(shí)提高社會(huì)治理工作的成效。群眾中蘊(yùn)藏著極其豐富的智慧和極大的創(chuàng)造性，只要我們把這種智慧發(fā)掘出來(lái)，把這種創(chuàng)造性調(diào)動(dòng)出來(lái)，使我們的社會(huì)治理工作具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，社會(huì)治理創(chuàng)新才有了成功的保證。

創(chuàng)新社會(huì)治理要把尊重群眾意愿和智慧放在首位，堅(jiān)決貫徹黨的群眾路線，緊緊依靠人民群眾進(jìn)行社會(huì)治理創(chuàng)新；創(chuàng)新社會(huì)治理要把維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好群眾利益作為根本，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，構(gòu)建社會(huì)利益整合保障體系；創(chuàng)新社會(huì)治理要把夯實(shí)群眾基礎(chǔ)作為保障，提高人民群眾的參與度，加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同的治理體系建設(shè)；創(chuàng)新社會(huì)治理要把化解群眾矛盾作為關(guān)鍵，堅(jiān)持思想上貼近群眾、工作上依靠群眾，健全社會(huì)矛盾動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)化機(jī)制。

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，關(guān)鍵在行動(dòng)。再好的想法和思路，只有通過(guò)實(shí)踐，才能發(fā)揮它的作用。比如，當(dāng)前隨著“兩新”組織的不斷涌現(xiàn)，我們就必須盡快加強(qiáng)“兩新”組織的黨組織和工會(huì)建設(shè)；隨著城市人和農(nóng)村人的不斷流動(dòng)，就必須盡快加大對(duì)流動(dòng)人口的服務(wù)和管理力度；而隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政風(fēng)生水起，就必須盡快適應(yīng)和掌握包括微博在內(nèi)的新媒體的特點(diǎn)，讓其成為了解民意、聯(lián)系群眾的橋梁和化解矛盾的利器。

（2）加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理要從社區(qū)起步

隨著工業(yè)化、市場(chǎng)化、信息化、城鎮(zhèn)化、國(guó)際化的發(fā)展，我國(guó)城鄉(xiāng)基層正在發(fā)生深刻變化，單位體制逐步被打破，過(guò)去大量的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”，“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”，社區(qū)不僅成為城鄉(xiāng)居民生活的家園，同時(shí)也成為社會(huì)管理的基本單元。

社會(huì)管理的各項(xiàng)法規(guī)政策、制度措施、社會(huì)互動(dòng)都離不開社區(qū)這個(gè)管理層次。社區(qū)具有范圍小、功能全等特點(diǎn)，即使在社區(qū)范圍內(nèi)社會(huì)管理創(chuàng)新出現(xiàn)一點(diǎn)這樣或那樣的問(wèn)題，也不會(huì)影響大局，不會(huì)引發(fā)大的社會(huì)動(dòng)蕩，是一條距離群眾最近、易于操作、政治風(fēng)險(xiǎn)較小的加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的路子。因此，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理要從基層抓起，從社區(qū)起步，加快建立健全城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務(wù)體制的步伐，把社會(huì)管理的基礎(chǔ)平臺(tái)打造好，為社會(huì)各個(gè)主體和各個(gè)居民群體參與社會(huì)管理創(chuàng)造條件，奠定基礎(chǔ)，搭建平臺(tái)。

人民群眾是社會(huì)的主人，是社會(huì)管理的依靠力量，這是個(gè)根本的原則，但是人民參與社會(huì)管理又必須通過(guò)組織起來(lái)的方式進(jìn)行的，因?yàn)樯鐣?huì)管理是社會(huì)化的活動(dòng)，需要社會(huì)化了的個(gè)體的力量才能承擔(dān)。

黨和政府的基層組織和基層干部是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，做好群眾工作最基本、最直接、最有效的力量，是我們黨執(zhí)政為民最為重要的組織基礎(chǔ)。

各級(jí)黨委和政府要切實(shí)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推動(dòng)基層組織把知民情、解民憂、化民怨、暖民心作為經(jīng)常性工作，做到情況掌握在基層、問(wèn)題解決在基層、矛盾化解在基層、工作推動(dòng)在基層、感情融合在基層。

加強(qiáng)基層建設(shè)，做好群眾工作，是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的重要職責(zé)。同時(shí)，我們要進(jìn)一步突出重視基層的用人導(dǎo)向，通過(guò)多種方式使那些適合基層工作，作風(fēng)好、能力強(qiáng)的干部留在基層，讓那些在基層工作有經(jīng)驗(yàn)，有實(shí)績(jī)的優(yōu)秀干部得到更好的培養(yǎng)和使用。要在繼承和運(yùn)用以往群眾工作有效做法的基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新方式方法，幫助基層干部不斷提高新形勢(shì)下做好群眾工作的能力。

開展好群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，十分重要的是聽取群眾的意見，了解群眾的所思所盼所需。各級(jí)干部要采取更直接的方式面對(duì)面聽取群眾意見，了解群眾真實(shí)想法，尤其要聽取群眾的不同意見，查找工作中的不足。群眾的意見搞清楚了，改進(jìn)作風(fēng)、改進(jìn)工作才會(huì)有方向和著力點(diǎn)。

在社區(qū)工作中，結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的開展，要圍繞“四風(fēng)”方面存在的問(wèn)題征求群眾意見。各級(jí)黨委和政府要聚焦“四風(fēng)”，認(rèn)真梳理群眾反映的問(wèn)題。對(duì)于群眾反映的問(wèn)題，要采取措施加以解決，切實(shí)在加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、解決“四風(fēng)”問(wèn)題上見到實(shí)效。

2.社區(qū)管理模式的創(chuàng)新

社區(qū)生活是社會(huì)生活的縮影，社區(qū)與社會(huì)的關(guān)系是微觀與宏觀、局部與整體的關(guān)系，城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制創(chuàng)新既是城鄉(xiāng)基層社會(huì)管理體系創(chuàng)新的重要一環(huán)，也為更大范圍內(nèi)的社會(huì)管理創(chuàng)新提供了有力借鑒。

當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中期水平，但社會(huì)發(fā)展還處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期。巨大的落差導(dǎo)致社會(huì)管理基礎(chǔ)還很薄弱，表現(xiàn)為社會(huì)組織發(fā)育不全、社會(huì)服務(wù)水平不高、社會(huì)管理能力不強(qiáng)，社會(huì)工作者隊(duì)伍建設(shè)薄弱，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)社會(huì)管理、社會(huì)管理創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)不夠充分。社會(huì)領(lǐng)域出現(xiàn)一系列尖銳問(wèn)題，社會(huì)階層更加豐富，利益訴求更加多元，人口流動(dòng)更加頻繁。社會(huì)管理的復(fù)雜性決定了當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新工作面臨的重要性、嚴(yán)峻性和艱巨性。

近年來(lái)，全國(guó)各地在城市社區(qū)管理和服務(wù)體制改革方面，有頗多探索和實(shí)踐。改革社區(qū)管理和服務(wù)體制，已經(jīng)成為各地加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的新突破口。

我國(guó)城市基層社區(qū)管理體制的創(chuàng)新是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社區(qū)作為社會(huì)的細(xì)胞和“縮影”，社區(qū)的和諧便成為社會(huì)和諧的基礎(chǔ)，只有每一個(gè)基層社區(qū)都是和諧的，整個(gè)社會(huì)的和諧才能實(shí)現(xiàn)。

（1）城市社區(qū)管理模式創(chuàng)新思路

目前我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)方針已基本明確，即改革城市基層管理體制，強(qiáng)化社區(qū)的功能，以社區(qū)居委會(huì)為依托，以社區(qū)自治組織建設(shè)為重點(diǎn)，以發(fā)展社區(qū)服務(wù)為龍頭，以提高居民整體素質(zhì)和生活質(zhì)量為宗旨，擴(kuò)大基層民主，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，建設(shè)環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型社區(qū)，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市社區(qū)管理體制改革最終要形成的管理體制管理格局是，以居住地為基礎(chǔ)，以居民的認(rèn)同感和歸屬感為紐帶，以提高社區(qū)文明程度和居民生活質(zhì)量為目的，以社區(qū)成員的自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我約束為手段，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府指導(dǎo)、社會(huì)各方參與、群眾自治管理的區(qū)域性小社會(huì)，形成共居一地、共同管理、共促繁榮、共保平安、共建文明、共求發(fā)展的社會(huì)化自治管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

（2）以“公共需求”為核心的社區(qū)管理新模式

社區(qū)“公共需求”不同于“公眾需求”。它是公眾需求中一般的、普遍的需求，這種需求蘊(yùn)涵著某一社區(qū)公眾對(duì)未來(lái)需求的一種共同追求。“公共需求管理”則是從社區(qū)管理主體和管理客體雙重視角出發(fā)對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理，即一方面社區(qū)公共部門或民間組織如何才能對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理，另一方面更要關(guān)注社區(qū)居民怎樣才能從政府（社區(qū)管理部門及社區(qū)內(nèi)各種社區(qū)中介組織）那里得到他們所需要的東西。這種管理新模式與原社區(qū)管理模式相比較有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

①管理的立足點(diǎn)不同。需求管理是一種以人為本，以滿足居民群體不同時(shí)期的不同需要為出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)的管理模式；原社區(qū)管理，如政府管理、物業(yè)為主導(dǎo)的社區(qū)管理模式，其立足點(diǎn)是對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理，難免陷入各種事務(wù)堆之中。

②管理的對(duì)象不同。需求管理以社區(qū)個(gè)人、群體在城市建設(shè)中正在產(chǎn)生和未來(lái)的各種需求為對(duì)象，以需求的滿足為標(biāo)準(zhǔn)；原社區(qū)管理的對(duì)象則是各種社會(huì)事務(wù)，政府往往因各種社會(huì)事務(wù)而增加社會(huì)管理的成本。

③管理的范圍不同。需求管理不僅管人的需求，還著眼于社區(qū)單位各種資源的發(fā)掘及優(yōu)化配置，以滿足社區(qū)整體發(fā)展的需求；原社區(qū)管理模式雖然也講社區(qū)資源共享，但離開了資源的需求導(dǎo)向和需求的互利互惠，資源共享是很難實(shí)現(xiàn)的。

④管理的效果不同。需求管理將成為調(diào)動(dòng)個(gè)人、家庭與社區(qū)單位積極參與文明社區(qū)建設(shè)的杠桿，而原社區(qū)管理模式的最大缺憾就是居民、社區(qū)和單位都把社區(qū)管理看作是街道黨委、街道辦事處的事，因而參與社區(qū)管理的積極性不高。

由此可見，社區(qū)管理的主體必須適時(shí)掌握社區(qū)客體需求的變化，真正做到未雨綢繆，力爭(zhēng)需求與管理同步發(fā)展，建立需求管理的反饋機(jī)制，防止需求疏忽。

（3）城市社區(qū)管理創(chuàng)新體系的基本框架

①按照機(jī)構(gòu)層次分明、職責(zé)明確的原則，健全市、區(qū)、街道縱向社區(qū)建設(shè)管理組織體系。

②建立具有權(quán)威性的市級(jí)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。配合地方政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整和改革，盡快落實(shí)市級(jí)社區(qū)建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

③發(fā)揮區(qū)級(jí)政府資源整合優(yōu)勢(shì)，為社區(qū)建設(shè)提供財(cái)力支持。區(qū)級(jí)社區(qū)管理組織的最大優(yōu)勢(shì)在于其各成員所具有的不同權(quán)力和影響力。

④實(shí)行街道辦事處與社區(qū)管理委員會(huì)“雙軌并行”的管理組織模式。

（4）組建橫向社區(qū)居民自治管理網(wǎng)絡(luò)

社區(qū)居民自治管理組織的變革主要由三部分內(nèi)容構(gòu)成。

①建立和完善社區(qū)居民代表大會(huì)制度。

②按照議事層與執(zhí)行層相分離的原則，對(duì)居民委員會(huì)組織進(jìn)行改造。應(yīng)該重新確認(rèn)居委會(huì)在社區(qū)建設(shè)中的議事地位，將其辦事職能從中分離出去，交由社區(qū)工作者承擔(dān)。改造后的居委會(huì)成員應(yīng)由轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、社會(huì)工作者、政府高級(jí)管理人員、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體代表、業(yè)主委員會(huì)代表及居民中有聲望并熱心社區(qū)公益事業(yè)的人員等經(jīng)社區(qū)居民代表大會(huì)民主選舉產(chǎn)生。居委會(huì)委員除了主任外，其他成員工作以社會(huì)兼職為主，在自愿的基礎(chǔ)上，義務(wù)為居民服務(wù)。

③建立社區(qū)工作辦公室或社區(qū)工作站。這是居委會(huì)試行議事層和執(zhí)行層分離后，專門由居委會(huì)委派、承擔(dān)社區(qū)具體工作職能的辦事機(jī)構(gòu)。社區(qū)辦公室的工作人員由社區(qū)工作者組成，他們必須符合招聘條件，通過(guò)競(jìng)聘方式，由居委會(huì)根據(jù)工作需要聘任。社區(qū)工作者作為一種職業(yè)，其收入所得一方面包括政府購(gòu)買服務(wù)，即通過(guò)與政府簽訂契約合同，由政府支付勞務(wù)報(bào)酬；另外還包括社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)收費(fèi)。

此外，還要在社區(qū)建立黨支部，實(shí)行黨員登記制度，以便充分發(fā)揮包括在職黨員在內(nèi)的全體黨員在社區(qū)中的先鋒模范作用。共青團(tuán)、婦聯(lián)、少先隊(duì)等組織也要積極探索組織管理與屬地化管理相結(jié)合的新辦法，通過(guò)不同角度、不同形式對(duì)其成員實(shí)行民主化管理。

新的社區(qū)居民自治管理組織組建之后，將形成以社區(qū)黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心，居民代表大會(huì)決議，居民委員會(huì)議事，社區(qū)工作者辦事，社區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)中介組織、居民群眾廣泛參與，各司其職、恪盡職守的社區(qū)管理新格局。