神宗以王安石為相，銳然有志于天下之治，遂多所更張。熙寧以來，乃有保馬、戶馬，其后又變而為給地牧馬。初，神宗患馬政之不善，詔曰：「方今馬政不修，更無著効，豈任不久而才不盡歟？是何監牧之多，吏之眾，而乏才之甚也？昔唐用張萬歲，三世典羣牧，恩信行乎下，故馬政修舉，后世稱為能。今上自提總官屬，下至坊監使臣，既非銓擇，而遷徙迅速，謂之假道，欲使官宿其業而盡其能，不可得也。今當簡其勞能。進之以序。自坊監而上，至于羣牧都監，皆課其功而第進之，以為任事者勸焉?！褂谑菢忻芨笔股墼堃阅榴R余田修稼政，以資牧養之利。而羣牧司言：「馬監草地四萬八千余頃，今以五萬馬為率，一馬占地五十畝，大名、廣平四監，余田無幾，宜且仍舊。而原武、單鎮、洛陽、沙苑、淇水、安陽、東平等監，余良田萬七千頃，寸賦民以收芻粟?！箯闹阂讯鴺忻茉河盅裕骸概f制，以左右騏驥院總司國馬，景德中，始增置羣牧使副都監判官，以領廄牧之政，使領雖重，未嘗躬自巡察，不能周知牧畜利病，以故馬不蕃息。今宜分置官局，專任責成?！鼓嗽t河南北分置監牧，以劉航、崔臺符為之。又置都監各一員。其在河陽者，為孳生監。凡外諸監，并分屬兩使，各條上所當行者。諸官吏若牧田縣令佐，并委監牧使舉劾。事隸樞密院，不領于羣牧制置。時上方留意牧監地，然諸監牧鯛皆寬衍，為人所冒占，故議者爭請收其余姿，以佐芻粟。自是請以牧地賦民者紛然，而諸監尋廢。乃選其善馬，而此其余馬皆斥賣，收其地租，以給市易本錢。是時諸監既廢，仰給市馬，而義勇保甲馬復從官給，朝廷以乏馬為憂。
先是，河北察訪使者曾孝寬言：「慶歷中，嘗詔河北民戶以物力養馬，備非時官買，乞參考申行之?！褂谑鞘夹袘赳R法。元豐三年春，以王拱辰之請，詔開封府界、京東西、河北、陜西、河東路州縣，戶各計資產市馬。坊郭家產及三千緡，鄉村五千緡，若坊郭鄉村通及三千緡以上【上 原刻誤作「止」，依大全集校改。】者，各養一馬；增倍者，馬亦如之；至三匹止。馬以四尺三寸以上，齒限八歲以下。及十五歲，則更市如初，籍于提舉司。于是諸路皆行戶馬法矣。
先是，熙寧中，嘗令德順軍蕃部養馬。帝問其利害。王安石謂：「今坊監以五百緡得一馬，若委之熙河蕃部，當不至重費。蕃部地宜馬，且以畜牧為生，誠為便利?！挂讯民x庳【庳 原刻誤作「痹」，依宋史兵志校改?！苛?，亡失者責償，蕃部苦之，其法尋廢。至是，環慶路經略司復言：「已檄諸蕃部養馬，詔閱實及格者，一匹支五縑。鄜延、秦鳳、涇原路準此?！桂B馬之令，復行于蕃部矣。五年，詔開封府界諸縣保甲愿養馬者聽，仍以陜西所市馬選給之，而戶馬更為保馬。六年，曾布等承詔上其條約。凡五路義勇保甲愿養馬者，戶一匹；物力高，愿養二匹者聽。皆以監牧見馬給之?；蚬儆杵渲保钭允?，毋或強予。府界無過三千匹，五路無過五千匹。襲逐盜賊之外，乘越三百里者皆有禁。在府界者，免輸糧草二百五十束，加給以錢布。在五路者，歲免折變緣納錢。三等以上，十戶為一保；四等以下，十戶為一社：以待病斃補償者。保戶馬斃，馬 【馬 依文意當作「?！埂！繎舄殐斨簧鐟赳R斃，社戶半償之。歲一閱其肥瘠，禁苛留者。凡十有四條。先從府界頒焉，五路委監司經略司州縣更度之。于是保甲養馬行于諸路矣。
先是，文彥博、吳充言：「三代有丘乘出馬，有國馬，國馬宜不可闕。且今法欲令馬死補償，恐非民愿?！苟醢彩詾椤噶钕轮?，京畿百姓多自以為便，愿投牒者已千五百戶，決非有所驅迫」，力請行之。時河東騎軍有馬萬一千余匹，歲番戍邊，率十年而一周。議者以為費廩食而多亡失，乃行五路義勇保甲養馬法。繼而兵部言：「河東正軍馬九千五百匹，請權罷官給，以義勇保甲馬五千補其闕，合萬匹為額，俟正軍不及五千，始行給配?！故孪轮袝?，樞書院以為「車騎國之大計，不當專以一時省費，輕議廢置。且官養一馬，歲為錢二十七千；民養一馬，纔免折變緣納錢六千五百，計折米而論其直，為錢十四千四百，余皆出于民，決非所愿，若芻秣失節，或不善調習，緩急無以應用。況減馬軍五千匹，即異時當減軍正數九千九百人，又減分數馬三千九百四十匹，邊防事宜，何所取備？若存官軍馬如故，漸令民間從便牧養，不必以五千匹為限，于理為可。」而中書謂：「官養一馬，以中價率之，為錢二十三千。募民養牧，可省雜費八萬余緡，且使入中芻粟之家，無以遨厚利。計前二年，官馬死倍于保甲馬，而保甲有馬，可以習戰御盜。公私兩利。」上從樞密院議，河東騎軍得不減耗，而民馬不至甚病。
六年，提舉河東路保甲王崇極言：「請令本路保甲十分取二，以教論戰。每官給二十五千，令市一馬。限以五年，當得馬六千九百十有八匹，為緡錢十七萬二千九百有五十。」詔以京東鹽息錢給之，令崇極月上所買數。于是保甲皆兼市馬矣。七年，京東提刑霍翔請募民養馬，蠲其賦役。乃詔京東西路保甲免教閱，每一都保養馬五十匹，匹給十千，限以京東十年，京西十五年而數足。置提舉保馬官，京西呂公雅、京東霍翔并領其事。而罷鄉村先以物力養馬之令。尚養戶馬者，免保馬。凡養馬，免大小保長、稅租支移、每歲春夫、催稅甲頭，盜賊備賞、保丁巡宿凡七事。先是，西方用兵，頗調戶馬以給戰騎。借者給還，死則償直。是年，遂詔河東、鄜延、環慶路各發戶馬二千，以給正兵。河東就給本路；鄜延益以永興軍等路及京西坊郭馬；環慶益以秦鳳等路及開封府界馬。戶馬既配兵后，遂不復補。于是京東西戶馬更為保馬矣。公雅又令每都歲市二十匹，初限十五年，乃促為二年半，京西地不產馬，民又貧乏，甚苦之。八年，京東西既更為保馬，諸路養馬指揮亦罷。其后給地牧馬，則亦本于戶馬之意云。
九年，提舉開始府界蔡確言：「比賦保甲以國馬，免所輸草，賜之錢布。民以畜馬省于輸藁，雖不給錢布，而愿為官養馬者甚眾。請增馬數，歲止免輸藁一百五十束。」詔毋過五千匹。于是京畿罷給錢布而增馬數矣。
哲宗嗣位，言新法之不便者，以保馬為急，乃詔曰：「京東西保馬期限極寬，有司不務循守，遂致煩擾。先帝已嘗手詔詰責，今猶未能遵守。其兩路市馬年限，并如元詔。」尋又詔以兩路保馬分配諸軍，余數付太仆寺。不堪支配者，斥還民戶，而責官直。翔、公雅皆以罪去，而保馬遂罷。
既罷保馬，于是議興廢監，以復舊制。詔庫部郎中郭茂恂視陜西、河東所當置監。尋又下河北、陜西轉運提點刑獄司，按行河、渭、并、晉之間牧田以聞。時已罷保甲教騎兵，而還戶馬于民。于是右司諫王巖叟言：「兵之所恃在馬，而能蕃息之者，牧監也。昔廢監之初，識者皆知十年之后，天下當乏馬。已而不待十年，其弊已見，此甚非國之利也。乞收還戶馬三萬，復置監如故。監牧事委之轉運官，而不專置使。今鄆州之東平，北京之大名、元城，衛州之淇水，相州之安陽，洺州之廣平監，以及瀛、定之間，棚基草地，疆畫具存。使臣牧卒，大半猶在。稍加招集，則指顧之間，措置可定，而人免納錢之害，國收牧馬之利，豈非計之得哉？又況廢監以來，牧地之賦民者，為害多端。若復置監牧，而收地入官，則百姓戴恩，如釋重負矣?！棺允锹尻?、單鎮、原武、淇水、東平、安陽等監皆復。初，熙寧中并天駟四監為二，而左右天廄坊亦罷。至是，復左右天廄坊。
紹圣初，用事者更以其意為廢置，而時議復變。太仆寺言：「府界牧田，占佃之外，尚存二千余頃；議復畿內孳生十監。」后二年，而給地牧馬之政行矣。先是，知任縣韓筠等建議：「凡授民牧田一頃，為官牧一馬，而蠲其租。縣籍其高下老壯毛色，歲一閱，亡失者責償。已佃牧田者，依上養馬?！怪现輳埜吧掀湔f，且謂：「授田一頃，為官牧一馬，較陜西沿邊弓箭手既養馬又戍邊者為優?！箻忻茉菏瞧湔?。且言：「熙寧中罷諸監以賦民，歲收緡錢至百余萬。元佑初未嘗講明利害，惟務罷元豐、熙寧之政。奪已佃之田而復舊監，桑棗井廬，多所毀伐；監牧官吏，為費不貲，牧卒擾民，棚井抑配，為害非一。左右廂今歲籍馬萬三千有奇，堪配軍者無幾。惟沙苑六千匹，愈于他監。今赴等所陳，受田養馬，既蠲其租，不責以孳息，而不愿者，無所抑勒；又限以尺寸，則緩急皆可用之馬矣?！沟钪惺逃逢惔紊裕骸附o地牧馬，其初始于邢州守令之請，未嘗下監司詳度。諸路各有利害，既不可知。民居與田相遠者，難就耕牧。一頃之地，所直不多，而亡失責償，為錢四五十千，必非人情所愿。」言竟不行。
四年，遂廢淇水、單鎮、安陽、洛陽、原武監，罷提點所及左右廂，惟存東平、沙苑二監。同知樞密院曾布自敘其事，曰：「元佑中復置監牧，兩廂所養馬止萬三千匹，而不堪者過半。今既以租錢置蕃落十指揮于陜西，養馬三千五百，又人戶愿養者亦數千，而所存兩監各可牧萬馬。馬數多于舊監，而所省官吏之費非一。近世良法，未之能及?！箷r三省皆稱善。其后沙苑復隸陜西買馬監牧司，而東平監仍廢。
大觀元年，尚書省言：「元佑置監，馬不蕃息，而費用不貲。今沙苑最號多馬，然占牧田九千余頃，芻粟官曹，歲費緡錢四十余萬，而牧馬止及六千。自元符元年至二年，亡失者三千九百。且素不調習，不中于用。以九千頃之田，四十萬緡之費養馬，而不適于用，又亡失如此，利害灼然可見。今以九千頃之田，計其磽瘠，三分去一，猶得良田六千頃。以直計之，頃為錢五百余緡。以一頃募一馬，則人得地利，馬得所養，可以紹述先帝隱兵于農之意，請下永興軍路提點刑獄司及同州，詳度以聞。俟見實利，則六路新邊閑田，當以次推行?！箷r熙河路蘭湟牧馬司，又請兼募愿養牝馬者，每收三駒，以其二歸官，一充賞。詔行之。四年，復罷京東西路給地牧馬，復東平監。政和二年，詔諸路復行給地牧馬，復罷東平監。宣和二年，詔罷政和二年以來給也牧馬條令，收見馬以給軍，應牧田及置監處，并如舊制。又復東平監。給地牧馬，始于紹圣。至政和時，蔡京秉政，行之益力。京罷而復廢。
六年，又詔立賞格，應牧馬通一路及三千匹，州通縣及一千，縣及三百，其提點刑獄守令各遷一官。倍者，更減磨勘年。于是諸路應募牧馬者，為戶八萬七千六百有奇，為馬二萬三千五百。既推賞如上詔，而兵部長貳亦以兼總八路馬政遷官。然北方有事，而馬政亦急矣。
靖康元年，左丞李綱言：「祖宗以來，擇陜西、河東、河北美水草高涼之地，置監凡三十六所。比年廢罷殆盡，民間雜養以充役，官吏便文以塞責，而馬無復善者。今諸事闕馬者太半，宜復舊制。權時之宜，括天下馬，量給其直，不旬日間，則數萬之馬猶可具也?！谷粫r已不能盡行其說矣。前史言牧政者，唯宋為詳。其出牧、上槽、芻秣、棚井、息耗，多與今同，以世近也。語在兵志，故不論。獨戶馬、保馬、余地牧馬，猶為后世害，故備著焉。欲令議馬政者。知其所以利害之實也。蓋自熙、豐變法，以至崇、宣小人在位，亟復亟變，迄無善政，而宋隨以亡。渡江以后，頗置監牧，而江南多水田，其后三衙遇暑月，放牧于蘇、秀，大為民患。郢、鄂之間，亦置監牧，然皆不可用，而戰馬悉仰川、秦、廣三邊焉。
宋初收市馬，戎人驅馬至邊，總數十、百為一券，一馬預給錢千，官給芻粟，續食，至京師，有司售之，分隸諸監，曰券馬。邊州置場，市蕃漢馬，團綱，遣殿侍部途赴闕，或就配軍，曰省馬。陜西廣銳勁勇等軍，相與為社，每市馬，官給直外，社眾復裒金益之，曰馬社。軍興，籍民馬而市之，以給軍，曰括買。
宋初，市馬唯河東、陜西、川峽三路；招馬唯吐蕃、回紇、黨項、藏牙族、白馬、鼻家、保家、名市族諸蕃。至雍熙端拱間，河東則麟、府、豐、嵐州，岢嵐火山軍，唐龍鎮、濁輪砦；陜西則秦、渭、涇、原、儀、延、環、慶、階州，鎮戎、保安軍，制勝關、浩亹府；河西則靈、綏、銀、夏州；川峽則益、文、黎、雅、成【成 當依宋會要作「戎」。】茂、夔州，永康軍；京東則登州。自趙德明據有河南，其收市唯麟、府、涇、原、儀、渭、秦、階、環州，岢嵐、火山、保安、保德軍。其后置場，則又止環、慶、延、渭、原、秦、階、文州，鎮戎軍而已。大氐宋初市馬，歲僅得五千余匹。天圣中，蕃部省馬至三萬四千九百余匹。嘉佑以前，原、渭、德順凡三歲市馬，至萬七千一百匹。秦州券馬，歲置萬五千匹。
元豐四年，詔專以雅州名山茶為易馬用，自是蕃馬至者稍眾。崇寧四年，詔曰：「神宗皇帝厲精庶政，經營熙河路茶馬司，以致國馬，法制大備。其后監司欲侵奪其利，以助糴買，故茶利不專，而馬不敷額。近雖更立條約，令茶馬司總運茶博馬之職，猶慮有司茍于目前近利，不顧悠久深害，三省其謹守已行，毋輒變亂元豐成法。自是提舉茶事兼買馬，其職任始一。