突發事件應急預案是指政府、企事業單位或其他社會組織針對可能發生的各種突發事件，為確保迅速、有序、高效地開展應急處置與救援行動，減少人員傷亡和經濟損失，在風險分析與評估的基礎上，預先制定的計劃和方案。應急預案是應急管理的基礎和重要組成部分，是政府和公眾管理危機、應對突發事件的行動方案，行動準則、行動指南、行動向導。

應急預案是應急管理體系建設的“龍頭”，是“一案三制”的起點，具有應急規劃、綱領和指南的作用，是應急理念的載體，是應急行動的宣傳書、動員令，是應對突發事件的原則性方案，是處置突發事件的基本規則，是突發事件應急與響應的具體操作指南，是應急管理部門實施應急教育、預防、引導、操作等多方面工作的程序化安排，是根據突發事件的性質、特征、類別、級別以及事前事中事后的各種可能性和影響程度，預先對應急機構職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮與協調等方面做出的具體部署，從而明確了在突發事件發生之前、發生過程中以及結束之后，每一環節由誰負責做什么、何時做、怎么做，以及相應的策略和資源準備等。制訂突發事件應急預案的意義在于早想到、早知道、早發現、早報告、早預警，這是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員財產傷亡與損失的基本前提。

編制應急預案，是把應對突發事件的科學預想、合理步驟、基本程序、成功經驗、有效做法規范化、制度化，形成工作指南，明確今后如何預防和處置突發事件。這對于有效實施應急管理、提高干部隊伍應對復雜局面和突發事件的能力，具有十分重要的指導性和基礎性作用。目前，我國突發事件應急預案體系已經基本建立。對預案的編制，應該堅持立足我國國情，地區特點，行業領域特點，遵循客觀規律，總結歷史經驗與教訓，借鑒國內外成功做法，充分征求、吸收各方面意見，集思廣益，博采眾長，科學民主決策，從而使預案具有科學性、指導性和實際可操作性。同時，在應急演練或實踐探索中，還應該對預案體系進行不斷完善和充實。

一、世界各國對突發事件應急預案建設的基本思路

聯合國方面針對突發事件制定了《聯合國軍民協調官現場工作手冊》、《聯合國災害評估與現場協調工作隊現場工作手冊》、《國別指南》等。這些手冊詳細規定了軍民現場協調的工作內容和操作流程，簡單實用，可操作性極強，能起到讓每位工作人員拿來即用的作用。美國是使用應急預案較早的國家之一。在20世紀50年代之前，應急救援還被看作是受災人的鄰居、宗教團體及居民社區的一種道德責任，而不是政府的責任。1967年，美國開始統一使用“911”報警救助電話號碼。20世紀60～70年代，美國地方政府、企業、社區等開始大量編制應急預案，不過，盡管如此，大約20％的地方政府到1982年還沒有正式的應急預案。1992年，美國發布《聯邦應急預案》（Federal Response Plan）。9·11之后的2002年，將FEMA包括在內的美國國土安全部（Departmentof Homeland Security，DHS）成立。2004年，美國發布了更為完備的《國家應急預案》（National Response Plan）。日本和德國也先后制定了各種針對突發事件的應急預案。如日本中央防災會議制定的防災基本計劃包括下列事項：防災的綜合、長期計劃、確定防災重點、制定防災業務計劃及地區防災計劃的標準。防災基本計劃必須附帶下列資料：國土現狀及氣象概況、防災所需設施及設備的配備概況、從事防災業務的人員狀況、防災所需物資的供求情況、防災所需運輸或通訊的情況，以及其他必要事項。日本行政機關、公共機關的首長以及其他根據法令規定對實施災害預防負有責任的人員，必須根據法令或者防災計劃的規定實施災害預防，包括完善防災組織，組織防災訓練，做好防災物資和材料的儲備、配備與檢查以及防災設施、設備的配備與檢查，改善在災害發生時會成為實施災害應急對策障礙的狀況等。

德國從聯邦到各州、各級機構和企業都編制了突發事件應急預案。在聯邦層面，2002年12月通過的《民事保護新戰略》明確規定由聯邦和各州共同承擔消除嚴重危險的責任。各州結合本地實際，制定了災難救助預案，并針對具體事件制定了專項應急預案。企業結合自身特點制定了預防火災、惡性事故等方面的應急預案。大型活動以及高校、商場、影劇院等公共場所也都有各自應對突發事件的預案。從而形成了覆蓋面廣、數量大的應急預案體系。僅柏林市就制定了1300多個各類應急預案。

突發事件的應急管理既是非程序化管理，也是綜合性管理。世界各國政府將應急管理工作作為由預防、準備、反應和恢復四個階段組成的完整過程，而且政府在各個不同階段應當采取相應的應對措施。一般而言，其做法大體如下：

1.預防階段

突發事件的預防是指在突發事件發生前，通過政府主導和動員全社會參與，采取各種有效措施，來消除突發事件隱患，避免突發事件發生。預防是整個應急管理過程的第一個階段，在某種程度上，如何避免危機事件發生和如何避免危機事態升級或擴大比單純的應對和處置某一特定危機事件更加重要，所以，著名管理學家戴維·奧斯本（Osborne）和特德·蓋布勒（Gabler）都認為，政府管理的目的是“使用少量錢預防，而不是花大量錢治療”。與危機過程中其他階段相比較而言，通過有效預防而避免危機發生是一種既經濟又簡便的方法，只是我們還沒有建立起真正以預防為主的應對突發事件的觀念系統，在一般領導者或管理者的觀念中，只有到了危機事件已經發生且不可挽回了，方才高度重視起來，并繃緊神經加大了應急管理力度，而在危機事件尚未發生之前，通常可能未引起充分足夠的警惕，這一時期往往是口頭與形式的重視多于扎實有效的實際管理行動。

世界各國也都非常重視作為應急管理基礎的預防預警工作。如美國著名的聯邦應急計劃規定了在預警無法避免危機的情況下，針對緊急狀態如何調動資源、化解危機；法國特別強調預防原則，遵循預防原則是政府的職責。普遍來看，各發達國家貫徹“預防為主”的原則大致是從以下幾方面推進的：

（1）進行危機宣傳教育，提高危機管理意識

危機教育主要側重兩個方面，一是更新觀念，培育主動預防危機意識，二是宣傳應急知識，提高自我保護能力，以使在全社會樹立正確的應急管理意識，并形成完善的應急管理觀念體系。以美國的聯邦應急管理署（FEMA）為例，聯邦應急管理署（FEMA）隸屬國土安全部，總部設在華盛頓，在全國各地建有辦事處，4000人隨時待命應對災害。聯邦應急管理署（FEMA）的中心任務是為了保護國家免受各種災害，減少財產和人員損失，并最終形成一個建立在風險基礎上的綜合性應急管理系統，涵蓋災害預防、保護、反應、恢復和減災各個領域，除了危機處理的功能，其另一個重要職能就是全民教育。聯邦應急管理署（FEMA）對所有的美國地方官員進行培訓，市長和地方政府官員、消防人員，每年一萬人，由聯邦政府出錢集中培訓。

（2）構建預警機制，推行公示措施

預警一詞最早來源于軍事。在應急管理工作中，預警特指政府根據有關危機現象過去和現在的數據、情報、資料和各種相關信息，運用邏輯推理和科學預測的方法技術，對某些危機現象出現的約束性條件、未來發展趨勢和演變規律等做出估計與推斷，并發出確認的警示信號或信息，使政府和民眾提前了解事態發展的狀態，以便及時采取應對策略，防止、消除或減少各種不利后果的一系列活動。目前，美國、日本、英國、以色列等一些國家均建立了發達的預警系統，監測全球、區域、國內的穩定狀況和動亂熱點，為其戰略決策、安全體系、外交政策、經濟發展、政策績效評估、危機綜合應對等進行全方位服務。比如，美國在“9·11”事件后，建立了一套五級國家威脅預警系統，并用綠、藍、黃、橙、紅五種顏色代表從低到高五種威脅程度。日本的危機預警系統尤其值得借鑒，日本氣象廳2007年引入一套“昂貴”的地震預警系統，經由觀測最先到達的地震波提前15秒左右預報地震，使民眾有30秒左右的時間躲在桌下、關閉燃氣或戴上頭盔。日本廣播協會電視臺（NHK）通常會與這套系統聯動，接到地震預報后立即經由電視和廣播告知民眾。日本地球科學和災害預防國家研究所研究員井上博史（音譯）說：“日本有全球最先進的地震預警系統。”

多數日本人諳熟防震演練流程：家門口放一個背包，裝入瓶裝水、壓縮或罐頭食品、急救包、現金、衣物、收音機、手電筒和多節新電池。地震頻發、臺風頻仍，海嘯頻襲、火山活躍，促升日本人的危機感和防災意識。“如果說全球有任何地方對這樣規模的災害有準備，那是日本。”美國喬治敦大學戰略與國際問題研究中心研究員斯泰茜·懷特說，“災難顯示，可靠預警機制、高抗震標準的基礎設施和有效的政府應對能夠拯救許多生命。”試想，同樣是里氏9.0級地震引發的海嘯，為何日本大海嘯的傷亡人數會遠遠小于2004年印尼大海嘯的傷亡人數（將近30萬人）？其中一個重要的原因就是日本有完善的地震和海嘯預警系統，而印尼缺乏這樣的系統，許多游客和居民在不知情的情況下被海嘯吞噬。2011年3月11日宮城大地震發生之后，第一時間啟動了海嘯信息發布程序，各大電視臺自動切換電視畫面，滾動播發海嘯警報；地震海嘯發生僅5分鐘，日本首相官邸就設立了官邸對策室，并在之后的內閣會議成立緊急對策部，協調指揮全國的地震和海嘯災害應對工作；沿海居民按照既定的應急手冊有序撤離，核電站、新干線、機場等重要基礎設施緊急關閉。日本的海嘯預警能力最高，但在此次海嘯中仍難以避免巨大損失，主要原因是此次地震震中離大陸很近，海嘯在很短時間就來到，來不及預警。但日本這一次地震預警系統和民眾防災減災應急訓練還是發揮了很大的作用，純地震的災害損失也已經減少到比較低的水平。

（3）提前準備預案，科學應對危機

危機預警是對危機未發生之前或發生之后搶在第一時間而進行的有效防范，但并不是所有的突發危機事件都能在事先通過危機預警得以避免，很多危機是無法準確預測的。幾乎所有的個人或者組織都可能遇到危機和遭遇危機帶來的各種損害，而預先對危機有應變計劃的組織或者個人，遭受的損失總是要相對少得多。這說明提前編制和準備應急預案的必要性和重要性絕不可低估。

2.準備階段

應急準備是指在突發事件來臨前，做好各項充分準備，包括思想準備、預案準備、組織機構準備、技術措施準備、應急隊伍準備、應急物資保障準備等，以防止突發事件升級或擴大，最大程度地減少突發事件造成的損失和影響。

落實應急準備工作，目的是做到有備無患。一旦發生各類有可能危及公眾、危及社會的突發事件即能迅速、及時地組織力量，最大限度地快速處理、控制和減少危害面。應急準備一般包括三個層次，即平時準備、戰時轉換、戰時準備。

迅速做到平戰結合與平戰轉換，是能否有效應對突發事件的關鍵所在。世界各國都高度重視應急準備工作，2003年12月17日，美國布什總統發布國土安全第8號總統令：“國家應急準備”。國土安全第8號總統令的目的是制定政策，以加強美國預防和應對針對美國本土的恐怖襲擊（或威脅）、巨大災難和其他突發事件的應急準備。國土安全第8號總統令要求國土安全部長協調其他有關聯邦部門和機構的領導人，并與州、地方和部落政府磋商，制定應對各種危險事件的國家應急準備目標（簡稱目標）。國家應急準備目標確定了愿景、能力和重點，以利于指導、加強國家應急準備工作。國家應急準備目標的愿景是：動員聯邦、州、地方和部落政府，及其私營機構和非政府組織合作伙伴和普通公眾參與重大突發事件的預防、抵御、應對和恢復活動，達到并保持防范、化解危險的目標能力水平，把重大突發事件對生命、財產和經濟的影響降到最低程度。

國家應急準備目標的愿景建立在“國家應急準備就是分擔責任”這一基本認識的基礎上。每個參與者所起的作用與其權力和資源相一致。政府機構負責領導其范圍內的工作，必要時吸收私營機構、非政府組織和公民個人參加。國家應急準備目標愿景指出，應急準備工作包括預防、抵御、應對和恢復四個方面的任務，災害減輕工作包含在這四個方面的任務中。國家應急準備目標愿景強調的是重大突發事件，包括恐怖襲擊事件、巨大災害和其他突發事件。國家應急準備目標的愿景還認為國家應急準備不僅要達到，而且要保持最大程度的管理風險、降低風險影響的目標能力水平。