應急準備階段中的一個必不可少的環節是危機情景模擬練習，即通過模擬危機情勢，認識危機特點，不僅可以為公眾培養危機意識，而且還能進一步完善危機預警與監控系統。從美國地方政府的實踐來看，就應急預案所進行的演習并不見得是真正規模上的大演習。許多市政府每年進行數次演習，而且都是“桌面演習”（Tableto P Exercise）。即在假設的緊急情況下，在所有的指揮人員及當地的媒體都毫不知情的情況下，將他們緊急召集到應急中心，以測驗指揮系統和各部門之間信息交換的效率，并由此總結經驗，完善應急機制建設。

他山之石，可以攻玉。一些發達國家都建立了比較成熟的政府危機管理體系。日本從上到下都設有專門的全民危機警報系統；法國建立了明確的災害救援步驟，并在憲法中規定了緊急狀態制度，保障政府有效地行使行政緊急權力；美國完成了國家應急反應計劃，確保政府有效應對突發事件。

一筆筆高昂的學費，一次次成功的經驗，讓中國社會從上到下形成了一個共識：編制應急預案，建立應急機制，確保百姓的生命財產安全和社會的正常秩序，是中國需要盡快補上的一課。

二、我國應急預案體系的構建歷程

應急預案指面對突發事件如自然災害、重特大事故、環境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃等建立的應對方案和行動指南，它一般建立在綜合防災規劃上。其幾大重要子系統為：完善的應急組織管理指揮系統；強有力的應急工程救援保障體系；綜合協調、應對自如的相互支持系統；充分備災的保障供應體系；體現綜合救援的應急隊伍等。我國應急框架體系，以2006年國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》為總綱，25件國務院專項預案、80件國務院部門預案和31個省區市總體預案的出臺為標志，表明我國應急預案體系也已初步形成，并呈快速延伸發展趨勢。國家總體預案明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。

我國1949年以后，開始經歷了單項應急預案階段，直到2001年才開始進入綜合性應急預案的編制使用階段。

在我國的煤礦、化工廠等高危行業，一般會有相應的《事故應急救援預案》和《災害預防及處理計劃》；公安、消防、急救等負責日常突發事件應急處置的部門，都已制定各類日常突發事件應急處置預案；20世紀80年代末，國家地震局在重點危險區開展了地震應急預案的編制工作，1991年完成了《國內破壞性地震應急反應預案》編制，1996年，國務院頒布實施《國家破壞性地震應急預案》；大約在同一個時期，我國核電企業編制了《核電廠應急計劃》，1996年，國防科工委牽頭制定了《國家核應急計劃》。2001年開始，上海市編制了《上海市災害事故緊急處置總體預案》。

應急概念是對應于特重大事故災難的危險問題提出的。危險包括人的危險、物的危險和責任危險三大類。首先，人的危險可分為生命危險和健康危險；物的危險指威脅財產和火災、雷電、臺風、洪水等事故；責任危險是產生于法律上的損害賠償責任，一般又稱為第三者責任險。其中，危險是由意外事故、意外事故發生的可能性及蘊藏意外事故發生可能性的危險狀態構成。

應急預案是應急管理的重要基礎，是中國應急管理體系建設的首要工作。

2003年11月，國務院辦公廳成立應急預案工作小組。2004年1月，國務院召開了國務院各部門、各單位制定和完善突發公共事件應急預案工作會議。4月6日和5月22日，國務院辦公廳分別印發《國務院有關部門和單位制定和修訂突發公共事件應急預案框架指南》和《省（區、市）人民政府突發公共事件總體應急預案框架指南》。6月3日至12月14日，國務院領導分別主持召開專項應急預案審核會，并審閱了105件專項預案和部門預案。2005年1月26日，國務院召開常務會議，審議并原則通過了《國家突發公共事件總體應急預案》。2月25日，國務委員兼國務院秘書長華建敏受國務院總理溫家寶委托，向十屆全國人大常委會第十四次會議報告應急預案編制工作，并表示：“全國應急預案框架體系已初步形成。”4月17日，國務院印發《國家突發公共事件總體應急預案》。5月至6月，應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類25件專項應急預案、80件部門預案，共計106件陸續發布。

基本覆蓋了中國經常發生的突發事件的主要方面，其中大多是根據經濟社會發展變化和客觀形勢的要求新制定的。按照不同的責任主體，我國的應急預案體系設計為國家總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企事業單位預案以及大型集會活動預案等六個層次。到2005年底，地方總體應急預案的編制工作也陸續完成，許多市、區（縣）也制定了應急預案，全國應急預案框架體系初步建立。2006年6月15日，新華社受權發布《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》；同年7月7日至8日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議強調，各級政府要全面貫徹科學發展觀，進一步完善和落實應急預案，增強應急管理能力，切實做好各類突發公共事件的預防和處置工作，促進社會和諧穩定。據統計，截至2009年11月，全國已制訂各級各類應急預案240多萬件，所有的省一級政府、市級政府、縣級政府都已經編制了總體應急預案，同時還因地制宜地編制了大量專項及部門的預案，全國“縱向到底、橫向到邊”的應急預案體系基本形成。這些應急預案既參照借鑒了包括美國、日本、俄羅斯等國家和聯合國等國際組織在內的各種突發事件應急規劃、預案和指南的內容，也加入了許多適合我國國情特點的、超前的、創新的內容。

三、我國應急預案及其體系的基本內容

應急預案及其內容體系是在立足中國國情、認真總結實踐經驗、吸收借鑒國外成熟做法、廣泛聽取各方面意見的基礎上形成的。建立健全應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等方面的社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力，是政府全面履行職能，特別是加強社會管理和公共服務職能的一項重要工作，也是構建和諧社會的一項重要任務。到目前為止，國家突發公共事件總體應急預案、105個專項和部門預案、省級及以下各級應急預案編制均已基本完成并發布，全國應急預案框架體系也已經初步形成。

1.我國應急預案的內容

應急預案應當根據國家有關法律、法規的規定，針對突發事件的性質、特點和可能造成的社會危害，具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建等內容。具體包括5個方面：組織指揮體系與職責、預防與預警機制、處置程序與措施、應急保障措施、恢復與重建措施。

（1）應急組織指揮體系與職責

主要是描述突發事件應對組織指揮體系的框架及職責要求。根據處置突發事件實際需要設立應急組織指揮機構，明確核心領導者及組成人員，明確指揮職責和權力。明確應急組織指揮機構涉及的部門，各部門的職責、權利和義務。以突發事件應對全過程為主線，明確各類突發事件預測、預警、報警、響應、處置、結束、善后和恢復重建等環節的主管部門、協作部門和參與單位及其職責；以應急準備及保障機制為主線，明確有關部門的職責。

（2）預防與預警機制

主要是對突發事件及其后果的預測、辨識、評估、分析及其預防預警要求。

突發事件的預防工作主要通過對風險隱患的普查和監控來完成。普查就是全面掌握本行政區域、本行業和領域各類風險隱患情況。監控是對具有各類風險隱患地點或設施，實行長期管理、監控和檢查，及時排除風險隱患。預警是對各類風險隱患信息進行綜合、科學的風險分析后，就有可能發生或即將發生的突發事件情況及時發布預警信息。一是預防預警信息，包括突發事件類別、預警級別（一般分為4級：特別嚴重的為Ⅰ級、嚴重的為Ⅱ級、較重的為Ⅲ級、一般的為Ⅳ級，依次用紅色、橙色、黃色、藍色表示）、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應采取的措施和發布機關等內容。確定預防預警信息監測、收集、報告和發布的方法、程序，建立信息來源與分析、常規數據監測、風險分析與分級等制度。二是預防預警行動，包括明確預防預警方式方法、渠道以及監督檢查措施和信息交流與通報程序，預警期間采取的應急措施及有關應急準備。三是預警支持系統，包括建立預警體系即相關技術支持平臺、信息監測系統、載體、網絡及技術設施等，以及使用、維護、改進系統的要求。四是預警級別發布，包括明確預警級別的確定原則、信息確認與發布程序等。

（3）處置程序與措施

主要是構建突發事件基本的響應程序及措施。應急預案對處置程序和措施一般包括明確應急預案啟動的等級及條件、明確各有關部門的職責及相互關系、明確專家咨詢和輔助決策機制、保證暢通的信息溝通渠道等。一是信息報告。建立突發事件快速應急信息系統，明確常規信息、現場信息采集的范圍、內容、方法、報送程序和時限要求。二是先期處置。突發事件發生后，事發地政府在報告突發事件信息的同時，根據職責和規定的權限啟動相關應急預案，及時、有效地進行處置，控制事態。三是應急響應。首先要明確應急響應級別。按照突發事件可控性、嚴重程度和影響范圍，原則上按一般Ⅳ、較重Ⅲ級、嚴重Ⅱ級、特別嚴重Ⅰ級的四級級別啟動相應預案。其次要明確應急響應行動。根據突發事件級別確定響應主體，明確預案啟動級別和條件，明確相應級別指揮機構工作職責、權限和要求。闡明突發事件發生后通報的組織、順序、時間要求、應急響應及處置過程等，同時避免突發事件可能造成的次生、衍生和耦合事件。再次要強化指揮和協調。現場應急指揮機構負責現場的應急處置工作，按照屬地為主的原則進行應急救援和處置。明確指揮機構的職能和任務，建立決策機制，報告、請示等制度，信息分析、專家咨詢、損失評估等程序。最后還要制定詳細、科學的突發事件處置技術方案，以及在突發事件發生時保護生命、財產和環境安全的處置措施，明確各級指揮機構調派處置隊伍的權限和數量，隊伍集中、部署的方式，未用設備、器械、物資、藥品的調用程序，不同處置隊伍間的分工協作程序等。四是應急結束。明確應急狀態解除或緊急響應措施終止的發布機構及程序，并注意區別于現場搶救活動的結束。

（4）應急保障措施

主要是對實施應急預案所需資源的說明。應急預案所需資源包括，一是人力資源保障；二是財力保障；三是物資保障；四是基本生活保障；五是醫療衛生保障；六是交通運輸保障；七是治安保障；八是人員防護保障；九是通信保障；十是公共設施保障；十一是科技支持。

（5）恢復與重建措施

主要是對應急處置結束后的工作安排。恢復與重建措施包括以下內容：

一是善后處置；二是調查評估；三是恢復重建；四是信息發布。

2.我國應急預案體系的內容

總體預案是全國應急預案體系的總綱，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。應急預案幾大重要子系統為：完善的應急組織管理指揮系統；強有力的應急工程救援保障體系；綜合協調、應對自如的相互支持系統；充分備災的保障供應體系；體現綜合救援的應急隊伍等。國家應急預案體系的內容包括：

（1）總體應急預案

總體應急預案是全國應急預案體系的總綱。主要包括突發事件分級分類和預案框架體系，國務院應對特別重大突發事件的組織體系、工作機制等內容，也是國務院應對特別重大突發事件和指導各級政府處置突發事件的規范性文件，由國務院制定發布，國務院辦公廳組織實施。

（2）專項應急預案

專項應急預案是國務院及其有關部門為應對某一類或幾類突發事件而制定的涉及數個部門職責的應急預案，主要包括某類突發事件分級分類，以及應對方針、政策措施、處置程序和應急組織指揮機構等內容，由國務院有關部門牽頭制定，報國務院批準，由牽頭的主管部門會同相關部門組織實施。

（3）部門應急預案

部門應急預案是國務院有關部門根據總體應急預案、專項應急預案和部門職責為應對突發事件制定的預案。主要包括某種具體的特定類型的突發事件的分級分類，以及應對的組織機構、行動原則和處置措施等內容，由國務院有關部門制定印發，報國務院備案，由制定部門負責實施。

（4）地方應急預案

地方應急預案是下級政府根據上級政府的總體應急預案、專項應急預案、部門應急預案而制定的應急預案，具體包括省區市級、地州市級、縣市區級政府突發事件總體應急預案、專項應急預案和部門應急預案，以及各基層政權組織的應急預案。