二、基本建設計劃管理體制的強化

1953年進入大規模經濟建設以后，隨著國家投資的增加，為加強管理，提高投資效益，改善產業結構和地區布局，逐步形成了比恢復時期還要集中的國家投資管理體制。為了加強對基本建設的管理，根據1954年9月全國人大一屆一次會議通過的國務院組織法的規定，1954年11月正式成立了國家建設委員會。其主要任務是：根據黨中央和國務院規定的方針政策，國家批準的計劃，組織以工業為重點的基本建設計劃的實現，從政治上、組織上、經濟上、技術上采取措施，保證國家基本建設，特別是156個單位工程建設的進度、質量，并力求經濟節省^[6]。

高度集中管理的基本建設計劃管理體制具體表現在以下幾個方面。

第一，審批權集中。限額以上項目的計劃任務書由政務院審批；限額以下丙類項目也由中央主管的地方工業部審批。凡列入基本建設計劃的項目、年度投資額、主要建設內容和建設進度都屬于指令性計劃，部門和單位無權增減。

第二，實行專項撥款制度。地方基本建設的預算支出雖然列入地方財政預算，但是，項目仍由中央各部專項確定，省、市、自治區只是按中央各部“戴帽下達”的計劃轉手安排，無權在行業之間、企業之間進行調劑。

第三，物資統一調撥分配。當時為了有效利用短缺物資、保障重點工程的恢復和建設，到1952年，國家基本建設物資分配體系中的品種擴大到55種。到1956年，國家基本建設的物資絕大多數都實行了由國家統一調撥分配。由于當時“統配物資”和“部管物資”多達500余種，大約70%的建筑材料都是由國家集中調撥分配的。至于主要設備，則更是由政府部門統一組織訂貨，按計劃生產，按計劃分配。

第四，施工人員“統一調配”。1953年，國家進入大規模經濟建設以后，基本建設項目猛增，合格的建筑工人嚴重缺乏，為了保證重點建設的順利進行，避免因“挖人”“跳槽”導致的損失，國家根據東北地區的經驗，從建筑業開始，對基本建設的施工隊伍實行了“統一調配”，在此以前，國家對于國有企業的技術人員和大學畢業生已經實行了統一調配。

第五，財政上“統收統支”。企業的一切收入連同固定資產折舊基金和固定資產變價收入，都要上繳國家財政；企業的一切支出，包括基本建設投資和更新改造投資，均由國家撥款。企業幾乎沒有自有資金，地方政府的機動財力也很少。

第六，金融方面是“一切信用集中于銀行”。銀行成為全國的信用中心、現金中心和結算中心。銀行在資金管理上對長期投資和短期資金作了嚴格區分，嚴禁把短期資金挪用于長期投資。另外，國家在金融機構上也實行嚴格分工，分別設立專門管理長期投資、短期資金、農村資金和外匯的專業銀行^[7]。

1954年10月，在交通銀行原有機構和干部的基礎上，正式建立專門負責國家基本建設投資撥款和監督工作的專業銀行—中國人民建設銀行。政務院發布的《關于設立中國人民建設銀行的決定》明確提出：在中央人民政府財政部系統內設立中國人民建設銀行；凡是國家用于基本建設的預算撥款以及國營企業、機關等用于基本建設的自籌資金，均集中由中國人民建設銀行根據國家批準的計劃和預算監督撥付；根據國家批準的信貸計劃，對國營及地方國營包工企業辦理短期放款；負責辦理國家基本建設撥款的結算業務；監督國家基本建設資金的專款專用，并對建設單位和包工企業的資金運用、財務管理、成本核算以及投資計劃完成情況等進行檢查和監督。中國人民建設銀行與其他專業銀行不同，肩負著財政、銀行的雙重職能。

1956年計劃體制改進過程中，中央和地方政府在投資方面的責任作出了一些調整。《國務院關于改進國家行政體制的決議（草案）》提出：中央各部門的設計和施工任務，一般的由中央各部門承擔；地方的設計和施工任務，一般的由地方承擔。地方確實無力擔任的城市建設任務，經國務院批準，由城市建設部負責在全國范圍內進行平衡調劑解決。適當下放基本建設設計的審批權限。凡基本建設項目在計劃限額以上的重大工程的初步設計和概算，由國務院每年按審核項目表審批；凡不列在審核項目表的限額以上的和全部限額以下的設計、預算文件，分別由中央各部門和省、自治區、直轄市人民委員會審批。基本建設任務和設計的審批權限下放后，大大加重了地方的責任。

基本建設的高度集中計劃管理保證了有限的人財物用于重點建設項目，使最薄弱的基礎產業部門得到迅速加強。但是其弊病也較為明顯，一是計劃編制變動大，浪費人力、物力，一旦計劃確定后，又掌握得過死，修改困難；二是計劃下達晚，一般都在當年的第一季度末，影響了計劃的執行；三是基本建設跨年度用錢限制過死，當年的錢當年必須用完，否則全部上繳，往往因突擊花錢造成浪費。