四、郡縣制的演變

1．秦漢時的郡縣二級制

秦朝最多約50個郡，分別管轄千余個縣。西漢自武帝以后和東漢都是以一百零幾個郡級單位（郡、國即王國，東漢增加了一種屬國都尉）分管一千多個縣級單位（縣、侯國、邑、道）。漢武帝先后在元封五年（前106）和征和四年（前89）創建十三刺史部（兗州、豫州、青州、徐州、并州、冀州、幽州、荊州、揚州、益州、涼州、朔方、交趾）和司隸校尉部，由刺史和司隸校尉分別巡察各郡國的吏治。成帝、哀帝之際，曾將刺史提升為州牧，使州成為郡國的上級，但兩年半后就恢復舊制。王莽執政時，又將刺史改為州牧。建武十八年（42），東漢光武帝又改州牧為刺史。但西漢的刺史在本部內沒有固定的治所，平時“巡行所部郡國”，每年年底“詣京師奏事”。對刺史舉報的事項和提出的懲處建議，朝廷要另外派官員查驗，然后才能黜退。而東漢的刺史在本部有了固定的駐所，不再“詣京師奏事”，對所部郡國官員可以直接黜免。到東漢靈帝末年，為使地方上能集中調度鎮壓黃巾起義，又改部分刺史為州牧。因而州牧掌握本部的兵權和行政權，州終于成為統轄幾個郡國的大行政區，形成州—郡—縣三級制。

2．魏晉南北朝時的州、郡、縣三級制

三國魏（司隸、豫州、冀州、兗州、徐州、青州、荊州、揚州、雍州、涼州、并州、幽州）、蜀（益州、庲降都督）、吳（揚州、荊州、交州）三方共有17個州，西晉統一之初有19個州（司州、兗州、豫州、冀州、幽州、平州、并州、雍州、涼州、秦州、梁州、益州、寧州、青州、徐州、荊州、揚州、交州、廣州），末年增至21個州（增江州、湘州），統轄170多個郡。經東晉、十六國、南北朝前期，雙方共有五六十個州。南朝自齊梁后，北朝自北魏太和后，一方面為了多設政區以炫耀己方疆域建置，另一方面也為了以更高的地方官職引誘、安置對方降將，州郡設置日益冗濫，往往以一縣之地置郡置州，或郡無屬縣，州無屬郡；或者以一郡分屬兩州，成為“雙頭郡”；甚至有些郡既無土地，也無戶口，完全成了空名。梁、東魏、西魏和陳、北齊、北周時代，三方合計共有三百多個州、六百多個郡。魏晉時期平均一個州領八九個郡，一郡領七八個縣，三級制的確有其級次層次分明的作用，是比較合理的分層級管理。一旦一個州平均才管轄兩三個郡，一個郡一般才管轄兩三個縣，一州所管轄不過五六個縣，三級制就失去意義了。所以到了北朝后期，通常只有州刺史和縣令到職，郡太守通常并不蒞任。隋文帝代周后的開皇三年（583），便正式裁撤了郡一級，改為以州統縣的二級制。

3．隋、唐開元前的州、縣二級制

唐開元至五代時的道、州、縣三級制。隋唐五代的380年間，除了隋朝大業年間有11年（607—618），唐天寶、至德時有16年（742—758）將州改稱為郡外，地方行政區劃都是以州統縣，全國共有二三百個州、一千四五百個縣。但只有隋文帝和唐前期共約140年實行單純的州縣二級制。隋煬帝在改州為郡的同時，仿照漢武帝置司隸別駕二人，分別按察二都畿內；設置刺史十四人，巡察畿外各郡，每年二月巡察州縣，十月將結果入奏。因隋朝11年后即覆滅，《隋書》記載又過于簡單，這一制度的具體情況已無法考證。唐貞觀元年（627）將全國分為十道（關內、河南、河東、河北、山南、隴右、淮南、江南、劍南、嶺南），但這時的道只是一種地理區劃，并非行政區劃。有時雖也由朝廷派遣使者分道執行某種任務，但都屬臨時措施，任務完成即撤銷。直到開元二十一年（733），將十道分成十五道（增京畿、都畿，山南分東西兩道，江南分東西兩都），才確定制度，每道經常性設置一位采訪處置使，負責監察吏治。不久，采訪處置使的權力逐漸有所擴大，有些道并由掌握軍權的節度使兼領其職。安史之亂期間，發展到全國遍設節度使、防御使等方鎮。至德三載（758）撤銷采訪處置使，改由方鎮主帥兼任觀察處置使，從此軍政上一鎮便同時都是民政上管轄幾個州的一個道，確立了道（鎮）—州（包括府）—縣三級制。全國的道數并不固定，經常有變動，一般在四五十個之間。每道統領州少則兩三個，多則十余個。這種三級制經歷二百余年，在北宋初年才由于方鎮兵權被剝奪，中央集權的加強而被廢止。原來方鎮主帥自領一郡，其余轄郡稱為支郡，至此，不許方鎮主帥再領支郡，“令諸州皆直隸朝廷”，都由朝廷直轄了。

4．兩宋（包括金）的路、州、縣三級制

宋太宗太平興國二年（977）廢止方鎮領州制度時，宋境內共有三百六七十個州級單位（府、州、軍、監）和千余個縣（縣、軍、監）。如果完全采用二級制，全由朝廷直接管轄那么多單位，是相當困難的，因而不久又下令將原來專門負責督征運送地方財賦的各路轉運使兼理軍民庶政，這樣便形成了路—州（府、州、軍、監）—縣（縣、軍、監）三級制。北宋先后分全國為十五、十八、二十三、二十四路（京畿、京東東、京東西、京西南、京西北、河北東、河北西、河東、永興、秦鳳、兩浙、淮南東、淮南西、江南東、江南西、荊湖南、荊湖北、福建、成都府、梓州、利州、夔州、廣南東、廣南西），南宋將境內分為十六或十七路（利州分東西兩路），金將境內分為十七、十九（中都、上京、東京、北京、西京、南京、咸平、河北東、河北西、山東東、山東西、大名府、河東北、河東南、京兆府、鳳翔、鄜延、慶原、臨洮）、二十路。宋金的路不同于魏晉南北朝的州或唐安史之亂后的道。一路之內同時設置分掌財政、民政、司法、監察、軍事、征榷等政務的三個或三個以上的“監司”，沒有一個監司能掌握全部政務。一路的監司一般分駐各地，不同監司所管轄的路的劃分也不盡相同。如北宋陜西轉運使司分永興軍、秦鳳二路，而安撫使分永興軍、鄜延、環慶、秦鳳、涇原、熙河六路。金的制度將遼東分上京、咸平、東京三個總管府路，而轉運司只為遼東一路，按察司只為上京東京一路。而且，州的政務還有很多是不在監司監領之下，都可以直達朝廷。所以宋金三級制的實質可以說只有二級半。

5．元代以來以省領道、路、府、州、縣等的三級或多級制

此階段長達七百多年，可分為以下四期：

（1）元代起以前代的中央臨時派遣機構行中書省定為常設的地方一級行政區劃。元朝初期的區劃極不穩定，中期穩定為除中書省直轄區（腹里）外，共設置十一個行中書省（簡稱行省、省），即中書省與嶺北、遼陽、河南江北、陜西、四川、甘肅、云南、江浙、江西、湖廣行省。省下設路、府、州、縣四級。以往較大的府、州都升級為路，縣升級為州。四級間或按級遞相統轄，或越級統轄，州或不領縣。所以此時的地方政區統隸關系復雜，二、三、四級都有，而以省統路或府，路府統州或縣這樣的三級最為普遍。又往往分一省為二三大區，將距省會較遠的區劃為一道，設宣慰司作為行省的派出機構駐治。另外設有御史臺派出的機構肅政廉訪使，負責一道的吏治監察。宣慰司的道至元末大多改為分省，或進而升為行省。

（2）明洪武九年（1376）廢除行省制，在原來一個省的范圍內分設布政使司、按察使司、都指揮使司三司，分別掌管民政、司法監察、軍務三政。這與宋代的路分設轉運使、提點刑獄、安撫使三司極為相似，而且權任更大，仍然和此前的行省一樣，是地方行政區劃中的最高一級。原來的省至此改稱為承宣布政使司、布政使司，并且習俗相沿，仍稱為行省、省，甚至連正式公文也經常采用。洪武十三年（1380）朝廷廢除中書省，中書省的直轄區改稱直隸。宣德二年（1427）以后，全國共劃分為兩京（南北二直隸）、十三布政使司（山東、山西、河南、陜西、四川、江西、湖廣、浙江、福建、廣東、廣西、云南、貴州），俗稱兩京十三省，或十五省。路一級被廢除，府、州、縣之間的隸屬關系也有多種方式，省和縣之間或隔了府一級，或隔府、州二級。每省又分設若干分守道作為布政使司、分巡道作為按察使司的派出機構。

自宣德以后，或者因為邊防有警，或者因為地方不安定，又陸續在全國各地派出備有中央政府一二品大員職銜的總督、巡撫，集所督撫地區內的軍務、察吏、治民大權于一身，成為最高級別的封疆大吏。督撫的轄區往往不同于布政使司，并且經常變動。所以明代后期的一級地方行政區劃，實際上已不是兩京十三布政使司，而是三十個左右的總督、巡撫轄區。

（3）清初逐步將總督、巡撫轄區調整成與布政使司一致。北直隸改稱京師直隸，南直隸改為江南省，又分為江蘇、安徽二省，湖廣分為湖北、湖南二省，陜西分為陜西、甘肅二省，終于在康熙初年將十五省分為十八省，正式以督撫為一省之長。巡撫只管一省，總督或管一省，如直隸、四川總督；或管二省，如陜甘（陜西、甘肅）、湖廣（湖北、湖南）、兩江（江蘇、江西）、閩浙（福建、浙江）、兩廣（廣東、廣西）、云貴（云南、貴州）總督；清末還有一位管三省的，東三省（奉天、吉林、黑龍江）總督。有些省單置總督或巡撫，如直隸總督、山西巡撫；有些省兼置督、撫，如湖廣總督、湖北巡撫，因此巡撫成為基本無權的閑職。十八省全在明朝故土范圍之內，清代納入版圖的邊疆地區的一部分至光緒時也建了省（新疆、黑龍江、吉林、奉天），清末共有二十二省。清代凡隸屬于府的州不再領縣，所以省以下只有府（府、直隸州、直轄廳）、縣（縣、散州、散廳）二級。每省仍分設若干道。

（4）辛亥革命前后兩三年內廢除了府一級，州、廳都改為縣，重劃道區，于是地方行政變成省—道—縣三級制，民國初期沿用。國民黨政權初年廢除了道一級，實行省—縣二級制。但在20世紀30年代“剿共”時期又在江西省首先分區設行政督察專員，作為省政府的派出機構，協調區內各縣。各省紛紛仿效，成為普遍性制度。新中國成立后繼承了這種區劃制度，起初稱專區，后改稱地區。這種區劃在實際行政上是介于省和縣之間的一級，但在法制上不是一級地方政府，只是省政府的派出機構。