五、特殊的政區

歷史上還有一些政區，并不使用郡、縣或省、府這些名稱，但也屬于政區，可稱為“特殊政區”，或“準政區”。它們有的只是政區演變中的一個過程，有的在實際上發揮著政區的作用。

例如，漢朝有“初郡”，與今天的“新區”頗有相似之處。漢武帝在位時，西南的疆域擴張得很快，但在新設置的政區里，往往是“夷”人多，華夏（漢人）少，交通不便，經濟落后，地方的財政能力很差，收不上賦稅，也不可能馬上推行與其他郡同樣的行政制度。所以，漢武帝規定這些地方稱“初郡”，沿用當地原來的管理制度，給予經濟上的優惠等特殊政策。這些初郡未來有兩種結果：有的無法繼續維持，或已沒有設置的必要，進而被撤銷；有的經過一段時間，經濟發展，朝廷給予的優惠政策取消，行政制度也統一了，不再稱“初郡”，與其他郡無異。

還有一種政區，是東晉時候產生的，即僑州、僑郡、僑縣。西晉覆滅后，大批的北方難民，包括不少高官、貴族、將士逃到南方。這些都是東晉朝廷的統治基地，自然要妥善安置。但江淮至江南，特別是首都建康周圍都已設置郡縣，不可能增加多少建置，而且也不能將這些人集中于一地。因此朝廷就將從某地遷來的移民相對集中的地方給他們設置一個僑州、僑郡或僑縣。僑州、郡、縣沒有實際管轄的土地，只為安置移民。為了區別于原籍，僑州和一部分僑郡在原名前面加個“南”字，如北方原來有兗州、青州、瑯邪郡，僑州郡就稱為南兗州、南青州、南瑯邪郡，僑縣一般就用原名。一方面是為了安頓北方的僑民，另一方面也表示朝廷不忘恢復，將來還會收回故土，讓民眾返回原籍。時間一長，北方僑民都意識到恢復無望，只能在南方定居了，東晉朝廷也感到保留僑州郡縣已經沒有意義，反而增加了行政管理的不便，開始實行“土斷”?！巴翑唷本褪浅蜂N僑州郡縣，將僑戶就地安置，到南朝宋時又集中搞了一次。由于僑州郡縣設置的范圍廣，延續時間長，南朝時局部地區還有新置，南朝陳時還進行了最后一次“土斷”。

還有一種制度是屯田，又稱典農，或者屯墾。在邊疆地區，或在戰亂過后，很多部隊解決不了自己的糧食供應，國家就讓他們自己留在原地種田，解決自己的口糧，甚至還能向國家上繳一部分。這些屯墾區有自己管轄的范圍，實際上也是一種政區。三國時，魏、吳境內都設有主管屯田區的農官，稱為典農校尉、典農都尉，一般相當于縣。吳國的毗陵典農校尉還有下屬縣，相當于郡。

再有一類是軍事駐防、監護機構，但同時具有行政管理功能，這類機構管轄的范圍也屬于特殊政區。如漢以后的西域都護府、西域長史府，唐代大部分的都護府，設置在西域或新開拓的邊疆，一般是軍事駐防或監護，但它們管轄的范圍內也有一些原來就存在的國、部族政權或民戶，也具有政區功能。明朝初年朱元璋設置的衛所，絕大多數的衛全部由軍人和他們的家屬構成，只管軍不管民，只有駐地沒有轄境。但又有少數衛有“實土”，即轄境，也管理轄境內的民戶。其中有些衛的所在地只設衛，不設縣。這一類衛就屬特殊政區。清朝在東北設置盛京（奉天）、吉林、黑龍江三個將軍衙門，其轄境內未另設行政機構，實際兼管民政，到清朝后期陸續設置府、州、縣；在新疆設置的伊犁將軍在轄境內也是軍民兼管；都屬于特殊政區，到清末分別建為奉天、吉林、黑龍江三省和新疆省。

在少數民族、非華夏（漢族）聚居區設置的特殊政區，有的保持了原有的機構和名稱，有的做了一些調整。這些區域的共同特點是：長官實行世襲，或者按照當地原有的習慣產生，但必須得到中央或上級政府的批準或確認。長官可以保留原來的稱號，但必須承認臣屬地位。可以有自己的軍隊，但對外的軍事行動必須得到上級政府的批準，或者接受上級政府的調遣。它們對內有自治權，但自治程度各不相同，有的完全保持原來的民政系統，實行原來的行政制度，對中央不承擔賦稅和勞役，中央不派駐官員，或者只派遣顧問和起監督作用的官員；有的必須接受上級政府的派員擔任副職，并承擔一定的賦稅勞役；有的只能管轄境內的本民族人口，或者只能保持本民族的習慣治理，而對非本民族人口和新實施的法令則不能干預。

在邊疆地區，唐朝、宋朝都建有羈縻府、羈縻州。羈縻府、州的情況很復雜，差異很大，其中有些靠近正式政區的羈縻府、州接受管轄，可以看成特殊政區。元朝在這些地方分別設立宣慰司、宣撫司、宣諭司，但都不從外面派遣行政長官，而是就地任命部族或土著首領擔任，一般都是世襲。這些地方各司的長官都是土著，因而被稱為土司。土司是在各自轄區行使管理權的長官，屬特殊官吏。清朝實行改土歸流，即撤銷土司，設置府、州、縣，改派流動的行政長官。