三、郡縣制的確立

公元前211年，這個體制在秦始皇統一時得到了規范。秦始皇將各國各行其是的郡縣，統一規范，開始時將全國分為36個郡，后來增加到近50個。各郡都由朝廷派遣長官，稱為守、郡守、郡太守；每一個郡下面再設立幾十個，或者十幾個縣，縣的長官稱為令、縣令或者長、縣長。政令由皇帝、朝廷向郡、縣逐級下達，縣、郡逐級向皇帝、朝廷報告，形成上通下達統一的郡縣制度。

郡縣制的建立并非一帆風順，有過反復的過程。秦朝滅亡以后，漢朝初年又出現了一些諸侯國，開始有異姓的諸侯，像韓信、彭越、英布這些不姓劉的諸侯。劉邦為了打敗項羽，需要這些人為他賣命、出兵。而當時還有一種觀念：既然人家立了功，或是出了兵，總得封他一個王位，讓他統治一片土地。在這種情況下，劉邦為了爭取到韓信、彭越、英布等人的支持，不得不封他們為王，劃一片土地給他們，這樣就出現了一批“異姓諸侯”。后來，異姓諸侯陸續被劉邦消滅了。劉邦作為一個出身“低微”的皇帝，原本沒有一個貴族式的大家族作為支撐，為了鞏固自己的政權，他在平定異姓諸侯以后，又把自己的兒子、侄子、劉氏家族都分封為諸侯，以取代原來那些異姓諸侯，便形成了一批同姓諸侯、同姓王。劉邦在世時，這些諸侯都是他的子侄孫輩，以他開國皇帝的權威，完全能夠掌控他們。但等到劉邦去世后，特別是漢景帝即位時，那些諸侯就發動叛亂，于是有了“吳楚七國之亂”。七國之亂被平息，及至漢武帝在位的時候，朝廷就采取種種手段，削弱、消滅企圖與朝廷對抗的諸侯國。所以，在武帝一朝以后，盡管還照樣有諸侯國，但是它們已經沒有實權，無非是在這些諸侯國的土地內部收點租稅過日子，王國內的行政事務已經完全歸朝廷派遣的官員管理。除了名稱不同，還有一個世襲的王的名號以外，與郡已經沒有本質上的區別。同樣，這一階段的侯國——封給列侯的一片土地，也只是給他收一定數額的租稅，行政事務也是歸朝廷任命的官員管的，侯國與縣也已經沒有本質上的區別了。

所以，郡縣制經過了西漢初年的反復，到了漢武帝時期已經得到鞏固，再也沒有出現過反復。以后歷朝歷代始終實行這樣一種分層級的、由中央集權管轄的地方行政區劃制度。其間的不同也就是兩處：一是層級不一定完全相同；二是政區的名稱不一定相同。一個政區如果管轄的地方太大，往往管理的效果比較差；特別是在人員來往、信息傳遞相當困難的年代。但是，管轄的地方如果太小，又會產生浪費，行政成本就會很高。所以，每一個政區都要有一個合理的管轄范圍。