1　緒論

1.1　研究背景及意義

1.1.1　研究背景

1）創(chuàng)新主要是企業(yè)的事，但普遍動(dòng)力不足

創(chuàng)新對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要貢獻(xiàn)（Romer，1990；Rosenberg，2006）［1-2］已在全球范圍內(nèi)成為普遍共識(shí)。對(duì)一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新是優(yōu)化資源配置、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的重要原動(dòng)力；對(duì)一個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新是降低成本、提高自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的主要手段。我國(guó)歷來(lái)高度重視創(chuàng)新，黨的十六大報(bào)告指出“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力”。黨的十八大明確提出“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”“科技創(chuàng)新是提高社會(huì)生產(chǎn)力和綜合國(guó)力的戰(zhàn)略支撐，必須擺在國(guó)家發(fā)展全局的核心位置”。在黨的十九大報(bào)告中“創(chuàng)新”一詞更是頻繁出現(xiàn)。習(xí)近平總書(shū)記一再?gòu)?qiáng)調(diào)“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”“抓住了創(chuàng)新，就抓住了牽動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的‘牛鼻子’”“惟創(chuàng)新者進(jìn)，惟創(chuàng)新者強(qiáng)，惟創(chuàng)新者勝”。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)創(chuàng)新發(fā)展水平逐年提升。2018年，共投入R&D經(jīng)費(fèi)19677.9億元，比上年增加2071.8億元，增長(zhǎng)11.8%；R&D投入強(qiáng)度為2.19%，提高0.06個(gè)百分點(diǎn)，連續(xù)5年超過(guò)2%，已接近經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）平均水平[1]；發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)量154.2萬(wàn)件，同比增長(zhǎng)11.58%。我國(guó)創(chuàng)新取得巨大成就的同時(shí)，也應(yīng)清楚地看到整體研發(fā)水平存在大而不強(qiáng)、量多質(zhì)低、研發(fā)成果轉(zhuǎn)化率低等諸多問(wèn)題，還有研究指出科技創(chuàng)新投入并未顯著促進(jìn)全要素生產(chǎn)率的提升（唐未兵等，2014）［3］。企業(yè)作為創(chuàng)新的重要主體，對(duì)R&D經(jīng)費(fèi)支出的貢獻(xiàn)達(dá)77.4%，是我國(guó)創(chuàng)新水平提升的主要拉動(dòng)力量，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有較大差距。2014年世界500強(qiáng)企業(yè)中，我國(guó)制造業(yè)企業(yè)研發(fā)投入占GDP比重為1.1%，而發(fā)達(dá)國(guó)家這一比重達(dá)4%（林木西等，2018）［4］；2017年，我國(guó)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)有R&D活動(dòng)的共計(jì)10.22萬(wàn)家，占比27.4%，雖然與2004年的6.2%相比，這一比例已提升20個(gè)百分點(diǎn)以上，但仍有大量企業(yè)未開(kāi)展R&D活動(dòng)[2]；根據(jù)中國(guó)社科院發(fā)布的《法治藍(lán)皮書(shū)（2017）》的披露數(shù)據(jù)，我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入在100萬(wàn)元以下的企業(yè)占67%，在500萬(wàn)元以上的僅占4.1%，且真正愿意在3年以上開(kāi)展長(zhǎng)期研發(fā)的企業(yè)僅占6.2%。創(chuàng)新是一件非常專(zhuān)業(yè)的事，主要是企業(yè)的事情（韋森，2017）［5］，我國(guó)“十三五”規(guī)劃中也一再?gòu)?qiáng)調(diào)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的主體地位，企業(yè)要充分發(fā)揮其主導(dǎo)作用。企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，從宏觀來(lái)看，關(guān)系著國(guó)家創(chuàng)新發(fā)展；從微觀來(lái)看，決定著企業(yè)的市場(chǎng)價(jià)值、長(zhǎng)期生存與發(fā)展（Porter，1992）［6］。不斷提升企業(yè)創(chuàng)新能力是我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在，企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2）稅收激勵(lì)是主要支持政策，且越來(lái)越被重視

企業(yè)創(chuàng)新的積極性始終不高，究其原因，創(chuàng)新所具有的特殊屬性是主因之一（Silva and Carreira，2017）［7］。企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新具有公共物品特性，存在投入大、產(chǎn)出不確定、外部性等特性，導(dǎo)致其面臨著巨大的投資風(fēng)險(xiǎn)，常常遭遇市場(chǎng)失靈、投資不足等問(wèn)題（Tassey，2004）［8］，使企業(yè)自發(fā)創(chuàng)新投入常常低于社會(huì)最優(yōu)水平（Arrow，1962）［9］，以及企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的私人回報(bào)率低于社會(huì)回報(bào)率，以上這些因素為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展需要國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策支持提供了理由。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是世界大勢(shì)所趨，是科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新等的結(jié)合，要堅(jiān)持科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動(dòng)”。發(fā)展科技創(chuàng)新不能盲目，要充分重視科技創(chuàng)新，又不能忽視體制機(jī)制創(chuàng)新，要調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展相匹配，營(yíng)造良好的創(chuàng)新環(huán)境，需要政府實(shí)施有利于科技創(chuàng)新的金融、財(cái)稅等激勵(lì)政策。因此，激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新離不開(kāi)政府支持，需要“有為的政府”和“有效的市場(chǎng)”的共同作用（林毅夫，2017）［10］。在創(chuàng)新制度體系相對(duì)缺失的情況下，以財(cái)稅政策為主的政府政策成為促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展的有力手段，一方面，彌補(bǔ)企業(yè)制度缺失；另一方面，補(bǔ)償企業(yè)研發(fā)活動(dòng)的外部性，解決創(chuàng)新過(guò)程中的市場(chǎng)失靈問(wèn)題（Cropper and Oates，1992；Hu and Jefferson，2009）［11-12］。其中，稅收激勵(lì)是一種隱性補(bǔ)貼方式，具有較低的尋租風(fēng)險(xiǎn)，被許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)可，在世界各國(guó)的使用越來(lái)越普遍。與政府補(bǔ)貼、政府采購(gòu)等其他財(cái)稅政策相比，稅收激勵(lì)作為市場(chǎng)化的激勵(lì)政策具有直接干預(yù)小、資源扭曲性少（Czarnitzki et al.，2011）［13］、稅收中性等特征。特別是在我國(guó)當(dāng)前有限的貨幣政策和財(cái)政政策調(diào)整空間下，稅收激勵(lì)被認(rèn)為是一種重要的反周期宏觀政策（劉啟仁等，2019）［14］，是改善研發(fā)投入不足的一個(gè)有效途徑（Greenwald and Stiglitz，1986）［15］。稅收制度承載著建成現(xiàn)代稅收制度、推動(dòng)國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，以及實(shí)現(xiàn)“雙輪驅(qū)動(dòng)”等的重要任務(wù)。稅收激勵(lì)政策直接作用于企業(yè)，適用于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的各個(gè)階段，是通過(guò)“造血”機(jī)制，而不是簡(jiǎn)單的“輸血”來(lái)實(shí)現(xiàn)促進(jìn)效應(yīng)的，引導(dǎo)企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)需求自發(fā)開(kāi)展創(chuàng)新活動(dòng)。

1995年，OECD國(guó)家中僅有12個(gè)采用稅收激勵(lì)政策（Gokhberg et al.，2014）［16］，但到2004年，這一數(shù)據(jù)增加至18個(gè)（Cappelen et al.，2012）［17］。截至2015年，OECD國(guó)家中除愛(ài)沙尼亞、芬蘭、德國(guó)和墨西哥外均已使用企業(yè)研發(fā)相關(guān)稅制（Neubig et al.，2016）［18］。而且各國(guó)對(duì)稅收激勵(lì)的依賴程度和激勵(lì)強(qiáng)度越來(lái)越高，根據(jù)OECD的最新數(shù)據(jù)，近兩年采用稅收間接激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的比例已經(jīng)超過(guò)直接補(bǔ)貼方式，其中法國(guó)、比利時(shí)、愛(ài)爾蘭等國(guó)采用稅收間接支持的比例較高，政府稅收支持占GDP之比分別為28.26%、29.81%和24.52%，具體詳情見(jiàn)圖1-1和圖1-2。為激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，很多國(guó)家新引入研發(fā)稅制或者加大優(yōu)惠力度（OECD，2017）［19］，例如，2016年，澳大利亞將總量稅收抵免率從10%上調(diào)至12%；2009年，墨西哥廢除稅收激勵(lì)政策后，于2017年重新引入增量稅收抵免政策；2018年，盧森堡公布新的專(zhuān)利盒制度；新西蘭于2019年重新引入研發(fā)稅收抵免政策，而且稅率由原先計(jì)劃的12.5%提高至15%；印度尼西亞也計(jì)劃將企業(yè)所得稅稅率下調(diào)至20%[3]。為提升企業(yè)創(chuàng)新水平，進(jìn)而提升國(guó)家整體創(chuàng)新水平，需要以稅收激勵(lì)政策作為支撐。

3）稅收激勵(lì)政策改革要突出“精準(zhǔn)”和“高效”

我國(guó)促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的稅收激勵(lì)政策從無(wú)到有，先后經(jīng)歷了積極探索階段（1994年以前）、擴(kuò)展完善階段（1995—2010年）和深化發(fā)展階段（2010年至今）。最初僅有稅率優(yōu)惠，直到1999年才逐步引入投資抵免、結(jié)轉(zhuǎn)扣除等更為多樣的稅收優(yōu)惠政策。分稅制改革后，我國(guó)逐步建立了較為完善的稅收體系，由“區(qū)域式”稅收優(yōu)惠逐漸向產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，加計(jì)扣除、加速折舊等間接稅收激勵(lì)的使用逐漸普及。而2010年后，以中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)“1+6”政策出臺(tái)為標(biāo)志，稅收激勵(lì)改革逐漸深化，但“以直接優(yōu)惠為主，間接優(yōu)惠為輔”的特征仍較為顯著。近年來(lái)，為激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新我國(guó)頻繁調(diào)整稅收激勵(lì)政策，但企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新動(dòng)力仍顯不足。我國(guó)究竟需要什么樣的稅收激勵(lì)政策，政策越多越好？稅率越優(yōu)惠越好？顯然都不是。我國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷三十多年高速增長(zhǎng)，離不開(kāi)政府產(chǎn)業(yè)政策的支持，但政府扶持之手的使用過(guò)繁或過(guò)度都會(huì)適得其反，過(guò)度的產(chǎn)業(yè)政策可能會(huì)阻礙企業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)（楊興全等，2018）［20］，也會(huì)對(duì)非扶持企業(yè)產(chǎn)生限制，使其面臨更多壓力甚至被淘汰（江飛濤、李曉萍，2010）［21］。面對(duì)多樣的稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)可能較難抓住重點(diǎn)，政策實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)“用藥過(guò)度”“藥量不夠”（駱永民、翟曉霞，2018）［22］等情形。稅收激勵(lì)作為一種特殊的財(cái)政支出，實(shí)際上是用公共的貨幣提供津貼，低效的稅收激勵(lì)政策顯然會(huì)降低財(cái)政資源的使用效率，特別在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期，政府資金更成為日益稀缺的資源（Becker，2014）［23］。面對(duì)財(cái)政資源的稀缺性、公共性，提升財(cái)政資金使用效率，不斷優(yōu)化稅收激勵(lì)政策是十分必要的。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是以“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”為指導(dǎo)，以最高的資源配置效率、最少的要素投入、最低的環(huán)境成本獲取最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)稅制是高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)要求下稅收體系所包含的重要板塊之一，稅收激勵(lì)改革應(yīng)突出“精準(zhǔn)”和“高效”，稅收激勵(lì)的政策目標(biāo)已不單單是促進(jìn)企業(yè)增加研發(fā)投入，還應(yīng)注重稅收激勵(lì)的使用效率，以及促進(jìn)企業(yè)研發(fā)成果轉(zhuǎn)化、提升創(chuàng)新質(zhì)量等多個(gè)方面。為促進(jìn)企業(yè)開(kāi)展高質(zhì)量技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)，需要制定更高效的稅收激勵(lì)政策，這才是促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的長(zhǎng)久之策。

綜上，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，需要高水平創(chuàng)新，而稅收激勵(lì)政策的使用也要體現(xiàn)其高效性，現(xiàn)階段要制定精準(zhǔn)高效有力的稅收激勵(lì)政策。目前，有些稅收激勵(lì)政策確實(shí)對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)生了促進(jìn)作用，但有些稅收激勵(lì)政策效果可能不盡如人意，多項(xiàng)稅收激勵(lì)政策的組合有可能產(chǎn)生更為復(fù)雜的影響。在我國(guó)現(xiàn)階段，稅收激勵(lì)政策對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能否起到有效激勵(lì)作用、不同稅收激勵(lì)政策及其組合對(duì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新不同階段的影響有何差異、不同稅收激勵(lì)傳導(dǎo)機(jī)制有何差異，以及哪些因素影響了稅收激勵(lì)政策的實(shí)施效果等問(wèn)題有待深入研究。