第二節 周代國家的制度化實踐及其困境

一、荒政體系下的“散利”

周滅商后，通過宗法分封制度構建了新型國家機器，同時通過完善的禮樂制度和系統的官制體系來維持國家的運行秩序。然而，盡管鋒利的青銅農具的運用有助于提升墾殖效率，休耕制代替拋荒制提高了土地利用率，田間管理技術的改進保障了農業產出水平[44]，農官體系督促著農業生產的持續運行，但自然災害的侵襲和各級諸侯官僚的盤剝不僅威脅著農業剩余的產出與合理分配，同時也對封建制國家政權的運轉提出了嚴峻挑戰。據鄧拓先生統計，周代最顯著的災害有59次，其中旱災30次、水災16次、蟲災13次。[45]有些旱災一度達到“降喪饑饉，斬伐四國”[46]的程度。于是，如何“活民”或“養民”，就成為統治者必須解決的核心問題。

在周武王散錢粟“振窮困”之后，西周統治者不僅明白“農不出則乏其食”的危害性，而且對“國無三年之食者，國非其國也；家無三年之食者，子非其子也”[47]有深刻體會。于是，當周康叔被封殷地而上任之前，周公以“惠恤窮民，不慢鰥夫寡婦”[48]作為訓誡之辭為其送行。當遭遇大災荒時，貴為天子的周穆王也不得不奮力“謀救患分災”[49]。

為了履行“活民”職責，維護周王室的威權，周文王的繼任者們除實施“振賜窮士，救瘠補病，賦均田布”[50]，以及“市有五均，早暮如一，送行逆來，振乏救窮”[51]等措施外，也將賑貸作為重要選項。與之相伴的是系統的“養民”之策和相對完備的荒政體系。

根據《周禮》的記載，西周時期“養萬民”的六項舉措分別為“慈幼”、“養老”、“振窮”、“恤貧”、“寬疾”和“安富”；“聚萬民”的十二條荒政分別為“散利”、“薄征”、“緩刑”、“弛力”、“舍禁”、“去幾”、“眚禮”、“殺哀”、“蕃樂”、“多昏”、“索鬼神”和“除盜賊”。其中的“恤貧”，鄭玄注曰：“貧無財業稟貸之。”“散利”，鄭玄注解為“貸種食也”，賈公彥將其進一步注疏為“豐時斂之，兇時散之，其民無者，從公貸之。或為種子，或為食用，至秋熟還公”。正是因為這種放貸“據公家為散，據民往取為貸”，故曰“散利”。[52]

由此可見，“散利”作為荒政和“養民”的一個舉措，已成為西周時期國家的重要職能和職責。并且，按照鄭玄和賈公彥的注解，此處的“散利”與后世的賑貸顯然是畫等號的。

二、制度化的“春頒而秋斂”

在研究古代災荒賑貸或傳統農貸制度的過程中，學者們通常忽視了西周時期的“旅師”。關于這個重要官司，《周禮》曾載：

旅師掌聚野之鋤粟、屋粟、間粟而用之。以質劑致民，平頒其興積，施其惠，散其利，而均其政令。凡用粟，春頒而秋斂之。

根據鄭玄和賈公彥的注疏，這里的鋤粟為“民相助作，一井之中，所出九夫之稅粟也”，屋粟即“民有田不耕，所罰三夫之稅粟”，間粟指“間民無職事者所出一夫之征粟”。“而用之”中的“而”為“若”之誤，此謂“恤民之艱厄”。“以質劑致民”意指“所聚之粟，遷擬兇年振恤所輸入之人。欲與之粟，還案入稅者之人名，會計多少以貸之”。[53]賈公彥將其界定為“恤貧，貧無財業稟貸之”[54]。“春頒而秋斂之”，秦蕙田解釋為“春時農事方興，其無力者，頒粟以貸之，秋則計其所貸而斂之”[55]。

至于旅師的組織架構，《周禮》記載為：“中士四人，下士八人，府二人，史四人，胥八人，徒八十人。”[56]從規模和地位的角度，旅師與泉府等其他機構相比，絲毫不落下風。除旅師之外，當時還有兩個值得注意的官司，一個是“掌九谷之數，以待國之匪頒、赒賜、稍食”和“以歲之上數邦用，以知足否，以詔谷用，以治年之兇豐”的廩人[57]，另一個是“掌粟入之藏，辨九谷之物，以待邦用”和“以待兇而頒之”的倉人。[58]

根據上述史料可知：一方面，旅師、廩人和倉人是地官司徒下的官司和職官，它們均承擔著救荒的職能。但是，旅師的救荒范圍廣布在鄉野之間，廩人和倉人則負責在國都或邦國開倉賑濟。換言之，旅師負責鄉村的救荒事宜，廩人和倉人負責城市的救荒事宜。另一方面，旅師在鄉野救荒中采用賑貸的方式，“春頒而秋斂”，與后世的社倉、義倉、預備倉等備荒倉儲的賑貸具有內在一致性。但廩人和倉人的開倉賑濟，與秦漢以后設置在城市中的官倉賑濟具有內在一致性，至于是否采用了賑糶方式，因史料信息有限，不能妄加猜測。

旅師的“頒粟以貸”屬于典型的災荒賑貸，因為它的放貸對象是青黃不接之際缺乏口糧和種籽的鄉村貧民，并且，這種借貸是按照“秋則計其所貸而斂之”的原則償還，不收取任何利息。對此，賈公彥明確指出：“直給不生利也。官得舊易新，民得濟其困乏，官民俱益之也。”[59]相比泉府收取10%左右的放貸利息，旅師的賑貸更具道義性和救助性，它并不以取息盈利為目的。

盡管史料信息有限，我們仍能從旅師“以質劑致民，平頒其興積”的運行方式，推斷出西周時期災荒賑貸制度的規范性。在周代有據可查的八項文書中，不僅有征調力役的“比居”、記載士兵和武器信息的“簡稽”、劃定基層行政單位的“版圖”、錄入冊命信息的“禮命”和記賬財務收支的“要會”，同時還有記錄借貸信息的“傅別”或“判書”、證明買賣成交的“質劑”和借取或領取憑證的“書契”。根據鄭玄和賈公彥的注疏，書契指的是“于官直貸不出子者，故云取予。若爭此取予者，則以書契券書聽之”[60]，很顯然，它能夠明確官方在放貸中的債權和收貸權利。傅別或判書是一分為二、借貸雙方各持一半的借貸契約，記錄著借貸雙方、金額、償還、利息等相關信息。鄭玄則將其描述為“大手書于一札，中字別之”的借券。這種借貸契約的作用是“凡有責者，有判書以治則聽”，以及“凡屬責者，以其地傅，而聽其辭”，也即發生債務糾紛之際，以判別債權人和債務人的權責，合理處理債務糾紛。[61]與之類似，“質劑”的功能則是“案入稅者名，會而貸之”[62]。由此可見，旅師在賑貸之際，以“質劑”留存借貸者的基本信息，同時也為還貸留下了有據可查的案底。這顯然是賑貸規范化的集中表現。

西周時期的災荒賑貸制度是在“民有困乏，則振恤之”[63]的指導思想下創設的，它是國家荒政的重要組成部分。但相比于其他備荒救災措施，農業生產的周期性特征決定了“民有困乏”大多發生在春夏之交的青黃不接之際，賑貸也因此具有顯著的時序性和季節性。當時，旅師在發放粟米時，就是按照“春頒而秋斂之”的原則開展的。另外，《禮記·月令》要求統治者在季春之月“命有司發倉窌，賜貧窮，振乏絕，開府庫，出幣帛，周天下”[64]，同樣是基于這個原因。

具備災荒賑貸職能的旅師的出現，意味著中國古代災荒賑貸制度建設方面向前邁了一大步，周王朝以旅師為中心，在鄉野之地構建起了災荒賑貸支撐體系，以“春頒而秋斂”和“抵斗還官”為基本運行原則，將周文王時期較為隨意的賑貸行為至少在形式上上升到規范的制度層面。

當然，周文王時期的災荒賑貸行為和西周時期圍繞旅師而構建的災荒賑貸體系，也有被懷疑的理由。畢竟，有關它們的信息都來自于《逸周書》和《周禮》及后人對它們的注疏。其中，《逸周書》除少數幾篇屬于或基本屬于西周作品外，大部分為戰國西漢時的作品。《周禮》的成書年代相對更晚一些，理想或想象的成分也更多一些。不過，即使兩書的作者們增添了自己的想象，因而周文王時期的“發滯以正民”、“貸官以屬”和“農假貸”政策，以及西周時期的“散利”和“頒粟以貸”的旅師，并非像書中所載的那樣理想化，但從先秦荒政運行實踐的角度來看，災荒賑貸制度在商末周初的確立應是肯定的。

三、開展賒貸業務的“泉府”

西周時期設有專門開展賒貸業務的“泉府”，它往往被錯誤地認為是中國農貸制度或者災荒賑貸制度創始的標志。

根據《周禮》，泉府的基本職能是“掌以市之征布，斂市之不售、貨之滯于民用者，以其賈買之，物楬而書之，以待不時而買者”，也即掌管市場稅款、收購市場上難以購買到或滯銷商品，以待急需者購買時出售，并在“凡國事之財用取具焉”的原則下負責支取國事所需錢物。[65]更為重要的是，泉府在司市“同貨而斂賒”的要求下，負責向民眾發放貨幣性的賒貸業務：“凡賒者，祭祀無過旬日，喪紀不過三月”；“凡民之貸者，與其有司辨而授之”。根據鄭玄的注解，這里的“貸”，謂“從官借本賈也，故有息，使民弗利，以其所賈之國所出為息也。假令其國出絲絮，則以絲絮償；其國出葛，則以葛償”[66]，屬于典型的“貨幣放貸、實物收還”模式。

泉府受地官大司徒的領導，在機構設置上，有“上士四人，中士八人，下士十有六人，府四人，史八人，賈八人，徒八十人”[67]。相比而言，泉府是一個較為龐大的國家財政金融機構。泉府可能不是孤立的機構，而是與司市、廛人等具有密切的業務合作關系。例如，“掌斂市絘布、總布、質布、罰布、廛布”[68]的廛人，可以為泉府的賒貸提供資金。泉府賈買滯銷的貨物時，需要遵循司市的規定，接受司市的監管。

泉府在放貸后，要求借貸者“以國服為之息”進行償還。關于這一償還原則，歷來爭論不休。其中，鄭玄在“于國服事之稅為息也”的判斷原則下，根據《周禮·載師》中“凡任地，國宅無征，園廛二十而一，近郊十一，遠郊二十而三，旬、稍、縣、都皆無過十二，唯其漆林之征二十而五”[69]的田稅水平，認為泉府的放貸利息遵循“輕近重遠”的原則：在城中園圃和廛里進行放貸，年利息率為5%；在近郊進行放貸，年利息率為10%；在遠郊進行放貸，年利息率為15%；在旬、稍、縣、都進行放貸，年利息率不超過20%。但賈公彥并不完全認同鄭玄的判斷，他在“凡言服者，服事為名，此經以民之服事，唯出稅是也”的基礎上，以“若近郊民貸，則一年十一生利”和“王莽時民貸以治產業者，但計贏所得受息，無過歲什一”為依據，認為泉府的放貸利息率應為“贏萬泉征一千，贏五千征五百，余皆據利征什一也”，也即不超過10%。[70]按照各地田稅交付利息的判定思路，金榜進一步認為：“農民受田，計所收者納稅。賈人貸泉計所得（謂所獲盈利）者出息。其息或以泉布，或從貨物，輕重皆視田稅為差”[71]，從而肯定了鄭玄的判斷。

即使泉府在放貸時收取10%的利息，與當時的經濟發展水平和農業生產力相比，這個利息率的優惠性恐怕極為有限，因為10%的利息率與“什一之稅”具有內在的一致性。而10%的稅收是當時的社會生產力水平下，國家與農業生產者長期博弈后達到的一個均衡的、農業生產者能夠忍受的剝削率，10%的放貸利息率也應是如此。因此，與其說西周時期泉府“以國服為之息”的放貸是一項優惠性和救助性的政策安排，不如說是當時借貸市場長期均衡的產物。

從《周禮》的記載和相關注解可知，泉府的賒貸業務主要集中在城市地區，形成了以國都為中心向各地城市輻射的賒貸業務網絡，放貸對象主要是城市中從事工商業活動的人戶。雖然不能完全排除郊區或邊遠地區的農人得到泉府放貸的可能性，但10%—20%的利息率顯然已經超過救助性賑貸的范疇。換言之，即使泉府的放貸對象包括了農民，這種放貸也不是賑貸或政策性農貸，而是國家經營的以追求利潤最大化為目的的商業性農貸。因此，將泉府的賒貸看作國家商業性農貸制度的濫觴是可以接受的，但看作國家政策性農貸或者災荒賑貸制度起源的標志，顯然是錯誤的。

四、荒政的衰微與賑貸的缺失

作為一項國家主導型的制度安排，災荒賑貸制度得以實施需要有穩定的政權、順暢的官制體系和自覺接受道義約束的統治者作保障，相反，如果國家政治生態惡化，政局出現動蕩，統治者腐化墮落，則意味著國家“活民”職能的退化將為時不遠，災荒賑貸制度與其他社會經濟制度一樣，將遭受難以為繼的命運。

周代政治最顯著的特征是推行分封制，以血緣關系為紐帶封邦建國，從而精心構建起國家的政治地緣空間。但分封制這種“恩惠換忠誠”的政府運轉方式，也為周王朝的衰敗留下了深層次政治隱患。[72]到西周中后期，隨著統治者荒淫喪志、犬戎入侵、周王朝與諸侯矛盾的尖銳化、連年的征伐引致的社會矛盾凸顯，西周王朝的運轉已經磕磕絆絆。在社會經濟領域，周宣王因“不籍千畝”而遭受到虢文公的警告與批評，已經印證了統治者不再重視農業生產。在此背景下，西周王朝救荒職能的弱化和賑貸制度的偏廢，變得越來越不可避免。

國家荒政的偏廢和賑貸職能的弱化，在倉儲方面有直觀的表現。《詩經·小雅·甫田》曾云：“我取其陳，食我農人，自古有年。尊者食新，農夫食陳。”根據鄭玄的注箋，這段詩文意指“倉廩有余，民得賒貰取食之，所以紓官之蓄滯，亦使民愛存新谷”。然而，該詩事實上是為諷刺周厲、幽二王時期“倉廩空虛，政煩賦重，農人失職”[73]而作，意在批評當時統治者不重視農業、當農人艱難之際得不到救助的現實。

在通過賦稅手段貪婪剝奪民眾財富之外，統治者發放高利貸同樣意味著賑貸制度的偏廢。《詩經·小雅·大田》有“去其螟螣，及其蟊賊，無害我田稚”之句。《說文解字》將詩中的“螣”字記作為“”。對此，李巡將其解釋為“食禾心為螟，言其奸冥冥難知也。食禾葉者，言假貸無厭，故曰也。食禾節者，言貪很，故曰賊也。食禾根者，言其稅取萬民財貨，故云蟊也”[74]，充分認定了該詩對統治者貪婪、惡政的厭惡之情。這里的“”或“假貸無厭”，無疑指出了周朝統治者發放高利貸而榨取民眾財富的事實。而一旦統治者在農村借貸市場經營高利貸，也就意味著具有濃厚道義救助性質的災荒賑貸的退出或者被嚴重擠壓。

隨著周王室的衰微和諸侯國的崛起，狼煙四起的征伐破壞了正常的農業生產秩序，同時也加重了農人的賦租負擔，加劇了他們的破產。在此背景下，普通民眾更需要從國家那里得到救助性的借貸。然而，現實的情況卻恰恰相反。《管子》的作者曾告誡統治者，施政時要深入民間調查詢問，其中，“問邑之貧人債而食者幾何家”，以及“問人之貸粟米，有別券者幾何家”[75]等問題，是必不可少的。由此可見春秋時期農民欠債的普遍性和嚴峻性，以及國家救助性借貸缺失的現實。

導致農民欠債的原因，一方面與天災關系密切，畢竟，作為逐漸獨立的社會經濟主體，從事農業生產的農戶之家不得不面臨“六歲穰，六歲旱，十二歲一大饑”[76]的周期性災害侵襲。另一方面，周王室衰微和諸侯爭霸戰爭，使得小農面臨越來越沉重的賦稅剝削和意外摧殘，加劇了他們舉借債務的步伐。對此，即使是取得霸權地位的齊桓公也是承認的。例如，在曲防之戰中，因“民多假貸而給上事者”[77]，齊桓公不得不問計于管仲。公元前684年，齊宋聯軍攻打魯國的崢丘之戰中，再次導致“民多稱貸，負子息，以給上之急，度上之求”。盡管齊桓公在戰后采取了一些補救之措，甚至意欲將值“純萬泉”的“枝蘭鼓”出讓給放貸者，以“為吾貧萌決其子息之數，使無券契之責”，并要求發放高利貸的“貸稱之家”提高道義自覺水平，“折其券而削其書，發其積藏，出其財物，以賑貧病，分其故貲”[78]。這里，我們有必要對齊桓公的“活民”道義之舉稱贊，但要求高利貸者賑濟貧民，只能說是他的一廂情愿。而這些事例的背后，是國家救助性信貸的缺失和災荒賑貸制度的衰敗。