解決財政危機，求助鹽鐵官營

在敘述漢代的官營壟斷如何建立起來之前，需要先談一談漢代政府的“理財專家”。

在任何一個朝代，只要政府出現了財政困難，就會出現一大堆吹鼓手，幫助政府鼓吹增加財政收入的好處；而財政收入的增加，則意味著社會承受更重的負擔，反過來又會造成經濟的衰敗。

除了這些吹鼓手之外，還會出現許多“理財專家”，幫助政府設計規則，征收更多的稅，或者通過其他渠道來獲得財政收入。這些人往往受到整個社會的頂禮膜拜，認為他們是最賢明的大臣，有點石成金的妙手。

漢代的幾個“理財專家”也受到大部分人的推崇，甚至到現在，人們還把他們當作能臣的樣板；而另一些人則意識到，這些“理財專家”所做的實際上是從民間抽血來供給政府，他們斂走的每一筆錢，最終都會通過另一種方式轉嫁到人民的頭上，形成更高的稅收，并最終讓百姓無法承受。于是人們給這些人起了一個名字，叫“聚斂之臣”。

雖然中國古代的政治傳統一直排斥商人，但漢代的幾個聚斂之臣都是大商人出身。

漢武帝為了增加財政收入，擠壓商人階層，令民間商業受損。也正是在這時，幾個在商業中發過大財的人摸準了風向，棄商從政，適時地進入官僚系統，成為皇帝的左膀右臂，利用他們熟練的商業技巧，幫助皇帝斂財。

在任何一個政治侵蝕民間經濟的時代，都會有一批原本成長于民間的商人把準了脈，跳出來要求被政府收編，希望用財產換取政府的保護，并在保護傘下謀取更大的發展。

漢代著名的幾個聚斂之臣是：主管制鹽的大農丞東郭咸陽、主管冶鐵的大農丞孔僅，以及掌管財政的侍中桑弘羊（商人子弟出身）。[20]其中，桑弘羊主持政策的時間最長，知名度也遠高于前兩位，被認為是古代第一能臣。

這些能臣又做了些什么來幫助皇帝獲得軍費呢？

建立官營產業，壟斷自然資源，進而壟斷最能影響國計民生的工業部門來獲得收入。

在漢代，人們把自然資源的盈利統稱為山海收入。

在實行分封制的周朝，天下所有的土地都被看成天子的。但到了戰國時期，分封制和井田制逐漸解體，所有開墾的土地漸漸歸私人所有。除了耕地之外，國土資源中還包括山澤和海岸等非農地資源。在周朝，非農地資源也曾經是天子的財產。隨著土地私有化的發展，農地歸了個人，可是山海資源理論上的所有權[21]仍然在統治者手中。

但實際上，山海資源也已經被私人利用。為了礦石、木材、野獸、魚類和海鹽等資源，人們紛紛到山中、海邊去謀生。統治者默許人民去開發自然資源，但也在山海地帶設立了關卡，讓私人按照比例繳納一定的稅收，這筆稅被稱為山澤稅。

漢代的財政分為國家財政和皇室財政兩部分。國家財政由大司農掌握，主要收入來源是全國的土地稅，用于國家治理方面的花費，如軍費、官員俸祿等。而皇室財政主要由少府掌握，主要來源就是山澤稅，用于皇家的生活開支。由于山海在理論上是皇家的，山澤稅收入自然歸皇室所有。[22]

雖然山海資源事實上已經歸私人使用，但通過稅收制度的安排，皇室借助稅收也可以獲得收入，這就出現了一種兩全其美的局面。不過，這種趨勢到漢武帝時期出現了逆轉，山海資源并沒有進入私有化的最后階段，反而又被壟斷了。

漢武帝時期，由于戰爭消耗太大，皇帝首先做出了犧牲，主動將山澤稅中的鹽鐵稅收從少府劃歸給大司農管理，也就是皇帝把體己錢拿出來補貼國家財政。但隨著戰爭規模的擴大，政府財政進一步枯竭，皇帝發現還需要對鹽鐵制度做一系列的“改革”。

由于鹽鐵是當時最主要的兩個工業部門（支柱產業），民間參與鹽鐵業的人，有的已經成了巨富。司馬遷曾經給大商人立傳，在《史記·貨殖列傳》中，至少一半的大商人都是鹽鐵業出身。

當國家財政接近崩潰的邊緣，民間卻還有巨富存在時，這些人自然成為國家的目標。漢武帝先是提高商業稅，希望富人們出錢幫助政府渡過難關。但隨著戰爭規模的擴大，商業稅已經無法滿足皇帝的胃口。要實現財富從私人向政府的轉移，必須有一個全盤性的安排。

這時，東郭咸陽和孔僅扮演了“理財專家”的角色。他們都是鹽鐵商人出身，成了官吏后，更加清楚商業的法門在哪里，又該如何替皇帝賺快錢。經過研究，他們提議將鹽鐵工業，也就是漢代最先進的兩個工業部門，立即全部收歸官營，不準私人經營。

為了這次改革，他們鋪墊了一系列的理論。他們并不承認這么做是為皇帝打仗籌集資金，而是以民生的名義來進行改革。他們的主張是，鹽鐵工業在以前是私營的，許多大商人因此而暴富，這些富人有了錢，也就更有能力奴役普通民眾了。為了公平起見，必須將鹽鐵收歸官營，再由政府來保護普通人的利益。

理論工作完成后，這項政策立即付諸實施。后世之所以關注這場改革，除了鹽鐵收歸官營這個事實之外，更是因為漢武帝為此建立了一整套財政機構，而這套機構是日后歷朝歷代的重要藍本。

在這幾位聚斂之臣的幫助下，政府首先用上了嚴厲的手段，懲罰私自鑄鐵采鹽者。[23]之后，招募工人，由政府供應采鹽采鐵的工具，組織他們工作，再把采出的鹽和鐵礦石專賣給政府。在產鹽鐵的地方，官營機構壟斷，低價采購，再運到外地高價出售——其中的差價就是政府的利潤。

為防止鹽鐵工人偷出鹽鐵，私自販賣，政府制定了嚴格的法律，并在各地設置管理鹽鐵的官吏。在產地，這些官吏負責收購；在其他地方，則負責銷售鹽鐵產品。

漢代的鹽鐵官吏遍布全國，據《漢書·地理志》統計，全國至少有44個地方設有鐵官，至少有32個地方設置了鹽官。這些設置鹽鐵官的地方基本上包括了當時已知產鹽、產鐵的所有地區。這些官吏的設置，讓原本功能簡單的政府機構復雜化了。原來政府只管收稅和花錢，在經濟方面，只扮演仲裁者的角色；而自此以后，政府成為市場的積極參與者，并且是擁有壓倒性權力的參與者。這一做法在某種程度上抑制了民間經濟的繁榮。

關于鹽鐵工業官營化的弊端，可以從一些史料里獲得證實，其中之一是漢代桓寬的《鹽鐵論》。這部書寫道，由于鐵器只能由公家鑄造，老百姓如果要用鐵，必須向專營的經銷商購買，經銷商從政府控制的制造企業批發。但制造企業并不關心民間的需求，只是為了滿足政府的指令，生產的鐵器往往是劣質的，也不會根據市場做出調整。結果，老百姓要么買不到合用的工具，要么高價買到劣質的工具。

鹽業壟斷的弊端，在西漢沒有具體的數字可供參考，但我們可以從后世的效仿中找到一些痕跡。一個最典型的例子發生在唐代。由于唐代前期沒有實行食鹽專賣，到了后期才建立了專賣制度，所以，比較兩個時期的鹽價，就可以知道政府從中獲利多少。

《新唐書·食貨志四》載，從唐玄宗天寶年間到唐肅宗至德年間（公元742—756年），由于沒有實行食鹽專賣，所以每斗鹽只值10錢。到了唐肅宗乾元元年（公元758年），實行鹽業專賣，每斗鹽立刻漲到110錢，上漲了10倍。到唐德宗貞元四年（公元788年），淮南鹽已經漲到310錢，后來又漲到370錢。而江淮那些經過政府認證的大鹽商為了追求利潤，還要再將鹽價提高一倍出售。由于鹽價高昂，許多百姓甚至不吃鹽了。

從10錢漲到370錢，其中的差價就是政府實行官營之后，從民間抽取的壟斷稅。正因為這樣，許多朝代的鹽稅曾經占政府總收入的一半。[24]