三、改革路橋收費制度

在城投公司組建中，有一件涉及重慶主城路橋收費制度改革的大事。處理好這件事，一方面解決了重慶300平方公里的主城區到處都是收費站的問題；另一方面也為城投公司注入了一大筆有效資產，極大地提升了城投公司的投融資能力。

半小時主城，10分鐘收費

2001年12月下旬，市人代會前夕，市長找到我，專門討論主城路橋收費問題。當時，全國城市道路都不收費，重慶主城卻有“7橋、1隧、13條路”在設卡收費。對此，老百姓意見極大，每年這個問題在重慶兩會上都是爭論焦點。

出現這種情況是有客觀原因的。重慶大山大水，地形地貌復雜，修橋鋪路、隧道建設成本很高。20世紀90年代，政府為緩解財政壓力，招商引資，以BOT等模式在主城搞基建，民營企業出錢把路橋隧建完，自然要收費回本，這就造成主城“關卡”林立的現狀。最典型的是從南岸區到江北區，4公里的路段竟有3處收費站。此外，各個企業投資強度不同，政府批準的收費標準各異，導致車輛不合理流動。有的橋擁堵嚴重，超出設計通行能力的兩三倍，有的則沒車跑，長江、嘉陵江、石門“老三橋”不收費，車輛就“千軍萬馬擠老三橋”。當時老百姓調侃，重慶是“半小時主城，10分鐘收費”，極言主城區收費站點之多。

重慶主城設卡收費，直接造成四大問題。一是城市擁堵，通行效率低下。二是增加社會負擔。當時，在主城養一輛車，一年跑下來，過路費、過橋費起碼交四五千元，甚至高達上萬元。新華社的采訪車由于經常在主城跑，一年路橋費竟高達1.5萬元。老百姓打車出行，起步價5元，過橋費則收5～10元，很不合理。三是環境污染，尤其是車輛過收費站時，產生的尾氣十分嚴重。四是影響發展環境，突出表現在主城各區的房價上，渝中區與南岸區、江北區僅一江之隔，房價要比南岸區、江北區貴30%甚至50%。

從體制機制上找原因、想辦法

關于改革主城路橋收費的討論，有的建議降低收費，有的建議采用電子收費方式以減少收費停車時間，從1997年重慶直轄以來，這種討論持續了四五年，但一直沒拿出切實可行的方案。其實，對這種長周期、大范圍存在的問題，僅從完善管理、改進技術上想辦法是無濟于事的，關鍵是要從體制機制上找原因。按照國際慣例，連通城市之間的高速公路，可以搞BOT融資并設卡收費，但城市內部的交通基礎設施不能如此，因為它屬于政府公共服務范疇，理應由財政買單，在城市發展過程中，通過土地增值和財稅增長來平衡。這是政府管理的一個基本理念。以BOT模式在城市中心區搞城市路橋隧建設，然后設卡收費，追求單個項目的資金平衡，這個大邏輯是不對的。

接了市長關于推動路橋收費制度改革的任務之后，轉眼就到了春節。假期里，我開始琢磨具體的改革方案，初步確定了三個原則。

第一，要拿出治本之策。當時主城收費的“7橋、1隧、13條路”，政府可以出錢回購，并取消設卡收費，但不能停留于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，必須推進投融資體制改革。應該規定自2002年起，主城新建路橋隧等基礎設施一律由政府投資，不再采用社會資本，不再新增收費系統，否則，一二十年后，當主城面積達到1 000平方公里時，還會不斷地冒出一大堆收費的路橋隧，那時這個城市還是會被路橋收費問題切割成碎片化的城市。

第二，不增加財政負擔。回購“7橋、1隧、13條路”大概要花70億元，加上內環高速和機場路，共需200億元。當時，重慶是“吃飯財政”，政府拿不出這筆錢。因此，解決這個歷史遺留問題，可以考慮向銀行貸款200多億元，一次性收回所有權，取消主城所有收費站。同時，設計一套具有前瞻性、過渡性的路橋收費改革方案，即實行15年左右的年票制，以逐步償還貸款本息，一旦本息償還完畢，即停止收取年票費用。

第三，讓廣大車主受益，起碼要減輕負擔。其中，關鍵是年票定價問題。向銀行貸款200多億元，按當時的利率計算，每年要支付10億元利息，加上路橋的維護成本4億元，總成本在14億元左右。當時，重慶主城僅有15萬輛汽車，要平衡融資成本，年票至少要收到9 000元，這顯然高于現有用車成本，老百姓肯定反對。如果把年票標準降低到2 000元，比老百姓每年平均所交的過路過橋費5 000元低60%，老百姓節省了出行成本，應該是樂意接受的，但政府一年只能收3億元，還是不夠支付貸款利息的。如何抉擇？此時就要注重遠期平衡，以時間換空間。隨著重慶經濟的發展，由于路橋收費制度改革，車輛運行成本下降，主城機動車保有量會逐年加快增加，如果10年后達到100萬輛，那么按2 000元的標準計算，屆時路橋年費收入將達到20億元，這樣的遠期收益完全可以平衡當期的還本付息缺口。既然如此，何不把年票價格定得低一點，以時間換空間，既讓老百姓感到愉快，也能有效緩解城市擁堵。

改革的關鍵點是新老劃斷，老問題通過年票解決，今后新建的主城路橋不再收費，一律由政府買單。大原則定了，具體操作就很順利。2002年7月1日，重慶主城正式啟動路橋收費年票制，所有收費站一夜間全部拆除，一環以內200平方公里的主城從此告別設卡收費的歷史。從政策效果來看，這次改革很成功。起初一兩年，年費只能收兩三億元，之后則逐年增長，到2015年，重慶主城機動車保有量超過110萬輛，年費收入約25億元，歷史問題形成的路橋回購債務不僅可以還息，還能較大幅度還本。2017年，200億元路橋回購債務基本還清。重慶市政府明確宣布從2018年起，重慶主城就不再收取路橋通行年費，歷史遺留問題由此徹底解決了。特別需要指出的是，大家對路橋收費的改革，關注年票較多，其實這項改革中更主要的是，確定了2002年以后新建的主城路橋一律由政府買單投資，由城投公司作為主城區路橋建設的投融資主體，而不再由市場化、社會化的企業投資，不再新增路橋收費的項目。2002—2015年，重慶主城二環以內建成區面積已從原來的300平方公里達到800平方公里，新建了40多座跨江大橋和隧道，以及3 000多公里城市道路，這些路橋道路投資超過2 000億元，沒有再新增一個收費站，徹底改變了歷史上形成的重慶路橋收費體制機制。

重組的關鍵是學會多維度思考

回顧這次改革歷程，可以發現，這是兩類重組思路的有效結合。首先，它是利益配置的重組。過去，誰修路、誰收費，誰用路、誰付費，似乎天經地義，然而實際上卻造成交通擁堵、百姓抱怨；后來通過投融資體制改革，政府、企業、群眾的利益格局得以改變，由此換來了城市基礎設施的持續改善。其次，它還是時空概念的資源重組。較低的路橋年費標準，從短期看，雖然一時難以抵銷融資成本，卻可以讓改革順利啟動，隨著形勢的發展，年費收入完全能做到遠期平衡，這是用時間“換來”的空間。所以說，面對處于膠著狀態的問題，化解看似無解的矛盾，要善于多維度思考，跨越時空來謀劃，以降低改革方案推進時的摩擦系數，這樣形成的改革方案才容易獲得各方認可并在實踐中推行。