究竟什么是規劃

究竟什么是規劃？20世紀末，規劃在美國和歐洲已經盛行相當長的時間，此時提出這個問題似乎有些奇怪。大約在20世紀50年代，美國開始推行預算制度，之后廣為流行。到了20世紀60年代中期，預算制度已在大部分大型企業中站穩腳跟。戰略規劃的概念風靡一時。在隨后的幾十年里，美國企業對此概念近乎癡迷。美國政府也是如此，它廣泛采用了計劃-項目-預算制（Planning-Programming-Budgeting System，PPBS）。

事實上，戰略規劃的概念可以追溯到更久以前。早在2 500年前，《孫子兵法》中就提到了“戰略計謀者”的概念。我的一個中國學生認為將《孫子兵法》翻譯成《戰爭的藝術》（The Art of War）很不貼切。普遍認為，規劃發源于“現代經營管理之父”亨利·法約爾（Henri Fayol）的著作。他在書中描述了自己20世紀作為法國礦業公司總裁的經歷，其中提到規劃是“對未來十年的情況進行預測……每五年修改一次”。盡管規劃如此受關注，但事實上，在相關文獻里，“究竟什么是規劃”從未得到恰當的回答。實際上，規劃甚至從未受到認真對待。

對這一主題進行過認真論證的文章為數不多，其中一篇來自布賴恩·羅斯比（Brain Loasby）的文章（寫于1967年）寫道：“‘規劃’這個詞現在被賦予許多不同的意義，以至于有退化為情緒噪聲的危險。”大約在同一時間，計劃學派舉辦了多場集會。其中令人印象最深刻的一次，是由經濟合作與發展組織（OECD）在意大利貝拉吉奧主辦的集會。杰伊·福里斯特（Jay Forrester）在對會議的“反思”中提出一個評價：“嘗試明確定義‘規劃’和‘長期預測’等詞語，但并未成功。”此后的這種嘗試也沒有成功。

阿倫·威爾達夫斯基（Aaron Wildavsky）是一名政治學家，因其對規劃的批評而聞名。他認為規劃企圖四處插手，但最后成了“四不像”。

規劃的觸手四處延伸，使規劃者無法辨別它的形狀。規劃者可能是經濟學家、政治學家、社會學家、建筑師或科學家，但他們強烈渴求的東西——規劃，卻無處可尋。他們發現，規劃通常無處不在，卻又沒有確切的含義。為何規劃如此難以捉摸？

規劃之所以如此難以捉摸，可能是由于它的支持者關注的是宣揚模糊不清的理念，而非取得切實的地位；關注的是規劃可能是什么，而非實際上它已成為什么。最終，無論是在國家層面還是企業內部，都無法給規劃一個準確的定位。盡管如此，我們仍堅信規劃已經從它的成敗中開辟出符合其自身實際的位置。因此，我們現在需要做的，不是為規劃創造一個位置，而是去認識它已經取得的地位。

本書旨在描述整個戰略范疇中規劃應處的位置，確切地說，是在戰略制定的背景下賦予規劃一個更具操作性的定義。我們并不想事先假設規劃是所謂的規劃者所做的事，也不認為規劃等同于任何制訂正式計劃的過程。所謂的規劃者，有時會做些奇怪的事情，但戰略有時恰巧就形成于這些奇怪的過程中。如果不想讓規劃這個詞因含義太模糊而被剔除出管理類文獻，我們就需要仔細地描述清楚它的定義。接下來，我們先思考規劃的正式定義，再探討在實際操作中它的定義。

有些人認為：規劃是對未來的思考，只考慮未來。博蘭（Bolan）于1974年寫道：“規劃意味著思考未來。”喬治·索耶（George Sawyer）的描述更具詩意：“規劃是預設之行動。”

以上定義的問題在于規劃的概念邊界不明晰。不管是即時的還是短期的組織活動，都會考慮未來。威廉·紐曼（William Newman）早在1951年就承認了這一點，他引用亨利·丹尼森（Henry Dennison）的觀點：“為了完成任務，幾乎任何工作都需要規劃，哪怕是非正式的、僅提前幾分鐘做出的規劃（也是規劃）。”根據這一定義，提前訂三明治午餐是規劃，建立一個部門以占領三明治市場也是規劃。事實上，法約爾在1916年便注意到規劃的定義過于寬泛，他寫道：

“管理意味著向前看”的格言體現了規劃在商業世界的重要性，如果遠見不是管理的全部，那么至少也是它的一個重要組成部分。

如果真如葉海卡·德洛爾（Yehezkel Dror）所說的那樣，“簡而言之，規劃就是管理”，那為什么還要如此麻煩地使用“規劃”這個詞，只用“管理”不就夠了嗎？

另一些人認為：規劃就是控制未來，即不僅僅要思考未來，也要采取行動，或者就像卡爾·維克（Karl Weick）所說的，“發起行動”。拉塞爾·阿克夫（Russell Ackoff）認為，“規劃是設計理想的未來，以及設計實現理想未來的有效方法”。其他人也表達了類似想法，對于規劃的目的，哈桑·奧茲貝克恩（Hasan Ozbekhan）的觀點是“在環境中引發可控的變化”，或者更直接一些，如福里斯特的觀點“對社會系統的設計”。在這個方面，約翰·肯尼斯·加爾布雷思（John Kenneth Galbraith）1967年在他的《新工業國》（The New Industrial State）一書中論證到，大型企業致力于將規劃“代替市場”，以“實現對銷售和供應的控制……”。

相對于第一個定義，規劃的第二個定義其實只是硬幣的另一面，同樣有定義過于寬泛的問題。如果將規劃與自由意志相聯系，規劃就會和“管理”一詞的通常用法含義一樣，從而失去自己的特定含義。威爾達夫斯基指出：

幾乎所有有未來結果的行動都是經過規劃的行動，所以規劃無處不在，沒有經過規劃的行動幾乎不存在。只有當人們沒有目標、隨意行動或意圖不明時，無規劃的情況才存在。如果每個人都進行規劃，就不可能區分什么是經過規劃的行動、什么是無規劃的行動。

E. F.舒馬赫（E. F. Schumacher）提供了一些概念上的幫助。通過區分過去與未來、行動與事件、確定性與不確定性，他列舉了8種可能的情況：

1．行動—過去—確定。

2．行動—未來—確定。

3．行動—過去—不確定。

4．行動—未來—不確定。

5．事件—過去—確定。

6．事件—未來—確定。

7．事件—過去—不確定。

8．事件—未來—不確定。

這種方式可用于區分“規劃”、“預測”和“估計”等詞語，而且可用于對規劃進行定位。前文關于規劃的兩個定義明顯把規劃放在第2種和第4種情況下，即如何對確定的或不確定的未來采取行動，或者如何通過發起行動以使未來變得確定。任何與事件相關的事情，如“的確發生”了的事情，都在規劃的范圍之外：“如果事件超出規劃者的控制范圍”，那么即便可以對它進行“預測”，使用“規劃”一詞也是荒謬的。由此，即使舒馬赫指出，在第8種情況下，預測常常“看起來像規劃一樣”，規劃也還是被排除在這種情況之外，第5種情況也是如此，這兩種情況分別對應著既定事實與不確定、不受控的未來。換一個詞——“估計，但經過審視，估計也成了規劃”。對于“過去”（如在第1種情況下），規劃起不到作用，但我們將在本書末尾看到，在對可能影響未來事件的過去行為的研究中，規劃制定者可能在其中發揮了作用（比如在第2種情況和第4種情況下）。

因此，我們需要定義清楚規劃的概念，它不是要告訴我們必須思考未來，甚至不是要告訴我們應嘗試控制未來，而是要幫助我們知道該如何去做這些事情。換言之，規劃必須是由它所代表的過程所定義的。在這方面，許多學者提出了意見，有些是無意中提到的：規劃就是決策。早在1949年，戈茨（Goetz）就將規劃定義為“本質上就是選擇”；1958年，哈羅德·孔茨（Harold Koontz）將規劃定義為“為完成目標而進行的有意識的行動決策。所以，規劃就是決策”。與此類似，斯奈德（Snyder）與威廉·格盧克（William Glueck）雖然并未明確說明規劃就是決策，但他們也認為規劃“是與為實現目標而提前確定該如何行動，如何分配所需人力、物力資源有關的活動，包括制訂、分析備選方案，然后從中挑選最佳方案”。同樣，在公共部門（即所謂的公共規劃）的文獻中，“規劃”一詞被用作“決策制定”及“項目管理”的同義詞，如納特（Nutt）在1983年和1984年發表的一些文章。其他人則嘗試對規劃的定義進行細微的區分，例如，彼得·德魯克曾提到“當前決策的未來性”，奧茲貝克恩則描述為“面向未來的決策過程”。

除非有人能想出不以未來為導向的決策過程，否則這些細微的差別不會帶來什么幫助(2)。假設決策意味著要采取行動，那么每個決策都意味著要面向未來采取行動，無論是在10年內將產品推向市場，還是在10分鐘內推出一款產品，都是如此。喬治·賴斯（George Rice）也認可這一點，他論證道：“所有決策在制定的時候都精心考慮了未來”，每個決策制定者都有“做出決策的原因”，這就相當于“規劃”(3)。

然而，第三個定義其實可以被歸結為第一個定義，因為采取行動是出于自由意志，所以也可以被歸結為第二個定義。因此，規劃又一次等同于一切管理工作，成為“政策制定者們為了做出決策所進行的思考過程的一部分”，只不過這個過程是“非正式、非結構化的”。事實上，為了證明管理者確實會做規劃，斯奈德與格盧克舉了一個學校校長的例子，校長曾試圖阻止一名議員擾亂校董會并詆毀他的行為。但是，如果規劃就是為了應對短期內的壓力，那又有什么不是規劃呢？這些學者引用了喬治·克勞德（George Claude）的話：

當然，規劃并不是獨立的、可辨別的行為……每項管理工作，無論是頭腦上的還是身體上的，都不可避免地與規劃交織在一起。規劃是每項管理工作的一部分，就像呼吸之于人類一樣。

但如果真是這樣，那為什么不把組織活動都描述為規劃？換句話說，當有決策或者管理就足夠時，誰還需要規劃這個標簽呢？塞爾斯（Sayles）指出，規劃（無論是以上哪種定義）和決策在“（管理者的）互動模式中彼此交纏、密不可分，企圖將它們分開是一種錯誤的幻象”。

因此，讓我們從一個比較局限的范圍開始思考規劃的定義：規劃是綜合決策。對施溫迪曼（Schwendiman）來說，規劃是“綜合的決策結構”；對萬·岡斯特恩（Van Gunsteren）來說，規劃“意味著將持續進行的活動整合成一個有意義的整體”“規劃意味著更有組織性……意味著切實可行的投入，都是圍繞已經確定好的行動方案進行的”。

這個定義似乎與第三個定義較為相似。但是，由于它關注的不是決策的制定，而是有意識地嘗試整合不同的決策，所以它與第三個定義有著本質上的不同，它已經開始呈現出規劃的定位。參考安索夫的說法就是：

當我們期望的未來狀態涉及一系列相互依存的決策時，就必須進行規劃，即需要一個決策系統……規劃主要的復雜性源于決策之間的相互關聯，而非源于決策本身……

由于這個過程也涉及處理組織中（重要）決策之間的相互關系，所以這種關于規劃的觀點最終將我們引向戰略制定的領域。但是，這通常需要很長時間，因此決策之間的協調很困難。規劃作為綜合決策的制定過程，提出了非常嚴苛的要求：決策需要被分批處理，定期地通過一個更加集中的過程，一次性解決所有決策問題（或至少得到批準）。正如奧茲貝克恩所指出的那樣，“‘規劃’是指一種綜合的、分組織層級的行動約束，在這個約束下，各種決策的職能十分有序”。

這一要求可能有助于解釋為什么規劃有時會被視為決策的同義詞。如果必須一次性批量處理不同的決策，那么它們似乎就成了一個決策。因此，計劃學派的學者曾嘗試混淆決策制定和戰略制定，他們假設戰略制定一定會涉及對單一行動方案的選擇，即在某個時間選擇一個綜合戰略。事實上，針對安索夫關于規劃的那部著作，理查德·諾曼（Richard Normann）提出過這樣的觀點：

安索夫將戰略選擇的過程和策略形成的過程視作決策過程：先確立目標，然后可能對原始目標進行一些調整，再（采用一系列分析技術）推演出備選方案，最后（仍采用分析技術）在備選方案中做出選擇。

但是，正如我們將看到的，還有其他方法可以用來制定戰略，特別是可以隨著時間的推移而動態地制定戰略，因此在某個時間整合所有決策的過程就不是戰略制定，而僅僅是戰略制定的一種規劃方法，這反而限制了戰略制定。由此，規劃的定位就變得更加清晰了，但還不夠清晰。有遠見的領導者同樣會整合決策，而且經常是非正式的，或者也可以說他們是憑直覺在整合決策。然而，如果將他們的行為放在規劃的標簽下，那么似乎會再次將規劃置于合理（通用）的應用范圍之外。事實上，在這一領域，一些最有影響力的學者認為，規劃過程與管理直覺是相互對立的。因此，還需要更多內容來明確什么是規劃。

在我們看來，理解規劃的關鍵是“正式化”（formalization）。規劃是一種正式的程序，它以綜合的決策系統的形式來促成明確的結果。我們認為，上述所有觀點的核心在于：規劃重視正式化，在實際應用中體現為制度化的現象。這是最能將規劃在文獻中的定義區分開來，并將規劃與其他流程區分開來的關鍵一點。因此，約翰·布賴森（John Bryson）將戰略規劃稱為“有紀律地工作”，實際上“只是一套概念、過程和測試”，而在一些研究文獻中，術語FSP（Formal Sublime Plan）取代了戰略規劃，其中F就代表正式。

這里的“正式化”似乎有三個含義：分解、清楚說明，以及將組織中決策的制定和綜合過程合理化。

對正式的合理化的強調充斥于規劃文獻中。巴茲爾·丹寧（Basil Denning）將“系統的”方法與“隨意的”方法進行了對比，而喬治·斯坦納（George Steiner）認為，“在制定目標和設計實現目標的方法時，規劃應該客觀、實事求是、合理和務實”。同樣，德洛爾也指出，在公共部門，“規劃是目前最結構化、最專業的政策制定模式”，因為它“明確關注內部一致性”，并“致力于提供結構化的合理化”。

當然，這種正式的合理化是以分析而不是以綜合為基礎的。最重要的是，規劃具有分析的解構性，即將狀態和流程拆分成不同的部分。因此，規劃過程本質上就是正式地解構。這似乎很奇怪，因為規劃的目的是綜合決策。正是因為這一本質，規劃的表現一直令人費解。在這里，我們試圖通過規劃流程的性質，而不是其預期的結果來描述規劃的特征。事實上，戰略規劃背后隱含的關鍵假設就是，分析將形成“綜合”：將戰略制定過程分解為一系列明確的步驟，并按照規定的順序執行，就會形成一個綜合的戰略。(4)事實上，這是一個老舊的“機械式”假設——流水線生產的設計基礎（流水線本身就是一種執行人類工作步驟的機械裝置）。如果每個部件都是按照規定的順序由機器生產和組裝，那么生產線的末端將出現一個完整的產品。事實上，正如我們將看到的，這種類比存在于規劃領域一些最重要的思考中，但它已被證明明顯是錯誤的。組織戰略不能用組裝汽車的邏輯來創建。

除了合理化和分解，正式化的第三個關鍵含義是清楚說明。規劃的產物，即規劃本身，被仔細地分解為戰略和子戰略、程序、預算和目標之后，必須用文字清晰、明確地表述出來，但最好用數字在圖表中呈現。因此，贊（Zan）在一篇論文《正式規劃帶來了什么？》（What is Left for Formal Planning?）中悉心論證道，各種規劃系統的“共同特征”是，“將事情描述清楚”，包括結果和過程。斯坦納可能是最多產的企業規劃學者，他指出，“規劃”這個詞來自拉丁語“planum”，意思是“平面”。斯坦納還指出，這個詞“于17世紀進入英語語言體系，主要指的是畫在平面上的圖形，例如地圖或藍圖”。因此，這個詞長期以來一直與正式的文獻聯系在一起。

現在我們似乎對規劃有了一個更具操作性的定義，因為這個詞可以用組織中兩個可觀察到的現象來識別：使用正式程序和存在明確結果，特別是綜合的決策系統。

在一些人看來，可能沒有必要限制這個詞的定義范圍，但我們不這么認為。本書在前言部分已經表明，規劃只是眾多戰略制定方法中很受歡迎的一種。但它沒有涵蓋整個戰略制定的過程。規劃理論家意圖對這個詞進行更廣泛的定義，不過即使規劃的現實，也就是它的實踐應用，已取得了一些成就，卻也講述了一個截然不同的故事。雖然不夠明顯，但通過規劃者自身的行為可以看出，這些理論家提出的定義與規劃為自己創建（或者說是為自己選擇）的定義最為接近。相信我們的這個觀點將在本書的其余部分得到證明。換句話說，在本書中，規劃是基于“它實際是什么”來定義的，而且明顯與威爾達夫斯基的定義不同。

對一些人來說，當企業高管去山邊的度假村討論戰略時，就是去做規劃；對另一些人來說，不斷非正式地適應外部壓力也是一個規劃。理論上講，這種看法一點問題都沒有。然而在實踐中，這種看法會造成各種混亂。例如，規劃者可能不明白為什么那些參加靜修的高管沒有更系統地組織討論。如果他們把靜修當作“戰略思考”，那當然不夠系統。因為“規劃”這個詞，該含蓄的時候就不會那么明確，這與制定規劃過程的程序有關，采用它的前提是必要的分解、清楚說明和合理化。但對于那些仍然沒有接受我們的定義的讀者，我們建議，每當你看到“規劃”一詞時，請都把它當成是“正式的規劃”。我們希望，當你開始同意我們的觀點時，就可以把“正式的”這個形容詞拋在一旁。

顯然，正式化是一個相對的術語，而不是一個絕對的術語。同樣明顯的是，規劃制定者會進行一系列活動，有些是正式的，有些則不那么正式。但我們認為，作為一個過程，制定規劃是所有組織行為的正式終點（我們將在最后一章中詳細說明）。規劃絕不能被視為決策或戰略制定，當然它也不是管理，更不是做這些事情的首選方法，規劃只是通過分解、清楚說明和合理化，來使這些活動的組成部分變得正式化。