第二章 漢魏時代的地方治理

中國古代地方治理的雛形

中國地方行政治理制度，有史料記載的是從周代開始。周以前的時代，沒有可信的書籍傳世，至于古籍中所說的大禹時代的“九州五服之制”，更是后人假托古人的杜撰，理想色彩濃厚，更不可信。

春秋開始，各大諸侯國都致力于開疆拓土，積累爭霸的資本，尤其是楚、秦兩國的崛起，使“中國”的地理范圍愈推愈大，逐漸有了統一的傾向，于是就有了劃分“天下”的需求，《呂氏春秋》《尚書·禹貢》《爾雅》《周禮·職方》等書開始有具體的“九州制度”。但是各書所記載的州制與地域范圍略有不同，只有《呂氏春秋》記載得最為近古，托古的色彩較少。

《呂氏春秋》記載：“河、漢之間為豫州，周也；兩河之間為冀州，晉也；河、濟之間為兗州，衛也；東方為青州，齊也；泗上為徐州，魯也；東南為揚州，越也；南方為荊州，楚也；西方為雍州，秦也；北方為幽州，燕也。”

這樣看來，“九州”區劃，其實就是東周，尤其是戰國時代各國疆域的反映。劃分天下的州制，起源于戰國人的理想。這類州制在戰國只是學者口中和書上的描述，實際上并沒有將天下劃分為若干便于管控的地方組織。州制起源于西漢，東漢的州制與西漢基本相同，略有差異。

西漢初年，高祖劉邦對朝廷制御天下頗感力不從心，不得不借重“封建”之法，大封同姓王和異姓王，實施郡國并行的制度。漢初，全國約五十四郡，直屬朝廷的不過十五郡，由藩國管轄的達三十九郡，藩國與中央所屬人口比例，約為10:5.29（柳春藩：《秦漢封國食邑賜爵制》，遼寧人民出版社，1984，第42頁），齊、楚、吳尤其遼闊。《史記·吳王劉濞傳》說藩國“分天下半”，處于半獨立狀態，《漢書·賈誼傳》描述道：“天下之勢，方病大拶。一脛之大幾如腰，一指之大幾如股。”這時整個帝國實際上實施的是一種“弱聯邦制”的治理體制，形式上統一，實際上各自為政，終于引發了帝國的權力戰爭。

不過，經過戰國到秦朝的“社會改造”，中國已經沒有封建制生長的土壤，大一統才是時代的趨勢。尤其是西漢帝國，對關東征發徭役、用兵平亂、發布法令、派遣官員等活動，以及日益頻繁的民間經濟、文化交往，無形中強化著關西朝廷與關東藩國的聯系。聯邦制與大一統是背道而馳的，這是誰都改變不了的歷史定律。

文帝、景帝著手消藩，平定了“七國之亂”，皇權最終戰勝了宗權，中央集權得到了鞏固，郡縣制成為地方治理的常態。為了拱衛王權和制約地方官僚系統的需要，朝廷并沒有廢除“封國制”，但是下令諸侯王不能自己治理藩國，官吏都要由中央任命和授權。此后藩王只享“衣食租稅而已”，封土而不臨民。到武帝繼位時藩國已經被充分削弱了。

武帝繼位后，采納主父偃的建議，下令諸侯王推私恩，將王國的食邑分封子弟。又頒布了左官律、附益法等，輔助推恩令來解析和壓制藩國。于是藩國越分越小，諸侯王的實力越發孱弱，分封最后只是對宗室和功臣的優遇。藩王只享受食邑，而不能管理地方行政、不能任免地方官吏、不能自征賦稅、不能自鑄貨幣、不能自行紀年等，中央派駐的國相才是藩國的實際長官，國相與郡守序秩一樣。這樣，封國就不構成割據分權的因素，逐漸下降為郡縣的附庸了。中國開始進入“君主封建制”時期，建立起“郡國并行，以郡為體”的地方治理結構，為君主政體和大一統帝國的健康發展打下了堅實的基礎。

通過這些社會改造，帝國臣民的社會身份認同方式也發生了巨變。西漢前期，“齊人”“魯人”“楚人”仍然是主要的身份認同方式和常用的籍貫地域符號；后來，逐漸被冠以郡國的身份認同和籍貫符號取代了。郡縣制已經是帝國臣民安身立命的基本社會場域。

武帝中晚期，西漢帝國完成了對匈奴帝國的戰略性打擊，邊疆基本穩定。這時的帝國控制的土地極為廣闊，民族構成非常復雜，東西、南北的文化差異也相當巨大，造成了中央對地方管控的難度。郡縣制已經成為地方治理的常態，中央和藩國的矛盾基本解決了，但是郡縣繁多，這種過于分散的地方組織形態不利于管理，也不利于資源調動、配置與整合的需要。而且郡守權力較大，如果不加監督與控制，會成為帝國新的隱患。

更為重要的是，今文經學已經成為支撐帝國運轉的主體思想。在“罷黜百家，獨尊儒術”的治國理念推動下，“大一統”成為帝國的治國方略。但是整個帝國卻殘存著東周時代“諸侯王國”的影子，有再次分裂的可能。為了徹底消除隱患，必須要用地域概念代替“王國概念”。于是在中央與郡國之間添加一層管理機構的需要便提上了議事日程。