第二章 漢魏時(shí)代的地方治理

中國(guó)古代地方治理的雛形

中國(guó)地方行政治理制度，有史料記載的是從周代開(kāi)始。周以前的時(shí)代，沒(méi)有可信的書(shū)籍傳世，至于古籍中所說(shuō)的大禹時(shí)代的“九州五服之制”，更是后人假托古人的杜撰，理想色彩濃厚，更不可信。

春秋開(kāi)始，各大諸侯國(guó)都致力于開(kāi)疆拓土，積累爭(zhēng)霸的資本，尤其是楚、秦兩國(guó)的崛起，使“中國(guó)”的地理范圍愈推愈大，逐漸有了統(tǒng)一的傾向，于是就有了劃分“天下”的需求，《呂氏春秋》《尚書(shū)·禹貢》《爾雅》《周禮·職方》等書(shū)開(kāi)始有具體的“九州制度”。但是各書(shū)所記載的州制與地域范圍略有不同，只有《呂氏春秋》記載得最為近古，托古的色彩較少。

《呂氏春秋》記載：“河、漢之間為豫州，周也；兩河之間為冀州，晉也；河、濟(jì)之間為兗州，衛(wèi)也；東方為青州，齊也；泗上為徐州，魯也；東南為揚(yáng)州，越也；南方為荊州，楚也；西方為雍州，秦也；北方為幽州，燕也。”

這樣看來(lái)，“九州”區(qū)劃，其實(shí)就是東周，尤其是戰(zhàn)國(guó)時(shí)代各國(guó)疆域的反映。劃分天下的州制，起源于戰(zhàn)國(guó)人的理想。這類(lèi)州制在戰(zhàn)國(guó)只是學(xué)者口中和書(shū)上的描述，實(shí)際上并沒(méi)有將天下劃分為若干便于管控的地方組織。州制起源于西漢，東漢的州制與西漢基本相同，略有差異。

西漢初年，高祖劉邦對(duì)朝廷制御天下頗感力不從心，不得不借重“封建”之法，大封同姓王和異姓王，實(shí)施郡國(guó)并行的制度。漢初，全國(guó)約五十四郡，直屬朝廷的不過(guò)十五郡，由藩國(guó)管轄的達(dá)三十九郡，藩國(guó)與中央所屬人口比例，約為10:5.29（柳春藩：《秦漢封國(guó)食邑賜爵制》，遼寧人民出版社，1984，第42頁(yè)），齊、楚、吳尤其遼闊。《史記·吳王劉濞傳》說(shuō)藩國(guó)“分天下半”，處于半獨(dú)立狀態(tài)，《漢書(shū)·賈誼傳》描述道：“天下之勢(shì)，方病大拶。一脛之大幾如腰，一指之大幾如股。”這時(shí)整個(gè)帝國(guó)實(shí)際上實(shí)施的是一種“弱聯(lián)邦制”的治理體制，形式上統(tǒng)一，實(shí)際上各自為政，終于引發(fā)了帝國(guó)的權(quán)力戰(zhàn)爭(zhēng)。

不過(guò)，經(jīng)過(guò)戰(zhàn)國(guó)到秦朝的“社會(huì)改造”，中國(guó)已經(jīng)沒(méi)有封建制生長(zhǎng)的土壤，大一統(tǒng)才是時(shí)代的趨勢(shì)。尤其是西漢帝國(guó)，對(duì)關(guān)東征發(fā)徭役、用兵平亂、發(fā)布法令、派遣官員等活動(dòng)，以及日益頻繁的民間經(jīng)濟(jì)、文化交往，無(wú)形中強(qiáng)化著關(guān)西朝廷與關(guān)東藩國(guó)的聯(lián)系。聯(lián)邦制與大一統(tǒng)是背道而馳的，這是誰(shuí)都改變不了的歷史定律。

文帝、景帝著手消藩，平定了“七國(guó)之亂”，皇權(quán)最終戰(zhàn)勝了宗權(quán)，中央集權(quán)得到了鞏固，郡縣制成為地方治理的常態(tài)。為了拱衛(wèi)王權(quán)和制約地方官僚系統(tǒng)的需要，朝廷并沒(méi)有廢除“封國(guó)制”，但是下令諸侯王不能自己治理藩國(guó)，官吏都要由中央任命和授權(quán)。此后藩王只享“衣食租稅而已”，封土而不臨民。到武帝繼位時(shí)藩國(guó)已經(jīng)被充分削弱了。

武帝繼位后，采納主父偃的建議，下令諸侯王推私恩，將王國(guó)的食邑分封子弟。又頒布了左官律、附益法等，輔助推恩令來(lái)解析和壓制藩國(guó)。于是藩國(guó)越分越小，諸侯王的實(shí)力越發(fā)孱弱，分封最后只是對(duì)宗室和功臣的優(yōu)遇。藩王只享受食邑，而不能管理地方行政、不能任免地方官吏、不能自征賦稅、不能自鑄貨幣、不能自行紀(jì)年等，中央派駐的國(guó)相才是藩國(guó)的實(shí)際長(zhǎng)官，國(guó)相與郡守序秩一樣。這樣，封國(guó)就不構(gòu)成割據(jù)分權(quán)的因素，逐漸下降為郡縣的附庸了。中國(guó)開(kāi)始進(jìn)入“君主封建制”時(shí)期，建立起“郡國(guó)并行，以郡為體”的地方治理結(jié)構(gòu)，為君主政體和大一統(tǒng)帝國(guó)的健康發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

通過(guò)這些社會(huì)改造，帝國(guó)臣民的社會(huì)身份認(rèn)同方式也發(fā)生了巨變。西漢前期，“齊人”“魯人”“楚人”仍然是主要的身份認(rèn)同方式和常用的籍貫地域符號(hào)；后來(lái)，逐漸被冠以郡國(guó)的身份認(rèn)同和籍貫符號(hào)取代了。郡縣制已經(jīng)是帝國(guó)臣民安身立命的基本社會(huì)場(chǎng)域。

武帝中晚期，西漢帝國(guó)完成了對(duì)匈奴帝國(guó)的戰(zhàn)略性打擊，邊疆基本穩(wěn)定。這時(shí)的帝國(guó)控制的土地極為廣闊，民族構(gòu)成非常復(fù)雜，東西、南北的文化差異也相當(dāng)巨大，造成了中央對(duì)地方管控的難度。郡縣制已經(jīng)成為地方治理的常態(tài)，中央和藩國(guó)的矛盾基本解決了，但是郡縣繁多，這種過(guò)于分散的地方組織形態(tài)不利于管理，也不利于資源調(diào)動(dòng)、配置與整合的需要。而且郡守權(quán)力較大，如果不加監(jiān)督與控制，會(huì)成為帝國(guó)新的隱患。

更為重要的是，今文經(jīng)學(xué)已經(jīng)成為支撐帝國(guó)運(yùn)轉(zhuǎn)的主體思想。在“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”的治國(guó)理念推動(dòng)下，“大一統(tǒng)”成為帝國(guó)的治國(guó)方略。但是整個(gè)帝國(guó)卻殘存著東周時(shí)代“諸侯王國(guó)”的影子，有再次分裂的可能。為了徹底消除隱患，必須要用地域概念代替“王國(guó)概念”。于是在中央與郡國(guó)之間添加一層管理機(jī)構(gòu)的需要便提上了議事日程。