二、田賦制度與財政結構

全面梳理有關清代田賦制度與國家治理的既有研究，是十分困難之事。粗略而言，既有研究主要在兩個層面展開：一是國家與社會之間，主要關注縣以下的基層社會，圍繞田賦征收過程中形成的官民關系、基層社會的治理等問題來展開，相關研究或可定義為制度史、社會史取向；二是中央與地方（包括省及省以下的州縣）之間，主要關注圍繞田賦收入分配形成的中央—地方關系、財政管理中的集權與分散、財政結構中的不同體系等問題，相關研究可定義為財政史取向。

關于清代的田賦制度與田賦管理，最具代表性的著作當屬王業鍵的Land Taxation in Imperial China, 1750-1911，以及作為該書副產品的An Estimate of the Land Tax Collection in China, 1753 and 1908。[8]王氏的研究兼采“制度的探索”與“數量的分析”兩種方法。關于制度的重建，他認為，清朝田賦管理的顯著特征是存在雙重結構：法定的或正式的制度（statutory or formal system）與非法定或非正式制度（nonstatutory or informal system）并存。關于后者，他開拓性地利用了清季各省《財政說明書》等資料，描述了其基本樣貌，包括法定的、合乎傳統慣例的與不合法的各種制度實踐。王業鍵高度肯定非正式制度的意義，認為盡管田賦行政中大量的官方活動被置于正式法規控制之外，非正式制度在維護國家利益方面，卻與法定制度同等重要，并且在社會傳統習慣的影響下，進行得頗有條理。而清代田賦管理的最大缺點，便是國家不能隨著經濟的發展而獲得更多的田賦收入，其癥結在于財政管理上的分散性。與之相關的是，王業鍵結合物價水平、土地產量分析清末的田賦負擔，得出了迥異前人的結論：清朝最后的二十五年中，在多數省份，田賦占土地產值的2%～4%，僅有蘇州、上海地區占8%～10%。田賦負擔的絕對值雖然在清末明顯增加，但由于通貨膨脹的影響，民眾的負擔實際上是減輕了。他因此否定了田賦負擔的不公平引發了清朝的滅亡這一常見的觀點。[9]

陳支平也強調了清代賦役制度的多層體系及其問題所在。[10]他指出，清代沿襲明代的黃冊和魚鱗圖冊制度，作為賦役制度的基石。但該制度無法應對頻繁的土地買賣與人口流動，自明中期起便流于形式，實為一種“烏托邦式的制度設計”。為了應對這種脫離現實的定制，地方官征收賦役，則固守原額；民間則建立各種中間環節，借助鄉族包稅的方式，應對定額化的負擔。因此，官府冊籍中的賦役征收與民間的賦役協調應對，越來越變成兩個具有一定相互關聯而又各具運作特點的不同賦役運作體系。清代的賦役制度正是建立在這種多層而又名實不符的組織體系之上。陳支平認為，這反映出政府在與民間爭奪人口與土地的過程中逐漸處于劣勢，不得不采取維持原額這一保守的態度，這是清代國家對于賦役財政的失控。何平也指出，自攤丁入地改革后，保甲制成為基層社會組織的主流，但其職責僅在督催，作用有限。基層社會賦稅征收的權力因此轉移至宗族組織，而國家通過賦稅征收所體現的社會控制能力削弱了。[11]

對于上述現象，鄭振滿、劉志偉則從地方社會的角度，做出了不同的解讀。鄭振滿以福建為例，指出明代中葉以降，明初建立的里甲組織紛紛解體，里甲戶籍趨于固定化、世系化，由此形成以家族為本位的賦役共同體。家族組織直接與里甲制度相結合，承擔了戶籍管理與賦役征派等職能，演變為基層政權組織。鄭氏認為，這一“基層社會的自治化”的趨勢，反映出明中葉以降政府將其部分職能“授權”于鄉族的過程，其實質是明清國家統治體制由直接統治向間接統治演變。[12]劉志偉的研究則以廣東為例，從戶籍賦役制度演變這一角度，解釋了明中后期國家與社會的轉型。他認為，經過以一條鞭法為中心的明中期到清初的一系列賦役改革，賦役負擔由明初的等級戶役演化為比例賦稅，編戶只需繳納條鞭銀、地丁銀，其負擔由“納糧當差”轉變為“完納錢糧”。相應地，戶籍登記的重點也隨之變化，政府征收賦稅，只需核定每戶下的田產與稅額，通過各種中介機制來征收，不再著力于控制每一戶下的人口。也就是說，基于賦役征收的國家與百姓的關系，從直接的人身支配轉變為依賴各種中介組織（宗族、紳士等）來實現控制。作者將其理解為國家與社會交往方式的轉型，而非國家控制的加強或削弱。[13]

在鄭振滿、劉志偉的研究中，清代的田賦征收普遍借助宗族等中介機制來完成，基層社會由此呈現“自治”的色彩。黃宗智則依據晚清的縣衙門檔案，重建出直隸的基層賦稅征收機制。在華北的場景中，發揮重要作用的中介組織是鄉役。他發現，在清代的地方行政實踐中，普遍依賴鄉村自身提名的鄉保等人物進行縣以下的治理。鄉保負責所轄村莊的賦稅與訴訟、治安等事，很大程度上自行其是，縣衙門僅在發生控訴或糾紛時才介入。黃氏將這一行政實踐定義為“集權的簡約治理”（Centralized Minimalism），以此來理解高度中央集權而又保持簡約的官僚機構這一看似矛盾的現象。在黃氏看來，這一治理傳統是有意識的主動設計，其較低的行政成本也與小農社會較低的稅收水平相匹配。[14]此外，杜贊奇定義的清末華北基層社會的經紀統治（brokering rural administration）與李懷印筆下晚清民國時期直隸獲鹿縣的實體治理模式（substantive government），也呈現出類似的特征。[15]

概言之，賦役制度史、社會史取向的研究聚焦于田賦役征納所形成的國家—社會關系，并嘗試解釋其背后的王朝控制、國家治理機制及其轉變。具體而言，經過明代中后期以一條鞭法為中心的賦役改革，王朝國家不再致力于控制每一具體的“戶”，據此進行徭役與實物征發，而是借助于各種中介機制，通過征收貨幣或實物形式的定額賦稅來聯系基層社會。在此背景下，國家與社會之間的各種中介——宗族、士紳乃至胥吏、鄉役——得到了發展的空間，基層社會呈現“自治化”的趨向。但這種看似“放任”的基層治理模式，未必是國家的“失控”，或者控制力的下降，而是政府的主動設計。將包括田賦征收在內的部分事務“授權”于各種中間組織，成為清代的治理傳統。另一方面，從制度的內涵來看，盡管魚鱗圖冊、實征冊、三聯串票、自封投柜構成征收之定章，然而宗族包稅或者鄉保、鄉地制展現的民間應對，卻是屬于另一個系統的征收實踐。當然，兩者是相互聯系的，后者是在前者的制約與規范下形成的應對策略與變通方式。兩者共同構成了征收制度之內涵，從中可以窺見清代田賦制度之多重結構。

與賦役制度史不同的是，財政史取向的研究更多地關注田賦收入在政府內部的分配情況，及由此呈現的中央—省—州縣之間的財政關系。巖井茂樹曾對賦役制度史與財政史兩種研究取向做了如下的區分。他認為，賦役制度史的研究取向，是以展示制度曲折的演變這一賦法、役法上的問題為線索，把握各個時代的財政政策與制度的特征。但是，“賦役的征派只是財政運作的入口，如果將財政比作一座寺院，進入山門是必需的一步。為了能夠‘登堂入室’，首先應當從空中鳥瞰寺院，開辟出必由之路”。把賦役制度作為財政問題來處理，注重觀察制度背后結構的研究方法，可以稱作財政史的研究取向。[16]

王業鍵以財政管理中的非正規制度來理解清代的田賦附加稅，頗具啟發意義。他指出，清代的財政管理中存在雙重結構：一方面，清前期政府制定了嚴格的制度來管理財政活動，對這些法定制度的違反或背離行為將受到駁斥或懲罰；另一方面，由于法定制度不完備及缺乏彈性，無法滿足不斷加增的經費需求，必然產生一種非正規管理體制。財政結構中的非正規制度使得公共經濟管理變得零散和混亂，同時它的非正規和靈活性又維持了公共行政的運作。清代田賦附加稅的發展，與田賦稅制及財政管理的缺陷、18世紀人口增長與物價上漲導致的開支增加，以及20世紀初年庚子賠款、清末新政造成的巨額攤派等因素直接相關。[17]

巖井茂樹關于明清至近代中國財政的結構性分析，同樣有助于我們理解清代的田賦制度與財政管理。他在清代的解協餉制度、地方經費與附加稅、晚清的外銷經費及明代的徭役等專題研究基礎上，提煉出“原額主義”這一關鍵詞，以概括明清以來財政結構的特征：對于經濟擴張毫無應對的僵硬的正額財政收入，與隨著社會發展、國家機構職能擴大而增大的財政需求之間始終存在不整合，這必然導致正額外的附加性征收普遍存在。因此，僵化的正額財政與具有很強收縮性的額外財政形成互補關系。由于這樣的財政結構的存在，無論是中央與各省，還是省與屬下州縣之間在財政上都呈現出相同的分散性。[18]

曾小萍（Madeleine, Zelin）在關于火耗歸公的研究中，也提出了貫穿有清一代的“非正規經費體系”（the informal system of funding）的概念。通過虧空、挪移與浮征等方式，清代的地方政府演化出一種復雜的非正式經費體系，它并不是簡單的、已經制度化的腐敗，盡管參與其中的人無疑會從中牟利。從根本上說，該體系的存在，是對于帝制后期的法定財政無法提供官員開展政務的經費這一制度失敗的回應。曾小萍認為，火耗歸公是將非正規經費體系納入法定財政的“財政合理化”改革，其主題在于保障地方政府的職能，這是18世紀中國的“現代”因素。火耗歸公百年后的嘉道之際，火耗等同于正項，合理的財政管理已死，非正規經費體系再次成為清朝官僚體制的標志。曾氏對于18、19世紀之交地方財政狀況的準確描述，成為本研究的重要背景。[19]

何平關于清前期賦稅政策的研究，也得出了相似的結論。他認為，經過康熙五十一年（1712）的“滋生人丁永不加賦”與雍正年間的攤丁入地，清朝建立起定額化的賦稅征收制度，由此導致財政分配制度普遍存在支出缺口。他把這一現象定義為“不完全財政”，即各級政府的經常性支出被排除在經制之外，只能謀求財政以外的途徑來解決，主要表現為官吏薪俸的低微、地方公費的缺乏和軍費開支的不足。雍正朝的耗羨歸公與養廉銀的設置在一定程度上彌補了支出缺口，但隨耗羨管理的變化、物價的上漲，新的經費缺口再度出現。至乾嘉之際，浮收加派與虧空正項再度成為常態，賦稅政策趨于失效。[20]

繼耗羨歸公之后，直至19世紀中期，長江流域及東南各省督撫推行了以裁減錢漕浮收、重訂收支章程為中心的又一次財政合理化改革。日本學者較早從地方各級政府經費收支的角度，討論這一晚清田賦與財政制度的重要變革。佐佐木正哉以咸豐二年浙江鄞縣的抗糧暴動為切入點，將問題置于雍正以降的財政制度演進脈絡中，以州縣財政的結構性匱乏來解釋道咸之際浙江的地丁浮收與同治初年的平余銀改革，在相關討論中具有開拓性意義。[21]山本進則從商品經濟發展的角度、省級財政的重建來考察同光年間各省的田賦與差徭改革。他指出，清代地方政府缺乏獨立的財政，故借助于來自田賦的浮收、陋規等“地方征收”解決經費問題。他考察了同光年間各省的財政改革，認為在商品經濟較為發達的省區，地方征收得以成功革除，以商業稅收為核心的“省財政”建立起來，而經濟上相對邊緣的地區，其田賦、差徭改革則未能達到理想的效果。[22]

19世紀末、20世紀初，由于戰爭賠款與外債的影響，清朝的財政收支經歷了劇烈的變動。何漢威關于清季甲午戰爭以降財政經濟的系列研究，在史實、視野方面均有重要的啟發意義。他指出，甲午、庚子戰后，清朝的財政收支平衡被長期破壞，然在籌款維艱之際，清政府既無勇氣也無動力對田賦稅制做通盤清理，發掘潛在收入，只能采取阻力較少的方式，諸如鹽斤加價，銀銅幣的濫鑄，煙酒稅、契稅等雜稅的課征，土藥稅的開征等，以開辟稅源。這些措施在短期內固然可以帶來可觀的收入，但因種種因素掣肘，如強弩之末，難以為繼。

透過對這些籌款方策的堅實考察，何氏更對清季中央與各省的財政關系這一老問題提出了深入的新思考。他指出，以往對于19世紀中期以降財政格局的討論，多強調督撫主導下新生財政機構引發的離心、脫序，而對各方所做的整合努力則較為忽略。然此類財政上的整合舉措，不僅發生在中央與省之間（如清季中央仍可借助強制攤派從各省提取相當的收入），也見于省與州縣之間，其成效則因主客觀條件差異而高下有別。他提醒到，清末中央與各省間錯綜復雜的財政關系，不應以非此即彼的零和游戲視之。省級政府既無能力也無意愿專擅自主，并沒有獨立于中央之外，但似也未受中央政府有效的管控。與之相似的是，當日督撫也基本失去有效地監督管理省財政的能力，其財權大受屬下州縣、局所之制約。這些討論，多維而又動態地呈現了清末財政結構與財政管理之變動，也清厘了中央—省—州縣財政的不同層次及其間錯綜復雜的關系。[23]

概言之，財政史取向的研究從財政結構、財政管理的角度，為理解田賦制度的運作，尤其是制度積弊的形成提供了更多的思路，避免僅僅以“封建制度”“官僚腐敗”來進行解釋，落入“因為腐敗，所以腐敗”的陷阱之中。在這些研究中，賦稅制度的運作也常與大一統國家的治理、中央與地方關系等問題相聯系。地方的制度實踐中的溢出、脫序與變異，可以從高度中央集權管理之下各級政府的變通與應對來理解。