三、本研究的側(cè)重

賦役制度史與財政史兩種取向并不是非此即彼的，只是各有側(cè)重，而上述研究也普遍結(jié)合了兩者。事實上，田賦的財政史分析需以制度闡釋為基礎(chǔ)，而對于制度的理解也離不開財政層面的結(jié)構(gòu)性分析。本書試圖結(jié)合兩者，既呈現(xiàn)田賦制度的復雜性與多重性，勾勒其演進之脈絡(luò)；也將制度放在各級政府的財政運作中來理解，由此討論清代的財政管理與國家治理等問題。

從時段來看，在既有研究中，賦役制度基本上是一個明清史問題，極少與1840年以降的晚清史、近代史相聯(lián)系。這顯示出兩個時段的研究者的關(guān)懷與問題意識相當不同。在晚清財政經(jīng)濟的相關(guān)研究中，論者多關(guān)注咸同以降的新式稅種（如厘金、洋關(guān)稅），和洋務(wù)運動中興起的近代工業(yè)、交通運輸業(yè)，鮮有關(guān)于田賦這一傳統(tǒng)稅源的專門探討。因此，既有研究給人的大體印象是，自雍正朝的攤丁入地、耗羨歸公之后，清朝的田賦制度便不再有大的變動。但事實上，若從制度層面來看，作為田賦重要組成部分的漕糧，其征收、解運方式在太平天國戰(zhàn)爭前后發(fā)生劇變，由此導致明清以來漕務(wù)的整體性變革。而在財政層面，同樣是在咸同年間，各省普遍對19世紀初已不合時宜的地丁、漕糧收支章程進行了合理化調(diào)整。至甲午、庚子以降，政治、外交失敗導致清朝的財政收支平衡被打破，新增的賠款、外債、新政開支對于田賦收支的影響同樣劇烈。因此，咸同以迄清季的60余年，實為田賦制度變革的重要階段，其間的因革損益尚待細致的梳理。

從既有的論題來看，賦役制度史研究的主要工作，仍是利用政書、奏議等，考釋全國性的田賦經(jīng)制、規(guī)章，而對各地動態(tài)的制度實踐，由于資料的分散與研究的難度，則明顯關(guān)注不足。事實上，正如前文所述，制度的雙重、多層構(gòu)造或曰經(jīng)制與實踐之間的脫節(jié)，正是清代中后期田賦制度的顯著特征。在既有研究中，除民間完納與州縣征收這一課題積累較為豐富外，其余的制度實踐則鮮有深入的探討。筆者認為，田賦制度的內(nèi)涵并不僅限于征納，從中央到地方各級的田賦管理便是重要的課題，其中最為關(guān)鍵的州縣一級的收支管理尤其值得深入討論，而這也是既有財政史研究的薄弱環(huán)節(jié)。[24]

迄今為止的絕大多數(shù)清代財政史研究，幾乎等于國家財政史，或中央—省財政關(guān)系史。多數(shù)的相關(guān)研究只有一種“中央的視野”，而缺乏從省乃至州縣政府的角度來觀察整個財政格局的“地方的視野”。一個尚待回答的問題是，在理論上一切收支均屬“中央財政”，不應(yīng)存在“地方財政”的清代，地方各級政府如何解決經(jīng)費問題，各級之間又存在怎樣的財政關(guān)系。如果我們還不了解州縣至省級政府如何獲取并分配社會資源，又以何種方式上與戶部代表的中央、下與縣以下各類業(yè)戶打交道，那么既往研究中的一些重要結(jié)論很可能是不完整的，甚至是不準確的。試舉一例，晚清督撫專權(quán)說至今仍是主流的觀點，如就財政而言，督撫若能專擅所在省份之財權(quán)，前提自是掌握省以下州縣之經(jīng)費收支，然此實大有疑問。由本書第一章討論的嘉慶二十五年（1820）清查陋規(guī)一事所見，當日地方政府大量依靠經(jīng)制外的收支。因此，不僅戶部無法控制外省的陋規(guī)、攤捐收入，督撫也不了解州縣收入的“詳細曲折”。清查的失敗，正說明集中財權(quán)之不易，中央—省—州縣各級之間的“包征包解”模式，才是財政管理之常態(tài)。

在清代的田賦管理中，州縣政府的作用至為重要。當日的田賦管理以高度中央集權(quán)為原則，然實際運作中多呈現(xiàn)分散性。田賦正項完全屬于中央財政，戶部通過奏銷、解協(xié)餉等制度，嚴格控制其征收與解支。這種遠距離的控制又需通過地方政府來實現(xiàn)，其中州縣承擔著最重要的職能，擁有田賦征收、經(jīng)管以及初次分配等重要事權(quán)。因此，州縣官在名義上不過是中央財政在地方的代管人，實際上卻擁有不小的操作空間。如錢漕雖有額定收數(shù)，但州縣普遍按照地方慣例，以更高的價格征收，并在地方各級中分配田賦盈余。此外，州縣以各種方式挪移、欠解和虧空田賦正項，也是當日之常態(tài)。因此，研究田賦制度的運作，需以州縣一級田賦管理為先，重建其與省一級的督撫司道之間的財政關(guān)系。

另一方面，州縣的錢漕征解又與國家的財政狀況、中央—省級政府間的田賦分配緊密相連，前者實為后者之基礎(chǔ)。關(guān)于此點，本書以大幅筆墨討論的19世紀江蘇的漕糧征運與交倉漕額問題便是典型的例子。自道光后期（1840—1850）起，江南的漕務(wù)浮費空前膨脹，極大提高了漕糧河運之成本，以致江蘇州縣歷年捏報災(zāi)歉，減少起運的漕額，終于造成京師倉儲告急。戶部因此自上而下推動漕糧海運，要求江蘇以海運節(jié)省之浮費籌補虧缺，將漕糧足額起運。道咸之交，漕糧海運一度實現(xiàn)了戶部減費裕漕的設(shè)想。但咸豐三年（1853）起，海運便基本喪失了籌補倉儲、庫儲之機能，漕糧虧短的趨勢并未得到扭轉(zhuǎn)。同治初年，江蘇漕額雖經(jīng)大幅核減，然直至19世紀末，該省起運漕額仍常年虧缺三成以上。這主要是由于，戶部、督撫關(guān)注的只是中央與江蘇之間的漕糧分配，他們無意從最基礎(chǔ)的田畝清丈入手，徹底厘清州縣一級的漕糧征解，而后者才是前者之基礎(chǔ)。因此，本書試圖從中央與省、省與州縣這兩組財政關(guān)系的相互關(guān)聯(lián)中，討論清代田賦制度的運作。

筆者在此處使用了“省”與“州縣”來界定財政層級，但仍需厘清的關(guān)鍵問題是，在當日的財政結(jié)構(gòu)中，何為“地方財政”。在明清史研究中，各先進勉強以田賦中的“起運”“存留”來劃分中央、地方財政，但同時又強調(diào)，存留并非嚴格意義上的地方財政。[25]這一定義顯然只針對經(jīng)制財政，且忽視了耗羨歸公等重要的制度變革。而在晚清史、近代史研究中，學者們普遍認為，清代的地方財政形成于咸同以降，此為督撫領(lǐng)兵籌餉、財權(quán)下移的產(chǎn)物，標志著中央集權(quán)財政體制的瓦解。所謂地方財政，以厘金為主要收入來源，由督撫及各類局所支配。[26]該觀點較多地強調(diào)咸同以降的變局，但忽視了前后的連續(xù)性。而且，這一定義同樣無法回答，在財政上高度中央集權(quán)的清代，地方政府（尤其是州縣）如何解決額定經(jīng)費不足的問題。咸豐軍興以前，督撫至州縣各級難道不存在可以自由支配的經(jīng)費體系？

筆者認為，所謂“地方財政”應(yīng)從當日的財政結(jié)構(gòu)中來理解。在清代高度中央集權(quán)的管理模式下，理論上一切財源均屬中央財政，地方不應(yīng)有獨立的經(jīng)費收支。各級政府的所有收支均由戶部通過奏銷與解協(xié)餉制度來控制，這表現(xiàn)為每一筆開銷均有其“例”，每一筆合于例的款項均有確定的“額”。從中央集權(quán)的理念來看，符合這樣的例與額的財政便是清朝財政的全部，即后人所說的“中央財政”。但該部分財政較少隨社會經(jīng)濟條件的變動（如物價上漲、人口增長、銀價波動）而調(diào)整，即有調(diào)整，也頗為緩慢、被動。因此，它呈現(xiàn)出固定化的傾向：并非絕對靜止，但始終試圖遵循某一“額”與“例”。筆者認為，“額”與“定”是最能代表這一財政體系特征的關(guān)鍵詞，因此稱其曰“額定財政”或“經(jīng)制財政”。與之相對的經(jīng)制外的、非法定的財政體系，便是“額外財政”。[27]這一財政體系相對游離于戶部控制之外，由地方各級官員進行支配，盡管必要時中央政府仍可干涉。在這一意義上，額外財政雖無地方財政之名，卻有“地方財政”之實。

如何借助后出的“地方財政”概念，來理解清代財政高度集權(quán)管理之下地方政府的收支，仍是相關(guān)研究中的難題。正如論者所言，“地方財政”的概念，至少需放在明清以來賦役制度與社會經(jīng)濟的演變中動態(tài)地理解。[28]時人對于這一問題的觀察與反思，尤其值得研究者注意。

同治十一年（1872）刊刻的湖南《衡陽縣志》之“賦役志”中，作者詳細開列了地丁錢糧、漕糧、南米正耗額數(shù)，但此后筆鋒一轉(zhuǎn)：“右所列皆律令也，官民所見行共知者，大異于此。”他寫道，衡陽每歲額征地丁錢糧、漕折等銀42500余兩、南米等米12969石有奇，然此賦役全書所載者“徒具文耳”。官吏仍可于此外“違例浮收”，其額數(shù)“雖視官吏廉貪能懦為多寡，數(shù)有增損，不可勝紀”，“而積任承襲，亦自有授受，廉者恃以自給，貪者無厭，或別求聚斂”。[29]不同于同時期的絕大部分方志，作者直率地道出：額征代表的“律令”不過是具文，緣“州縣之征收，久與律令懸絕”。實際征額視官吏個人而有增減，但亦有大體之慣例，廉吏足以維持衙門運轉(zhuǎn)，貪者則別求聚斂，中飽私橐。其中“律令”、《賦役全書》代表的即筆者定義的“額定財政”，而來自于浮收、可為州縣公私之用者，則相當于“額外財政”。

在19世紀70年代的方志作者看來，兩者懸絕久矣。筆者認為，此種懸絕大約始于耗羨歸公后的18世紀后期。雍正朝將私征之火耗限以一定額數(shù)，提解藩庫，用于地方官員的養(yǎng)廉銀及公費開支，建立起一套相對合理的地方經(jīng)費體系，或可視作法定的地方財政。然至18、19世紀之交，這一地方財政體制已名存實亡，地方各級的行政經(jīng)費普遍依賴陋規(guī)、攤捐代表的額外財政體系。就全國范圍而言，該體系以田賦盈余為最主要的收入來源。如咸豐八年（1858）湖南巡撫駱秉章所稱：

這意味著，整個清代中后期，由州縣等級政府自行支配的田賦盈余，相當程度上發(fā)揮著地方財政的作用。[31]因此，田賦制度實際上是在額定與額外、中央與地方兩個財政體系內(nèi)運作的。而且，后一體系對于理解田賦制度更為重要，因各地制度實踐中區(qū)別于定章的部分，多與此相關(guān)。

由此，本研究將在中央、省、州縣各級的財政運作中，理解田賦制度之多重構(gòu)造，特別注意經(jīng)制之外的地方實踐。具體而言，各章將討論以下一些主題：州縣政府依靠何種群體、以何種方式征收田賦；地丁、漕糧以何種形式征收（銀、錢或米石），其征價如何確定，又受何種因素影響，長期的變動趨勢如何；不同身份的業(yè)戶的田賦負擔存在何種差異；田賦的支出結(jié)構(gòu)，州縣政府如何起解正項、分配盈余；19世紀以降中央政府的田賦收入的變動趨勢（正項的虧缺與附加稅的加增）及其原因；戶部對于漕糧、地丁收入的管控能力與方式。從以上角度來看，田賦制度在清代中后期經(jīng)歷了怎樣的變革與延續(xù)。