一、晚明財政改革的遺產(chǎn)

如同大多數(shù)前工業(yè)化社會一樣，中國賦稅收入的主要部分來自土地生產(chǎn)。因此，中國在編審和征收基本上來自以小農(nóng)為課稅基礎的可靠收入時，遇到了許多其他政權所面對的同樣問題，這不足為奇。中國與其他亞洲和歐洲國家的區(qū)別在于稅收體制的官僚化程度不同。

英國是中國在19世紀主要的敵人，在18世紀以前，它的國王基本依賴經(jīng)濟中商業(yè)部門的間接稅。和中國更有可比性的是法國和日本。在日本，土地上的直接稅依舊是大名的主要收入來源，但征收大都以各藩府治所在地自行編制的社區(qū)賦稅定額為基礎。在法國，不僅是土地稅，也包括商業(yè)稅，主要是由包稅人征收，他們在法國的財政體制中擁有合法地位。這兩個國家政權的主要興趣是收受屬于自己的份額。在日本的例子中，村莊單位的團結以及鄉(xiāng)村士紳基本上遷至市鎮(zhèn)的事實，似乎都防止了編審中嚴重的不平等。這些因素，加之日本業(yè)已存在的高土地稅率以及相對較小的行政單位，可能可以解釋稅收體制中為什么很少發(fā)生腐敗。另一方面，在法國，王室連年經(jīng)費短缺歸于兩個不可分離的因素：浪費和戰(zhàn)爭，這使得法國政府情愿向包稅人抵押它的稅收，而包稅人受未來收入的激勵，向朝廷預支經(jīng)費。在這些國家都沒有龐大的受雇的官僚人員，來厘定土地生產(chǎn)力的高低，確認其歸屬，并向每個納稅人征收政府的賦稅額。同樣，在這三個國家中，那些統(tǒng)治著中央政府以下各層次的人，在很大程度上有自己的稅收來源并形成了一個與君主離心的權力基礎。

中國政府也關心它的稅收征收，但在這里，官僚體系早熟，世襲貴族衰亡，鄉(xiāng)村公共機構相對弱小，這些與稅收程序的日益合理化結合在一起，最終形成了清初高度中央集權的財政體制。地方、各省及京師間的利益關系自然很緊張，但至少在理論上，中國遼闊的疆域是由統(tǒng)一的文職系統(tǒng)管理著，由政府征收并為政府服務的賦稅支撐著。在很大程度上，正是極為成熟的中國官僚制度和財政制度造就了它的衰敗。

18世紀以前，中國官僚機構的主要經(jīng)費來源一直是地丁錢糧。賦稅的大部分，包括地丁錢糧和其他的直接稅是由縣一級的州縣官，在書吏、衙役的幫助下征收的；盡管書吏和衙役是基層官僚體系中的正式成員，但這些人除一部分衙役外都是沒有薪俸的。從法律上講，所有這些稅收都是中央政府的財產(chǎn)。然而，如下文所述，這些稅收的一部分將存留在各省，以支付官員的薪俸及地方和省級政府的固定開支。因此，至少從理論上講，中國有著世界上最理性和最集權的財政管理。

情況并非總是這樣。宋朝（960—1279）時地方政府的經(jīng)費很大程度上來自官員任職期間獲賜的官廨田的收入。到了明朝，這一制度已不存在，但是公與私在財務上的區(qū)別并不明晰，中央政府與地方政府的財政收入基本上模糊不清。盡管稅收分為起運（解送中央政府的部分）和存留（保留在地方的部分），但這些術語常常被任意使用，其意義言人人殊。[1]地方存留部分甚至被指定購買土特產(chǎn)解送京師[2]，因為倉庫所有的東西從根本上講都被認為是皇帝的財產(chǎn)，沒有皇帝的諭旨不得支用任何經(jīng)費。[3]同時，中央各部院直接從遍布各省的多種賦稅分配渠道得到自己的收入。將這一財政制度從崩潰狀態(tài)中拯救出來的似乎是實物賦稅占優(yōu)勢地位以及對當?shù)厝丝诘牧σ壑鳎@些為地方提供了充足的物資和人力資源。

盡管政府自稱要對賦稅的使用實行中央集權控制，但明朝財政體系整體說來權力下放至基層。這一矛盾主要歸因于王朝的締造者，他視中國經(jīng)濟為永無差別的、永不發(fā)展的。這一看法，與他對官僚的戒心相結合，確定了明朝主要的稅收和編審工具——里甲和糧長。[4]這些改進措施旨在保護農(nóng)村人口免遭非法的財富索求，并確保賦稅向中央政府的遞解。這一目標將通過減輕地方政府在稅收過程中的影響以及改進地方的自我管理方法實現(xiàn)。但最終一無所成，盡管二者作為正式的稅收工具逐漸消失，但清朝稅收中的許多問題都由它們演化而來。

在糧長制度下，糧食稅的征解完全從州縣官的控制中剝離出來，歸入地方大戶，他們的私人財產(chǎn)足以確保稅收全額遞解。然而，這一體制基本上獨立于地方行政之外，因此它為稅收的包攬?zhí)峁┝撕芏鄼C會。使用自己的人員，建立一個獨立的征稅機構，本可以為專門化的賦稅管理提供基礎，然而事實上，糧長的位置被認為是一種力役之征，并且從未并入正式的行政系統(tǒng)，這將其內(nèi)在的合理化潛質剝奪殆盡。[5]到了1421年，隨著經(jīng)濟貨幣化程度的加深以及京師遷移到了北京——這里遠離水稻生產(chǎn)的中心地帶，糧長制度的重要性日見式微。它的稅收功能逐漸由里甲替代，最終，賦稅的征收和轉送再一次成為州縣官的職責。[6]

盡管一開始里甲在力役的分派上起著重要作用，但到了晚明，它主要是負責輪番催科。負責整個人為編制的“鄰里”的稅額成為輪流擔當里甲的頭人應盡的義務，普通人不想身居此位，因為鄰里們不能全額繳稅常常導致頭人傾家蕩產(chǎn)。然而，通過在個人與國家間插入一層非正式稅收機構，里甲制度可以讓那些視此為有利可圖、肆無忌憚的士紳和普通人，霸占這種催科的權力。要達到這一目標，經(jīng)常要得到州縣官的默許，這些人唯一關心的是稅收的足額征解，結果，時常發(fā)生偽造糧戶印票及大規(guī)模的非法加派。[7]

16世紀最后的數(shù)十年間，全國各地分別有一些官員各自采取一系列措施，目的在于改進明朝稅收體制中的一些薄弱環(huán)節(jié)。這些措施統(tǒng)稱“一條鞭法”改革，要簡化及合并向百姓所征收的名目繁多的賦稅，并且將實物之征和力役之征折為征收白銀。不幸的是，由于改革缺乏集中的指導和協(xié)作，賦稅的折征常常混亂、任意，各地的比率差別很大。盡管賦稅的征繳變?yōu)榘足y，但繳納實物稅時曾被分割成眾多的類別仍然保留著。身為巡按的柳寅東，在新興清王朝的第一年，就指出：“有一縣正額三千余兩，而起解分四十余項者；有一項錢糧止一兩六七錢，而解費至二三十兩者。”[8]在合并數(shù)目眾多、負責一定地方的稅收機構上也沒有任何作為。[9]此外，處理人丁稅內(nèi)在不平等的失敗，引發(fā)了一系列各地平均徭役的措施，這從16世紀一直延續(xù)至清朝統(tǒng)治時期。[10]

通過賦稅改征折色，“一條鞭法”改革確實取得了成就，將地方財政置于被檢查的地位，這在主要由實物和力役作為賦稅形式的時期是不方便進行的。如果說清朝和平時期的虧空比過去更令人吃驚或是更引人注意，部分原因在于它更招眼罷了。更為糟糕的是，這種可見性對地方政府的運作和財政的意義非同小可。“一條鞭法”改革之前，在地方衙門當差以及心紅紙張、燭炭等，都是通過力役及征收實物解決的。只要這些物品和力役以實物的形式供給，那么地方財政管理就有相當大的靈活性，對于衙門之外的機構來說，要想弄清這些資源的范圍或是試圖占有一份，都極為困難。一旦它們轉化為白銀，霸占地方財政收入的邏輯上的障礙就被清除了。隨之而來的是，中央政府、軍隊甚至是皇室成員都開始強占曾經(jīng)用于維持地方上行政單位運轉的財富。[11]結果，留給地方政府聽任支配、合法的經(jīng)費來源幾近于無。現(xiàn)在，地方和省級官員還要雇用衙門胥吏，進行必要的采買，就逐漸設計出一種新的經(jīng)費體系，就是這種體系造成了1723年困擾著官僚們的大部分虧空和腐敗。

---

注釋

[1]黃仁宇：《明朝的財政管理》，83頁。

[2]河南北部安陽的地方志開列了30多種地方物產(chǎn)，用地方賦稅購買并送往京師以填充帝國倉庫。《安陽縣志·田賦志》，7~8頁。

[3]黃仁宇：《明朝的財政管理》，83頁。

[4]數(shù)部用英文寫成的關于這些制度的優(yōu)秀著作，參見梁方仲：《明代地方稅吏》；約翰·瓦特：《中國帝制晚期的縣官》；蕭公權：《中國鄉(xiāng)村：十九世紀的帝國控制》。

[5]糧長偶爾會因服務得到賞賜而進入正式官僚體制，但這不能改變它處于官僚體制之外的本質。

[6]參見梁方仲：《明代地方稅吏》。

[7]參見蕭公權：《中國鄉(xiāng)村：十九世紀的帝國控制》，113~124頁。

[8]《皇朝食貨志》卷二，《賦役一》，順治元年。

[9]黃仁宇：《明朝的財政管理》，87~89頁。

[10]《安陽縣志·田賦志》，9頁；北村敬直：《清代社會經(jīng)濟史研究》，50~87頁。清初，地方官員被力勸執(zhí)行一項名為“丁隨地”的政策，人丁稅被取消，人丁稅被攤派到土地稅之中。

[11]黃仁宇：《十六世紀明代中國之財政與稅收》，184~185頁。