第一章　不穩定財政的根源

在中國帝制晚期的歷史上，幾乎沒有皇帝能與清朝第二位統治者康熙皇帝（1661—1722年在位）的英名相媲美。在六十多年的統治期間，作為統治者，他傳奇般的寬厚仁慈史不絕書。盡管在最后十幾年里，他的統治因中國悠久帝制史上最著名的皇位傳承危機而有所玷污，但人們緬懷他，認為他是重建國家和平、文治武功全盛的皇帝。無人知道并探究康熙皇帝給帝國帶來的負面遺產，但是，處理這份遺產卻給清王朝的未來以及中國政府的發展帶來了巨大影響。

1722年康熙皇帝去世，當時國庫存銀只有800萬兩。[1]這一數字大約相當于中央政府每年稅收的27%[2]，18世紀同時代的歐洲君主們國庫空虛或王室負債累累，實在不能與之相比。但是，從中國帝制晚期的經濟思想來看，這一數字仍是令人痛心的。這是一個崇尚收支平衡的國度，認為中央政府應有足夠的儲藏，以備不虞之災。

國庫匱乏對于中國來說不是什么新鮮事。事實上，這一現象普遍存在，在帝制時代政權崩潰的傳統“王朝循環”解釋中，它處于核心地位。當帝國人才短缺、道德淪喪，當官僚機構腐敗不堪，當人口增長的壓力開始造成土地資源與國家財力緊張的時候，人們自然會想到國庫萎縮。此前的明王朝就出現過典型的財政危機，致使加派賦稅，人民反抗，軍費開支增加，最后，無力對付外族的入侵。然而，1722年，清王朝并未行將就木，相反，自從17世紀80年代平定“三藩”和收復臺灣以來，國內沒有出現大的動蕩。在康熙皇帝熱情支持下，文化藝術再度繁榮，可與從前諸王朝相比肩。更為重要的是，滿族幾近八十年的統治，為這個少數民族征服者贏得了中原漢族人民的支持，尤其是起重要作用的士紳的信任和衷心擁護。為了刺激經濟和恢復被近半個世紀叛亂和戰爭所蹂躪地區的發展，朝野上下都積極致力于大規模的招徠墾荒。政府管理和財政政策方面也進行了改革。清朝還有生命力，雖然發生了皇位傳承危機，但帝國未受創傷，甚至還得到了強化。眾皇子間的派系斗爭局限在各自支持者的小圈子內部，并未擴散至將整個官僚體系卷入其中。雍正在競爭中脫穎而出成為皇帝，是一個我行我素、精力充沛、富有才干的統治者。他身為帝王所取得的成就遠遠超過了他登上皇位可能施用的伎倆。很顯然，這不是一個帝國沒落、官員道德敗壞的時代。

事實上到了雍正時期，緊張的國家財政已得到了改善。而在清朝初年，即便是在帝國牢牢掌控的地區，人們繼續反對新近強加在頭上的蠻夷政權，抗糧和欠賦反映了大眾的這種情緒。[3]等到整個中國安定下來并且能夠依賴百姓向國庫繳納的正項賦稅時，四十年的時間過去了。在那些飽經戰亂的地區，如四川，直到18世紀中葉，它們的生產力以及解繳的賦稅，才達到明朝的水平。[4]然而，所有這些都比不上清初征服戰爭開始時的財政負擔問題嚴峻。在滿族統治的最初數十年間，軍事開支消耗了國家的大部分收入。有人估算，在順治（1644—1661）元年1 570萬兩的支出中，超過1 300萬兩用于軍需供給和士兵的餉銀。而且，全部支出比朝廷的全年收入多近100萬兩。[5]此種情形之下，政府極少顧及公共工程與社會福利事業。

國家財政收入在順治末年增長顯著，順治十七年（1660）差不多達到了3 000萬兩[6]，當然部分新增收入不得不用于治理領土擴大所增加的開支。在這些開支中，重要的一項是資助“三藩”。“三藩”產生于滿族征服帝國南方省份的過程中，派遣的漢人將領完成了這一任務，取而代之的是他們建立了半獨立的區域，卻繼續要求中央政府保障供給和稅收。在順治朝，這筆費用逐年遞增，已達五六百萬兩。至康熙朝這一數字已經翻番，大約占國家每年財政收入的三分之一。[7]至此，盡管王朝承認有必要制止官員腐敗和逃稅，但在滿族王朝鞏固期，財政穩定的主要障礙還是超支問題，尤其是軍事開支。一旦國家重現和平，人們期望財政收支重新達到平衡，庫帑能與王朝其他領域的繁榮相匹配。

1723年雍正皇帝登極，一個充滿活力、繁榮昌盛的帝國夢想似乎就在實現的邊緣。那種重大軍事開支加重國庫負擔的情形距此時已過去了一代人。[8]滿族宮廷自身是出了名的節儉，不愿意重蹈前朝宮廷揮霍無度的覆轍。[9]當這位新皇帝注視他父親的國庫時，不會因800萬兩的積蓄而沾沾自喜，他所關心的是，財政收入本應是那一數目的數倍，但事實上卻沒有。它們的缺失并不是王朝開支超出了計劃，而是財政管理不善的結果，本應上繳中央政府的賦稅，在其他方面被揮霍掉了。而且，戶部銀庫并不是唯一出現短缺的地方。京師其他部院有各自獨立的財政——這是沿襲明朝的做法——也存在著短缺的情況。即便是粗略的盤查，除中央政府賬目有嚴重問題外，也會發現京師各處庫藏的虧空。[10]

在某些方面，中央政府財政的問題就是各省及地方財政管理危機日益嚴重的反映。如果中央政府沒有得到它每年大部分的稅額，那就是因為官僚體系的基層機構并未將之上繳。對各省財政的調查顯示普遍存在虧欠，一些可以上溯至十年前甚至更久。省里的藩庫和各地倉庫虧空巨大。山東州縣的虧空超過了600 000兩。[11]山西有同等數量的虧空，只是這些虧空年代久遠，那些責任人已不在人世，或是腐敗盤根錯節，甚至不能判定誰是有罪之人。[12]在江西，官員個人的欠債從4 000兩到1萬兩不等，另外未找到責任人的虧空有12萬兩，這增加了該省的負債數目。在浙江，僅藩庫就虧空白銀30萬兩。[13]倉谷儲備也透露出地方財政的紊亂。簿冊上的倉谷存量本可以應付饑荒，平抑米價，但實際上有半數的虧空。一些倉廒只有賬目，根本就沒有倉谷。[14]

清朝強盛國力和表面繁榮的背后是根基極為薄弱的財政制度。在這個當時最具有合理性的結構框架內，中央與地方政府之間，以及兩者與代表著不同地方人口不同利益的代言人之間正在進行著一場財政上的拉鋸戰。這一制度居然能夠存在下去，是體制內各參與方的適應性在起作用。中國財政以這種方式還能堅持多久，我們永遠不可能知道了。因為在1723年，新登極的皇帝最先的舉措之一，就是向虧空及導致虧空之人全面宣戰。中國財政何以至此，回顧晚明與清初財政管理的發展情況，可增進我們的理解。

---

注釋

[1]稻葉君山：《清朝全史》，124頁。兩是中國白銀的單位。除一些地方官員允許繳納實物或代收銅錢外，中國所有的賦稅都以散碎的白銀繳納。兩以下的單位是錢（0.1兩）、分（0.01兩）、厘（0.001兩）、毫（0.000 1兩）。

[2]蕭一山估計康熙末年來自鹽、關、雜稅的總收入約637萬兩，加上向中央解送的地丁錢糧約2 300萬兩，康熙末年中央政府的總收入約2 937萬兩。蕭一山：《清代通史》，第2冊，354頁；《大清會典》卷三二，《戶部十·賦役二·起運》。

[3]最著名的是1661年的江南奏銷案，13 000多名江南士紳受到牽連。對這一事件的討論，參見安熙龍：《馬上治天下：鰲拜輔政時期的滿人統治（1661—1669）》，102~108頁。

[4]王業鍵：《1750—1911年的清代田賦》，91頁。

[5]蕭一山：《清代通史》，第2冊，353頁。

[6]蕭一山：《清代通史》，第2冊，353頁。這一數目包括鹽課，這在王朝最初統治的數年間很難征繳。

[7]蕭一山：《清代通史》，第2冊，353頁。

[8]在這期間，征服蒙古部落和其他生活在中國西北邊疆的非漢人的費用及支出都要少得多。

[9]通過建立與政府戶部銀庫分離并擁有自己的經費來源的內務府銀庫，清朝也保護政府免受皇帝無休止的剝奪。參見張德昌：《清朝內務府的經濟作用》。

[10]《大清世宗憲皇帝實錄》卷三，雍正元年正月甲午。中央政府的虧空，部分是由于官吏收受賄賂無視各省提解的虧短所致。

[11]《宮中檔》4623，怡親王，無具文時間。這一奏折很顯然是雍正元年所上，因為黃炳于雍正元年被任命為山東巡撫。

[12]《雍正朱批諭旨》，山西布政使高成齡，雍正三年十月初四日。

[13]《宮中檔》14122，江西巡撫裴度，雍正三年九月二十六日；《宮中檔》15129，江西巡撫裴度，雍正二年十二月十八日；《宮中檔雍正朝奏折》，浙江布政使王朝恩，雍正二年正月二十五日。有虧空的省份名單很長。福建上報有109 000兩的虧空是將正項錢糧挪作未被認可的用途，甘肅的賦稅總額僅有250 000兩，1725年時仍欠中央政府290 000兩。盡管證據還不完備，但可以說無省不虧空。《宮中檔雍正朝奏折》，福建布政使黃叔琬，雍正元年十二月二十六日；《宮中檔》15827，甘肅巡撫石文焯，雍正三年十一月十六日。

[14]參見《雍正朱批諭旨》，田文鏡，雍正三年二月十二日；《雍正朱批諭旨》，田文鏡，雍正六年七月十一日；《雍正朝內閣漢文題本·貪污》，第556盒，第0007 號；《雍正朝內閣漢文題本·貪污》，第568盒，第0107號。