二、制度問題的官僚政治解決之道

直到18世紀，對帝國政策有影響的人極少認可或是愿意承認，是地方和省級官員的內在需求，促成了中國財政制度的無規則。許多年來，導致虧空的暫時的卻是更為直接的原因，比如戰亂，往往掩蓋了制度自身的缺陷。此外，地方官僚成功地彌補了制度的困難，至少暫時地使得地方能利用經費的缺口看起來沒有實際上需求的那樣大。然而，最重要的是中國傳統的政治經濟。當賦稅以實物形式征收的時候，當官員仍舊來自享有收入不受約束的特權階層的時候，當非正式或是習慣上對力役以及百姓生產的占有被逐漸認可的時候，以及當政府不被寄予什么厚望的時候，在以上這些時候所公認的原則，現今卻變成了與中國現實不再和諧的神話。

國計民生是中國帝制時代政治經濟的箴言。翻譯成現代的術語就是財政管理和人民生計，作為雙重的勸誡更容易理解些：既為政府的運作提供充足的稅收，同時又不剝奪人民的生存之道。因為人們將政府視作不僅要改變國家的物質面貌，更是要改變它道德面貌的現實存在，因此輕徭薄賦被視為善政的基本原則，這并非沒有道理。[1]利用道德榜樣進行統治是一種并不昂貴的統治形式。假若統治者乃至官場上他的代表們道德高尚的話，人們就會效仿。用于水利設施及抵御外侮的軍隊的少量開支是必需的，但從道義上講，維持國內和平的龐大軍隊是不需要的，百姓會辛勤勞作，安居樂業，國家上下和諧。

當然，這種理想的狀況很少存在，但它的確為評價財政事務創造了一個公式，這一公式被帝制晚期的大多數官僚所接受。有人認為中國實行的是輕徭薄賦，因此希望百姓足額繳納賦稅。百姓這樣做了，那么官員所需要做的，僅僅是為了國家的繁榮、百姓的富足而厲行節約。如果繁榮、富足并未到來，而政府卻面對不斷增加的虧空，那么這只能歸結為兩個原因：或是賦稅未能從百姓處征繳上來；或是雖征繳了賦稅，隨后卻因管理不善或官員侵貪而浪費揮霍掉了。

諸如此類的信條無助于帝國稅收和財政制度從根本上得以重建。而且，改革者傾向于以一種保持政府財政基本框架完整無缺的態度，逐一地解決出現的問題。考察清初所進行的改革，我們會明白這樣講并非輕視這種變革的重要性。

官員會并且確實經常以納稅人拖欠賦稅的托詞來掩蓋他們自己的財政過失。然而，在中國帝制晚期，聲稱賦稅根本就沒有繳送州縣衙門要受到嚴厲的懲處。在主要由小土地所有者組成的經濟中——甚至擁有幾百畝土地一般說來就極為富有了，在自然界的反復無常面前，納稅人顯得特別脆弱。旱澇災害很容易使整個州縣無法全額完成稅收。大多數王朝以蠲免賦稅以及同意受災較輕者以分年帶征的形式，來對付暫時的困難。這種帶征的做法在清朝應付各種各樣的欠賦時極為普遍。[2]自然災害頻仍以及由此必需的蠲免和賑濟構成了中國各級政府要它們的倉庫寧愿保持凈盈余，而非僅僅做到收支平衡的一個原因。

不容易解決的是故意不納稅的情況。納稅則例的抗糧類，包括了從公開的政治抗議、拒絕納稅到暗地里行賄衙門人員以降低納稅額或抹去衙門簿冊里的欠稅等行為。然而，一旦發現了這些做法，處理的方式常常是懲罰并追繳所欠稅款。有時也會錯誤地將真正無力繳稅歸為此類，并以同樣的方法予以處置，尤其是當一個地區上報遭災而未獲批準時；當賦稅簿冊遭篡改，以致向當地更為軟弱的百姓征收過高稅率時；或是附加稅和非法征收使得百姓不可能繳納他們正式的賦稅時。

上述兩種情況都關乎賦稅繳納的失敗。更為險惡的是，納稅人已向國家完稅，但國家很少或根本沒有得到所征收的錢款。這種情形常常會有中間人中飽私囊，可以歸入“包攬”類。收稅人是地方衙門胥吏，是士紳，或只是當地的無賴，他們與農民簽約以征收和代繳他們的賦稅。純粹從形式上看，這意味著，農民拿出一點費用，作為回報，節省了時間以及節省了前往縣城的花銷。然而，農民經常被迫將他們的稅款委托給包攬人員，或是豪強阻止他們上繳自己的稅款，而這些豪強與地方衙門胥吏勾結，控制縣里的征稅點。[3]上述兩種情形中，包攬人員通過盤剝政府的賦稅額以及造成納稅人表面上仍然欠稅，可以將全部或部分已征收的賦稅據為己有。

即便政府確實收到了百姓的賦稅，這也并不能保證全部稅款都用在它們本應用在的政府職能之上。在征收與分配或是向中央政府解送的過程中，這些財政收入會被大量損耗揮霍：官員或是屬下管理不善、奢侈，或者干脆直接盜用。正是為了應付這些財政寄生蟲的掠奪，在清初的賦稅編審中引入了許多改革措施。

賦稅奏銷的中央集權

乍看起來，清朝的財政管理似乎與以前諸王朝的財政管理沒有多少區別。明朝所征收的以及《賦役全書》中規定的賦稅原封不動地被新政府采納，并成為它自己財政的基礎。賦稅中起運與存留的劃分，以及中央與地方政府的撥款份額也是毫不猶豫地繼承了明朝的做法。在經歷了近一個世紀的戰亂后，滿族統治者執行的最重要的措施是旨在提高生產力和恢復農業生產。這些措施無一涉及財政工具的任何根本性的重建問題，只是使用了傳統的擴大課稅基礎的辦法，同時減輕百姓的賦稅負擔而已。朝廷通過免除所墾土地的賦稅，以及授予大量招徠百姓的人以品官的辦法鼓勵墾荒。[4]朝廷對自身的開支也精打細算。頻繁地蠲免賦稅凸顯了皇帝的仁慈。作為新王朝善意的最高標志以及遵循傳統中國政治經濟的內在要求，康熙皇帝在統治的最后十年里，將人丁稅固定在1711年的水平，這造成中國人口的無限制繁衍以及有限疆域和土地生產力間的矛盾。[5]然而，連鎖反應的背后正發生著一些重要的變化，這為財政危機和雍正時期的改革提供了舞臺。

如果明王朝的締造者建立的財政制度是以分權及用非正式的機制代替正式的控制機制為特色的話，那么到了清初，這一體制的情況則恰恰相反。滿族統治下的第一代中國人目睹了高度中央集權的賦稅管理制度的逐步發展以及一個新的、在納稅人和政府間建立直接聯系的演進過程。

第一步，清朝的建立者力圖通過將《賦役全書》規定的所有賦稅都置于中央政府的直接控制之下，解決明朝賦稅結構中固有的混亂。與中央政府各部院都從各省征收并使用各自的財政收入不同，如今所有中央政府的款項都由戶部管轄。[6]此外，在清朝第一位皇帝統治期間，停止明朝加派的多種賦稅，大量賦稅被合并，結果是它們帶來的腐敗與混亂也被消除。[7]康熙皇帝采取了進一步的措施，簡化《賦役全書》的編審[8]并取消了那些不再是清朝經濟構成基礎的賦稅種類。[9]所有這些措施簡化了征稅并有利于消除賦稅管理中中央政府幾乎不可能監督的一些地方特有做法。

清初財政體制意義最為深遠的改革大概應屬“奏銷制度”的建立。這也是清朝更為中央集權統治的最好例證。甚至是在入關之前，滿人已經開始每年年終清查他們自己的財政。然而，最終孕育了名為奏銷制度的綜合財政審核制度，同樣也是明末清初財政管理變化的產物。考慮到18世紀的技術條件，可以說只有一個主要以現款支付為基礎、分類相對簡單且標準化，并通過一個清晰、直接有上下等級關系的官僚體制進行征收和分配的賦稅制度，才能夠對這一類型的財政予以詳盡的監督。

奏銷的基本數據是順治初年確定的。順治三年（1646），皇帝命戶部調查京師各個衙門所得的每一種賦稅，特別關注明朝時原額的多少以及現在這一收入是如何征收并分配的。同時又令戶部對各省作同樣的調查，目的在于查明百姓仍然擔負的明末為支付軍費所加派的數目，而且，在更普遍的意義上，是要弄清楚目前耕地數目、地方政府應征收賦稅數目、起運和存留的數目。[10]

最重要的是，1646年的這道上諭顯示出政府對自己財政實際狀況知之甚少。直到五年以后刑科左給事中魏象樞才上疏皇帝，請求戶部的工作應正規化，每年審查各省的財政報告：

國家錢糧，部臣掌出，藩臣掌入，入數不清故出數不明。請自八年為始，各省布政使司于每歲中會計通省錢糧，分別款項造冊，呈送該督撫按查核；恭繕黃冊一套，撫臣會題總數，隨本進呈御覽，仍造清冊咨送在京各該衙門互相查考。既可杜藩臣之欺隱，又可核臣部之參差。[11]

順治九年（1652），朝廷通過了向戶部上繳已完和未完賦稅奏銷冊的做法。[12]戶部奏銷原則一經確立，進一步的立法就集中在制定上報時限、應上報類別、賬目查證責任以及對弄虛作假和拖延的懲處。

檢視康熙皇帝的數道上諭，可以幫助我們了解這些改進的本質。康熙十一年（1672），康熙皇帝對官員未能查出賬冊上數字的不相符合表示關注。他下令此后每年的奏銷冊，上報的州縣征繳總數必須與通知百姓應繳賦稅的稅單上的總數相符。此外，實際的稅收數目、原額、布政使上報總數和州縣上報的細目也必須吻合。[13]這種數據似乎是對各省財政精確奏銷的最低要求。皇帝適時頒布上諭詳細規定它們的含義，這顯示出戶部要求的那些信息也是相當混亂。而且，通過要求每一管理層上繳奏銷冊，很明顯，是努力建立一種避免任何層次上的侵貪和欺詐的檢查制度。

這種監督體系在康熙二十八年（1689）得到了進一步明確。當時制定了督撫未能上報藩庫虧空以及揭參有關責任官員的規定。同時也頒布了一道上諭，要求各省督撫每年奏銷時要親自盤查各省藩庫。若不存在虧空，也將這一情況上報，并要求舉薦那些完成征稅任務的官員。另外，每年年終，知府要將轄區內州縣已完和批準緩繳的各項目編制清冊，并親自對它們盤查。一經發現“征多報少”，知府有責任立即向上司報告。[14]也規定了盤查其他倉庫收入的責任，保存在糧儲道和驛傳道倉庫的賦稅由布政使負責盤查，那些儲存在各府倉庫的賦稅由管轄它們的道員分別負責盤查，若未發現虧欠，會向督撫薦舉這些知府，予以嘉獎。[15]

這種監督責任的分配在清朝后來大規模清查虧欠時發揮了特別重要的作用。如果發生虧空且當時就被上司揭參，那么官員自己要承擔彌補的責任。然而，對于那些虧空并未上報的情況，不論是由于疏忽還是有意掩蓋，有監督之責的官員也要承擔分賠責任，偶爾還要額外承擔多達原虧空額十倍的賠償。[16]

奏銷制度主要關注的對象是地丁錢糧，這項賦稅直接來自人丁稅及私有土地上的稅收，它不僅是中央政府最大宗的收入來源，而且數目是固定的，故而也更易于控制。[17]此外，它也是各省法定的、以存留為形式的收入的來源。奏銷制度目的在于控制收入和支出，因此，自然會特別關注地丁錢糧。康熙七年（1668），對于一件題本的批答，清晰地勾勒出與奏銷有關的地丁錢糧的特殊本質。[18]除地丁外的所有由州縣征收的賦稅，以改革之前的方式上報。這些賦稅包括鹽課、茶稅、關稅、蘆課、漕糧、土供、雜稅、當稅、契稅、牙稅、牛騾稅、贖鍰等。[19]

每年年終，地方官編制已征以及未征賦稅的清冊，然后上繳布政使，有時是通過知府或是道員等中間官員呈遞。布政使親自填寫全省的四柱清冊，開列舊管、新收、開除、實在四項。接著，他向督撫呈繳文稿，督撫衙門人員謄抄“黃冊”上呈皇帝，并謄抄“清冊”上繳戶部。這些報告包括地丁錢糧征收、開支、欠征、起運京師、省里存留、劃撥軍隊費用、為京師購買土產等各數目，以及剩余的數目。[20]

這一新型的奏銷制度不僅意味著各省官員必須每年年終為他們的簿冊做解釋，而且樹立了戶部在地方收入的日常支用問題上的權威。盡管在執行上存在困難，但現今法律上規定，未征得戶部同意，任何地方存留經費都不可以支用，甚至是那些預算內的經費在撥款時，也要另外上報確切數目，否則不能支出。[21]每年年終，戶部將地方官員的奏銷與京中的那些“收據”相比照，以確保所有收入與支出相等，并且所有的支出都是事先同意的。[22]逐項審核后，戶部或準或駁，并將清冊發還督撫修訂或是對問題進行解釋。盡管證據查證和清冊的編制工作由各省較低級的管理層完成，并由布政使匯總，但最終的校正和提交責任再一次落在督撫身上。如果一名州縣官被發現有遲報奏銷冊或是胡編濫造、隱瞞欺詐等罪行，他會即刻遭督撫糾劾。如果督撫未上報屬下所犯錯誤，或是疏于監督未能發現不法行徑，若這些以后被揭參，他們也將負連帶責任。

從雍正朝初年所暴露出的數量龐大的虧空案件看，這種中央集權制度的效能值得懷疑。正如我們將要看到的，通過賄賂戶部的官吏就有可能逃避對清冊的認真檢查。而且，對遲交清冊懲處較輕，懲罰的輕重與拖延時間的長短成正比。[23]對于數字不符的處罰也很輕，州縣官降一級或調任，布政使和道員罰俸一年，督撫則是罰俸半年。[24]這不被視作困難之事，因為俸銀本身不過是一個具有象征意義的數字罷了。[25]此外，康熙朝的部分時期，官員的俸銀因支付平叛費用而緩發。[26]甚至發放俸銀時，官員薪俸和衙門胥吏工食銀也常被督撫全部或是部分剝奪，以償付存留經費無法彌縫的開支，這種行為美其名曰“捐俸”[27]。

無論清初這一檢查制度如何無效，但它確確實實為地方和各省，為以后的皇帝們強化公共財政領域的責任制定了標準。特別是，它通過將監督征繳和支出的權力賦予一個機構，對明朝的制度做了進一步的改進。這種做法不但極大地有利于財政的中央集權，而且增加了中央政府對改善稅收和地方奏銷程序的興趣。奏銷冊這種形式可以視作有助于地方預算的發展，而且，若沒有這項制度，雍正時期對虧空的清查也是不可能的。最后一點是，將所有合法收入清楚地置于中央政府的控制之下，奏銷制度也造成了地方籌措經費危機，這導致了18世紀初各省財政的重組。

稅收的中央集權

奏銷制度的目標是為防止官員浪費及腐敗造成的財政損失。但是，清初政府也曾設計方案以矯正明朝妨礙賦稅進入地方和各省倉庫的財政機構的缺陷。明朝試圖利用地方士紳作為執行政府政策的工具并以失敗告終，而清朝在19世紀之前則一直堅持政府與百姓直接聯系的原則。在賦稅管理領域，就意味著發動一場無止境的反對官方與非官方的、充當稅收包攬中間人的運動，使民眾通曉情況，既可以不依賴這些中間人又可以對抗這些人控制稅收的企圖。

一經建立全國性政權，滿族統治者就立刻朝著這個方向邁出了第一步。部分是因為清王朝還沒有能力編制自己的《賦役全書》，因此新統治者轉向使用“易知由單”來通知納稅人他們每年的稅額。明朝未曾使用由單。然而，1644年上疏請求使用易知由單者的重點在于強調，當《賦役全書》里的規定、數額以及稅率出現紊亂時，由單的使用能消除這種混亂。這不僅僅是權宜之計，從長遠看，它是向官員和稅戶提供了簡明易懂的實際應繳稅額的通知單，從而改善了稅收。[28]

不論最初制定者懷有怎樣的希望，作為醫治中國財政疾病萬能藥的易知由單制度還是失敗了。康熙二十四年（1685），廢止了易知由單，因為朝廷發現官員和衙役正以印制由單為由向百姓征收額外的費用。[29]為代替廢止的易知由單，皇帝下令所有縣級管理機構在衙門前樹立石碑，以告知鄰近的百姓《賦役全書》所載的應繳稅率。[30]不幸的是，這種做法使農民再度成為中間人詭計的犧牲品，因為沒有多少村民定期到縣城去，而只有在那里他們才能看到石碑。即便是那些真的去了縣城的人，也仍然必須算出他們個人的繳稅數目，并且在面對沖突，常常是面對衙役和稅收書吏的更多索求時，能夠堅持那一數額。如此一來，政府面臨的任務就是雙重的——既要找到一種新的方法以通知百姓個人應繳的賦稅，又要將納稅人從那些凌駕于他們之上的中間人所控制的為非作歹的機構中解放出來。

這種機構中最應受指責的是前明的“里甲”。到了清初，這種輪流負責遞解賦稅的制度已變成了地方豪劣奸棍控制地方稅收的工具。第三方對征收過程的控制加重了強取豪奪。一些地方通過“里甲”征收額外費用的做法十分完備，以致所使用的方法被賦予了種種名目：如果一縣之中所有的“里”每年分擔這些費用，這叫作“軟抬”；如果每個“里”或“甲”輪流擔負費用，這叫作“硬駝”。[31]不論何種名目，結果都是相同的：加重了百姓的負擔，減少了政府的收入。

克服這些不法行徑的辦法是“滾單”制度。不像易知由單，滾單不是簡單地嫁接到里甲之上，而是要取而代之。在這種新的制度下，民戶仍然組成被稱為“里”的單位。然而，明代的做法是將民戶每十戶編入里中，而不考慮地域的遠近或是社會關系的親疏，這種做法被清朝摒棄。一縣之內，一里或五戶或十戶[32]，建立這種新單位的基本考慮應是那些彼此關系親近、超出稅收關系的民戶的自然組合。滾單上所提供的信息也遠比它取代的制度要廣泛。一里之中的每一民戶名字之下，都清晰地寫著成員的土地數量，這些土地應繳的賦稅，折色和本色的數目，春季和秋季應繳數目。這些繳納又進一步分為十限，并詳列每限應繳的數目。

滾單最重要的特點不在于它是什么，而在于它不是什么。它不是一種稅收制度。它僅僅是告知納稅人數目的一種方法。發布使用滾單的上諭著重點放在告知百姓，每一個繳納人要攜帶自己的稅款并親自將它們投進縣里的銀柜。在這點上，任何人都不許替代百姓，不論他是過去的里長、銀匠、衙門胥吏還是任何其他的第三方。滾單將確保賦稅的繳納，不是通過每個人負責繳納自己的賦役，而是通過滾單上名單依次輪催，每一戶要完成它向政府應繳的賦役。這個包括上面提到的所有信息的滾單將發給單上第一個人，然后依次向下傳遞給其他的人。當滾單到達一戶，該戶繳納自己的賦稅。當一限結束后，第二限的繳納開始，滾單再次依次下傳。如果一個納稅人將滾單毀壞，或是未足額納稅，或是未能將滾單傳向他的鄰戶，這個人將被調查、捉拿并受到嚴懲。[33]

如果納稅人自己負責攜帶和繳納稅款，他們就應受到保護，防止遭受不實的拖欠起訴。在這種源自明朝的制度之下，州縣地方官在蓋有地方官印、專用的印票上填寫從每一個納稅人那里收到的銀兩數目。繳納賦稅有兩份票據，一份由地方官保存，另一份給納稅人作為繳納憑證。弊端普遍存在，最常見的是，當調查和追查欠賦的繳納時，衙役以需要第二聯作證據為借口，這樣就剝奪了納稅人自己的票據。接著不法的官吏將已完賦稅作未完，或是將登記的數字少于實際收繳的數字。[34]無助的納稅人無處求援，只能第二次繳稅或是行賄以免遭衙役催征侵擾之苦。

為了解決這一問題，采用了“三聯印票”。每張印票有三個部分。一聯由地方官持有，一聯交納稅人作為繳稅憑證，一聯交衙役保管，以便他們在追繳欠賦即“應比”時，與其他兩聯參看。[35]朝廷希望，多出的一聯不僅剝奪了地方官及屬下收回納稅人憑證的任何借口，而且也保證州縣官的上司持有簿冊，可以與州縣官提解省城的賦稅進行對比。

皇帝的寬仁和財政管理

滾單和三聯印票是對明朝賦稅編審和征收制度的重要改進。將重點置于個體糧戶與政府直接征稅的聯系之上，這些清初的改革措施是官僚體制內奏銷制度所體現的中央集權在地方上的做法而已。然而，如同奏銷制度被侵蝕和操縱而遭受挫折一樣，滾單和三聯印票在清除貪婪衙役征稅和欺壓百姓問題上也以失敗告終。

明白了他們所面對的，確切地說是逃稅和官僚腐敗問題，晚明和清初的改革者們自然而然地尋求通過改進帝國現存的財政制度以去除政府財政短缺的根源。與這些改進措施一樣重要，它們都是對官僚制度所存在根本性問題的官僚政治的解決之道。這些措施的弱點在三聯印票中有集中的體現。雍正時期，人們發現這種制度已不足以防止官員與胥吏們的腐敗，遂以四聯印票取而代之。但是，即便是十聯印票對根本解決這一腐敗問題也無濟于事。

困難之一源于政府對違規者的處置軟弱無力。我們已經看到，奏銷制度實行的懲罰，不足以勸誡大多數決心已下的官員不超過奏銷期限及不篡改他們的財政簿冊。我們將會看到，盡管改朝換代已過去了很長一段時間，但大多數賦稅編審冊的不完備推延了政府對財政的控制。[36]這類阻礙的存在僅僅證明了作為統治者的康熙皇帝個人的寬仁，而他正是以寬仁著稱。對康熙皇帝來說，得到地方士紳和占絕對優勢的當地漢族官僚的支持和信任，與增加政府收入同樣是當務之急。寬仁作為個人的品質，可能是皇帝天性使然，但在王朝的初期，它明顯具有重要的政治意義。

在處理通常所認可的政府財政短缺的成因上，寬仁是常見的。當未完賦稅過多時，康熙皇帝只是宣布豁免賦稅就將此事了結。例如，康熙四十三年（1704）他取消了山西和陜西全省的欠賦。康熙五十年（1711）他又免掉了直隸、奉天、浙江、福建、廣東、廣西、四川、云南和貴州8 377 100兩的地丁錢糧。同時，為了減輕人民的負擔，康熙皇帝蠲免了超過1 185 400兩的積欠。[37]

甚至對明顯的官員腐敗事件，康熙皇帝在應用嚴厲的懲治措施時也顯得極為猶疑。1685年，漕運總督疏奏漕糧運京過程中的腐敗行為。九卿商議此事，建議彈劾并將涉案官員撤職，但皇帝對此所發的上諭卻是輕描淡寫地對有罪人員予以嚴厲的訓誡，下不為例而已。因為他們被指控的這種瀆職行為早已司空見慣，康熙皇帝感覺，僅將這些人挑出來加以懲處是不公平的。對于不斷增多的虧空，皇帝表現出同樣的寬仁。盡管規定要求官員償還任職期間所有的虧空，但在1702年的一個案件中，這種追償困難重重，皇帝要求內閣尋找解決問題的其他辦法。[38]

在康熙時期對于違反稅收制度者更為寬仁的一個極具代表性的例子就是對所謂“隱地”的處置。隱地是普遍流行的隱瞞新墾荒地逃避賦稅編審的做法。隱瞞部分是因為農民個人開墾零星土地，故意或是對法律無知而未上報當局。然而，按照后來清查者的說法，這些土地的大部分已上報官員，這些官員自己征收賦稅但并未將這些額外的稅收上報中央政府。[39]如此看來，隱地問題包括了清初財政管理的所有弊端：編審的不完備、逃稅和官員侵貪。

康熙五十一年（1712），對隱地問題的討論形成了相左的兩派意見。[40]這場爭論是由四川省恢復賦稅收入，欲達到明末的水平，但進程極為緩慢所引發。[41]四川的原額是1 616 600兩，可是，1710年全省所能征繳的賦稅只有202 300兩。四川巡撫年羹堯惴惴不安，在清朝統治幾近七十年后，四川全省的收入僅僅是應繳賦稅的一成多一點。在某種程度上，他將此歸咎于官員利用上報升科新辟土地即首糧為借口，向百姓勒索費用。從此，百姓經常不報已墾的土地。

年羹堯在此問題上采取了強硬政策，確保賦稅增長的唯一途徑是實行嚴格的獎懲。為此他建議，凡是賦稅額征收達到明代數額四五成的州縣地方官將得到擢升；不能達到明朝數額二成的官員將不得升遷；連明朝數額一成也不能完成的官員將降職或是調離；那些在現有數額上沒有增加的官員將撤職。

溫和的辦法由御史段曦提出。段曦認為，四川低水平稅收的主要原因是晚明的動蕩造成全省人口減少。巡撫勤勉如年羹堯者也只是在賦稅冊上增加了26 000兩賦稅而已。盡管年羹堯聲稱，如果授予他行事權力，那么包括人口與已開墾土地在內的財富會被找出，但段曦卻認為這樣的政策只能助長腐敗。廉吏們會發現這些數字是不可能達到的，他們將遭到彈劾。尋求升遷的不法官員會強令那些無辜者交代并不存在的隱地，以求達到他們要求的不可思議的數字。盡管段曦的方案支持對隱漏[42]進行全面的清查，并對任何在上報新墾土地過程中有所侵貪的官員予以嚴懲，但是這一方案的重點主要還是道德上的勸誡。只有通過命令官員鼓勵百姓如實上報他們的土地并懲罰那些逃稅的人，才能增加四川的稅額。但對于那些成功地使百姓公開他們的墾荒成果，而未能將因此增加的收入變成國家收入的官員的獎懲問題，卻只字未提。

不消說，康熙皇帝首肯的正是段曦的溫和勸說方法。雖然實施的還是寬仁的政策，但是隱漏與其他的挪用和侵蝕賦稅一起，構成了后來長久存在的問題。然而，當雍正皇帝從他父親那里繼承了帝國時，并不只是松懈造成了他所揭開的虧空。若真是這種情況，雍正皇帝從他繼位的第一天起所采取的嚴懲與強化官僚紀律就足以解決中國的財政問題，18世紀20年代的改革也將永遠不會發生。當雍正皇帝向他接手的遺產即混亂的財政發動進攻之時，心中肯定沒有野心勃勃的現成方案。一旦這場運動開展起來，它暴露出的清朝財政制度薄弱之處，比傳統的政治經濟的程式所承認的任何東西都遠為深刻，它所需要的是根本性變革，而不是過去那種廣為采用的縫縫補補和道德的說教。

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注釋

[1]這一原則的起源大概可以追溯到孟子。他的仁政原則是帝制晚期正統理學的基礎。以他的名字為名的經典多處論及作為寬仁統治標準之一的輕徭薄賦。可參見《孟子》第一章，第一節，第五段；第二章，第一節，第五段。孟子似乎對于賦役收入的用途論述不多，主要將它視作支持戰爭以及政治精英奢華生活的費用來源。

[2]這些應與皇帝在生辰、登極或其他重大事件中所宣布的全體或部分人民的普遍性的蠲免區別開。兩種豁免都定期減輕處于生存邊緣的鄉村經濟的壓力，起著安全閥的作用。

[3]數部著作考察了傳統中國稅收包攬者的作用，可參見瞿同祖《清代地方政府》、蕭公權《中國鄉村：十九世紀的帝國控制》。目前有關“包攬”的最好研究是西村元照的《清初的包攬》。

[4]御史徐旭齡疏奏以前開墾新土地失敗的原因，對此康熙皇帝發布兩道諭旨，通過增加物質獎賞以鼓勵墾荒，他將新近開墾田地起科的期限從三年提高到四年、六年，甚至是十年。另外，將動員墾荒作為走入仕途的途徑。任何開墾20頃土地的人，試以文義，通過者授予縣丞，未通過者可得百總。對于開墾100頃土地的人，試以文義，若通過，授予知縣，未通過則授予守備。商鴻逵：《略論清初經濟恢復和鞏固的過程及其成就》，16頁。

[5]蕭公權：《中國鄉村：十九世紀的帝國控制》，89~90頁。

[6]《皇朝食貨志》卷二，《賦役六》，康熙五十一年；《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十年。只有指定為內務府銀庫的賦稅可以免于監督，這些款項包括皇莊收入、關稅盈余、某些罰金以及籍沒的官員財產，它們不是正項收入的一部分，盡管其中一些在解往內務府之前先交戶部。

[7]《皇朝食貨志》卷二，《賦役一》，順治元年。

[8]《皇朝食貨志》卷二，《賦役四》，康熙二十四年。

[9]例如，取消了明朝對于匠班的征稅，這是一種明朝初期依人口職業進行的賦稅編審。《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十六年、康熙三十九年及康熙四十一年。

[10]佐伯富：《中國史研究》，427頁。參見《大清世祖章皇帝實錄》卷二五，順治三年四月壬寅。

[11]佐伯富：《中國史研究》，428頁。參見《大清世祖章皇帝實錄》卷五七，順治八年六月辛酉。

[12]《大清會典事例》卷一七七，《戶部·田賦·奏銷》，順治九年。

[13]《皇朝食貨志》卷二，《賦役四》，康熙十一年。

[14]這在大面積墾荒的地區尤其是個問題。然而，改變地丁錢糧印票和簿冊，使已繳納的賦稅看起來是欠賦，這種做法也很普遍。

[15]《皇朝食貨志》卷二，《賦役四》，康熙二十八年；《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十九年，戶部議準。

[16]“分賠”的實際例證，參見《宮中檔》20245，董玉祥，無具文時間；《宮中檔》4623，怡親王，無具文時間。

[17]參見王業鍵：《1750—1911年的清代田賦》，10頁。

[18]《大清會典事例》卷一七七，《戶部·田賦·奏銷》，康熙七年題準。

[19]我們將會看到，對于中央政府來說，控制這些賦稅的征收極為困難，因為沒有采取固定稅額這樣一種承認貨物量和交易量頻繁波動的措施。參見第二章論述這些賦稅的一部分在非正式地方收入增加過程中的作用。其中的一些后來納入奏銷制度，但征多報少依然繼續存在。《皇朝食貨志》卷二，《賦役四》。

[20]《大清會典事例》卷一七七，《戶部·田賦》，康熙七年題準。雍正皇帝對于提交奏銷冊的最后期限做了修訂。直隸、山東、河南、陜西和山西是來年的四月，浙江、安徽、江西、江蘇和湖廣是來年的五月，福建、四川、廣東、廣西和貴州是來年的六月。這一變化是為了給地方大員以足夠的時間核對地方簿冊，這不需要在稅收完成的當年提交。它也考慮到各地和京師間的距離遠近，因為起運的部分是要解往京師的。奏銷期限分散在三個月也使戶部能完成審核。《大清會典事例》卷一七七，《戶部·田賦·奏銷》，雍正七年議準。

[21]有一段時期，甚至要求地方官員在動用任何款項之前都要得到戶部的批準。然而，到了康熙末年，這似乎已讓位于一種官員動用常規開支的同時將開支數量報部的制度。《皇朝食貨志》卷二，《賦役六》，康熙五十一年；《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十七年。

[22]《清朝文獻通考》卷四一，《會計》，康熙十七年，戶部議奏。

[23]《大清會典事例》卷一七七，康熙十五年覆準。

[24]《大清會典事例》卷一七七，康熙二十二年題準。

[25]參見表2-7《清代官員的俸銀》中地方和省級官員的俸銀。

[26]王業鍵：《清雍正時期（1723—1735）的財政改革》，50~53頁。

[27]參見第二章對于捐俸作為地方非正式收入例子的討論。

[28]《皇朝食貨志》卷二，《賦役一》，順治元年，巡撫方大猷和巡按寧承勛奏疏。

[29]《皇朝食貨志》卷二，《賦役四》，康熙二十六年上諭。“由單”僅在江蘇繼續使用，在那里一小筆印制費已作為地丁錢糧的一部分加以征收。

[30]《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十年。

[31]《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十九年戶部議準。

[32]《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十九年戶部議準。

[33]《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙三十九年戶部議準。康熙皇帝在將一些省份的納稅人劃分為大戶和小戶的過程中，進一步強調了自封投柜。例如，在湖南的里甲制度下，大戶約定向小戶征收賦稅并代之繳納。登記為大戶的土豪富戶，時常將小戶視作他們事實上的奴隸。康熙皇帝頒布措辭嚴厲的上諭禁止這種做法，并下令在賦稅冊上分別登記。另外，皇帝警告如果繼續包攬、抗糧、勒索以及非法加派等做法，有關督撫將受到糾劾和懲處。《清朝文獻通考》卷二，《賦役二》，康熙三十五年。

[34]參見《雍正朝內閣漢文題本·貪污》，第570盒，第0131號。山東某縣書吏承認，在他們所征收的一部分賦稅中，每一兩僅有十分之一登記在征收簿冊上。通過這種方式，從康熙六十年到雍正六年，他們偷竊了差不多10 000兩縣里百姓繳納的賦稅。《雍正朝內閣漢文題本·貪污》，第569盒，第123號。

[35]《皇朝食貨志》卷二，《賦役四》，康熙二十八年；《皇朝食貨志》卷二，《賦役五》，康熙四十三年。

[36]參見第六章。

[37]《皇朝食貨志》卷二，《賦役六》，康熙四十九年。

[38]王業鍵：《清雍正時期（1723—1735）的財政改革》，50~53頁。

[39]《雍正朱批諭旨》，田文鏡，雍正二年，卷四，卷六。

[40]《皇朝食貨志》卷二，《賦役六》，康熙五十一年。

[41]清初賦稅定額是以明萬歷年間（1573—1619）修訂的《賦役全書》為基礎。

[42]“隱漏”是指那些已經征收但并未上報中央政府的賦稅，同時在法律上指已經耕種但未編審納稅的隱匿土地。