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07 建設(shè)工程質(zhì)量管理領(lǐng)域行政處罰利害關(guān)系的認(rèn)定

(最高人民法院第一巡回法庭2019年第3次、第8次法官會議紀(jì)要)

【會議日期】2019年3月27日

【主持人】郭修江

【出席法官】楊志華、熊俊勇、劉艾濤、寇秉輝

基本案情

2015年3月31日,廣東省住建廳建材打假抽檢小組對湞江建筑公司建設(shè)的“百旺花園”住宅小區(qū)進(jìn)行建筑材料抽檢。《現(xiàn)場檢查筆錄》顯示,2015年3月31日,廣東省住建廳工作人員在湞江建筑公司施工現(xiàn)場抽取電線和水管兩種建筑材料;《現(xiàn)場抽檢項(xiàng)目表》記載,電線電纜規(guī)格型號450/750V2.5平方毫米,取樣要求(必檢)1組25米,取樣要求(留樣)1組25米,是否允許復(fù)檢注明為“否”;《抽樣信息登記表》顯示,科彩牌2.5平方毫米的銅芯聚乙烯絕緣電線抽樣數(shù)量必檢25米,留樣25米;該批次產(chǎn)品總量37×100米,已使用數(shù)量27×100米,庫存數(shù)量10×100米。根據(jù)湞江建筑公司提供的購買產(chǎn)品的銷售清單顯示,2014年12月6日,東聯(lián)電線廠向湞江建筑公司銷售科彩牌2.5平方毫米電線37扎,價值4255元;1.5平方毫米電線21扎,價值1470元。2015年4月10日,廣東省建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督檢測總站出具《電線電纜檢驗(yàn)報告》,結(jié)論:所檢項(xiàng)目中導(dǎo)體直流電阻不符合GB/T5023.3-2008的標(biāo)準(zhǔn)要求,其余項(xiàng)目符合該標(biāo)準(zhǔn)的要求。

廣東省住建廳于2015年6月2日立案調(diào)查。根據(jù)湞江建筑公司提供的《中標(biāo)通知書》和《標(biāo)準(zhǔn)施工合同》顯示,案涉百旺花園工程項(xiàng)目合同中標(biāo)價為57728639.91元,包括3棟16層的商住樓(基地面積1334.27平方米,建筑面積25465.7平方米,含地下室架空層)和1棟1層商業(yè)樓(基底面積1033.34平方米,建筑面積1033.34平方米)。湞江建筑公司提供的百旺花園(1~4棟配電部分)預(yù)算書和補(bǔ)充協(xié)議顯示該部分配電工程預(yù)算價為987392.96元。2015年6月4日,湞江建筑公司的材料采購員吳某接受調(diào)查詢問時稱電線是東聯(lián)電線廠生產(chǎn)的,并告知具體經(jīng)銷商名稱和地址、經(jīng)營者。2015年7月22日,湞江建筑公司立即進(jìn)行了整改。

2015年7月27日,廣東省住建廳向湞江建筑公司作出粵建執(zhí)告〔2015〕19號《行政處罰意見告知書》及粵建執(zhí)告〔2015〕18號《行政處罰聽證告知書》,告知擬對湞江建筑公司處以工程合同價款57728639.91元的2%,即1154572.80元的罰款,且告知湞江建筑公司享有陳述和申辯的權(quán)利以及要求舉行聽證的權(quán)利。廣東省住建廳并于同日作出粵建執(zhí)改〔2015〕20號《責(zé)令改正通知書》,責(zé)令湞江建筑公司立即改正違法行為。湞江建筑公司于2015年7月29日收到上述兩份告知書及通知書,并及時進(jìn)行了整改。至2015年8月12日,湞江建筑公司在規(guī)定期限內(nèi)未提出陳述和申辯,亦未提出聽證要求,廣東省住建廳作出粵建執(zhí)罰〔2015〕10號《行政處罰決定書》(以下簡稱10號處罰決定),并通過郵遞方式將該決定書送達(dá)給湞江建筑公司。2015年8月17日,湞江建筑公司法定代表人簽收該決定書。2015年9月1日,湞江建筑公司向廣東省住建廳繳納全部罰款1154572.80元。

2016年8月1日,湞江建筑公司以因購買使用東聯(lián)電線廠生產(chǎn)的偽劣電線遭受建筑行政處罰為由,提起民事訴訟,請求東聯(lián)電線廠賠償罰款1154572.80元。2016年8月21日,東聯(lián)電線廠向廣東鐵路運(yùn)輸中級法院提起行政訴訟,請求撤銷10號處罰決定。2016年9月13日,韶關(guān)市湞江區(qū)人民法院以該案民事訴訟須以本案行政訴訟審理結(jié)果為依據(jù)為由,裁定中止民事訴訟。

廣州鐵路運(yùn)輸中級法院(2016)粵71行初594號行政判決認(rèn)為,湞江建筑公司提供產(chǎn)品銷售清單等證據(jù),與廣東省住建廳提供的《現(xiàn)場檢查筆錄》等相印證,共同證實(shí)10號處罰決定中認(rèn)定的不合格科彩牌電線系由東聯(lián)電線廠生產(chǎn),對該產(chǎn)品的生產(chǎn)者產(chǎn)生影響,故東聯(lián)電線廠與被訴行政處罰決定存在利害關(guān)系。東聯(lián)電線廠于2016年8月收到湞江建筑公司的民事起訴狀副本和相關(guān)證據(jù)材料后才得知10號處罰決定,故東聯(lián)電線廠于2016年8月26日提起本案訴訟,并未超過六個月的法定起訴期限。廣東省住建廳已查明湞江建筑公司購買的不合格電線價值僅為4255元,主要用于樓梯間照明,屬于配電工程,使用數(shù)量少,且未造成后果,湞江建筑公司主動配合調(diào)查并及時進(jìn)行糾正,違法情節(jié)輕微。廣東省住建廳以合同總價57728639.91元為基準(zhǔn)對湞江建筑公司處以2%的罰款1154572.80元,違反比例原則,明顯不當(dāng),依法應(yīng)予撤銷。此外,廣東省住建廳在《現(xiàn)場抽檢項(xiàng)目表》中是否允許復(fù)檢欄注明“否”,且未將核心證據(jù)《電線電纜檢驗(yàn)報告》送達(dá)給湞江建筑公司,程序違法。廣東省住建廳未通知具有利害關(guān)系的東聯(lián)電線廠參與調(diào)查處理,不利于對生產(chǎn)者的權(quán)益保障。遂判決撤銷10號處罰決定。廣東省住建廳不服,提出上訴。

再審期間另查明,2015年1月7日,廣東省住建廳印發(fā)《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)適用規(guī)則(工程建設(shè)與建筑業(yè)類)》《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)系統(tǒng)行政處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)(工程建設(shè)與建筑業(yè)類)》,自2015年7月1日起施行。根據(jù)違法情節(jié)和后果,《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條的處罰自由裁量基準(zhǔn)分為“輕微”“一般”“嚴(yán)重”三個檔次,其中“輕微”是指“未造成后果或造成輕微危害后果”,處罰為“責(zé)令改正,對施工單位處以工程合同價款2%以上2.5%以下的罰款,對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%以上6.5%以下的罰款”。2015年3月31日,《現(xiàn)場抽檢項(xiàng)目表》備注:“2.被檢方對此次抽檢結(jié)果有異議可申請第三方質(zhì)檢機(jī)構(gòu)復(fù)檢”。被檢方代表何某石在《現(xiàn)場抽檢項(xiàng)目表》上簽字確認(rèn)。2015年6月4日,廣東省住建廳向湞江建筑公司安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)人馬某調(diào)查,詢問其“百旺花園”項(xiàng)目現(xiàn)場有無建立材料進(jìn)場檢驗(yàn)臺賬,馬某回答稱沒有。2015年7月9日,廣東省住建廳就湞江建筑公司使用不合格建筑材料案件召開集體討論。

廣東省高級人民法院(2017)粵行終1486號行政裁定認(rèn)為,行政訴訟法上的“利害關(guān)系”是指行政行為可能對當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生行政法律意義上的直接的、客觀的、實(shí)質(zhì)的影響。從《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的立法目的和具體規(guī)定來看,建設(shè)行政主管部門實(shí)施建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的對象是建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位等工程責(zé)任主體。對于在施工中使用不合格的建筑材料的違法情形,建設(shè)行政主管部門的法定處罰對象是施工單位,并不涉及該建筑材料的生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸?shù)绕渌h(huán)節(jié),亦不會處罰相應(yīng)的生產(chǎn)單位、銷售單位等主體。而且,該條例也沒有規(guī)定建設(shè)行政主管部門在對施工單位進(jìn)行處罰時負(fù)有一并考量和保護(hù)相關(guān)建筑材料的生產(chǎn)單位、銷售單位等相關(guān)民事權(quán)益的義務(wù)以及負(fù)有告知并聽取他們陳述、申辯的義務(wù)。據(jù)此,東聯(lián)電線廠作為案涉建筑材料生產(chǎn)單位,與廣東省住建廳對施工單位湞江建筑公司的違法行為作出的行政處罰之間并無行政法律上的利害關(guān)系,無權(quán)針對該處罰提起行政訴訟。湞江建筑公司所承擔(dān)的行政責(zé)任不等同于東聯(lián)電線廠在民事訴訟中應(yīng)承擔(dān)的民事責(zé)任,兩者之間是不同性質(zhì)的法律關(guān)系。《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》(2009年修正)所涉及的行政職能部門是產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督行政部門,而非建設(shè)行政主管部門,所調(diào)整規(guī)范的法律關(guān)系并非本案訴爭的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管關(guān)系。遂裁定撤銷一審行政判決,駁回東聯(lián)電線廠的起訴。東聯(lián)電線廠不服,申請?jiān)賹彙?/p>

最高人民法院(2019)最高法行再107號行政判決認(rèn)為,建設(shè)工程使用的建筑材料屬于產(chǎn)品范圍,10號處罰決定認(rèn)定科彩牌電線不合格,客觀上也是對建筑材料的產(chǎn)品質(zhì)量作出負(fù)面評價,必然對該產(chǎn)品的生產(chǎn)者產(chǎn)生不利影響。因此,東聯(lián)電線廠與10號處罰決定具有利害關(guān)系。廣東省住建廳作出10號處罰決定,證據(jù)確鑿充分,適用法律、法規(guī)正確,符合法定程序,應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條,《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規(guī)定,判決撤銷一審判決、二審裁定,駁回東聯(lián)電線廠的訴訟請求。

法律問題

1.建筑材料生產(chǎn)者與建設(shè)工程質(zhì)量管理領(lǐng)域的行政處罰是否具有利害關(guān)系;2.對建筑材料未經(jīng)檢驗(yàn)在工程施工中使用應(yīng)如何定性及處罰。

法官會議意見

建設(shè)行政主管部門以產(chǎn)品使用者未按規(guī)定對使用的建筑材料進(jìn)行檢驗(yàn)作出的行政處罰決定,由于建設(shè)工程使用的建筑材料屬于產(chǎn)品范圍,客觀上也是對建筑材料的產(chǎn)品質(zhì)量作出負(fù)面評價,必然對該產(chǎn)品的生產(chǎn)者產(chǎn)生不利影響,即生產(chǎn)者可能會因此承擔(dān)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》所規(guī)定的行政處罰。在此情形下,生產(chǎn)者與處罰決定具有利害關(guān)系。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條、第六十五條都是為了確保工程質(zhì)量和安全,要求對建筑材料應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢驗(yàn)后才能在工程施工中使用。但是,第六十五條的規(guī)定主要是對施工單位建立和落實(shí)檢驗(yàn)、檢測制度的要求,防止把不合格材料、構(gòu)配件使用到工程上。第六十四條則是強(qiáng)調(diào)對將不合格建筑材料用于施工的行為的處罰。從處罰程度來看,第六十四條規(guī)定的處罰力度明顯重于第六十五條,這主要是因?yàn)檫`反第六十四條規(guī)定的行為,必然嚴(yán)重危及工程質(zhì)量,損害國家和公眾的利益,需要加大對此類違法行為的處罰力度。對于施工單位未按規(guī)定對建筑材料進(jìn)行檢驗(yàn)并在施工中使用該不合格建筑材料的,應(yīng)當(dāng)適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條進(jìn)行處罰。

意見闡釋

一、關(guān)于東聯(lián)電線廠是否與10號處罰決定具有利害關(guān)系

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規(guī)定,行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織,有權(quán)提起訴訟。對上述法條規(guī)定的“利害關(guān)系”既不能過分?jǐn)U大理解,認(rèn)為所有直接或者間接受行政行為影響的公民、法人或者其他組織都有利害關(guān)系,也不能過分限制理解,將“可能性”擴(kuò)展到必須有充分證據(jù)證實(shí)被訴行政行為影響其實(shí)體權(quán)利。對于“利害關(guān)系”的認(rèn)定需要綜合考慮案件情況以及當(dāng)事人的訴訟請求來予以確定,將當(dāng)事人是否具有法律保護(hù)的權(quán)益作為判定當(dāng)事人是否具有原告資格的重要標(biāo)準(zhǔn)。具體而言,在確定原告資格時,要以行政機(jī)關(guān)作出行政行為時所依據(jù)的行政實(shí)體法是否要求行政機(jī)關(guān)考慮和保護(hù)原告訴請保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益,作為判斷是否具有“利害關(guān)系”的重要標(biāo)準(zhǔn)。需要注意的是,這里所指的行政實(shí)體法應(yīng)當(dāng)作為一個體系進(jìn)行整體考察,即不能僅僅考察某一個法律條文或者某一個法律法規(guī),而應(yīng)當(dāng)參照整個行政實(shí)體法律規(guī)范體系、該行政實(shí)體法的立法宗旨和目的、作出被訴行政行為的目的和性質(zhì),來進(jìn)行綜合考量,從有利于保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的角度出發(fā),對“利害關(guān)系”作出判斷,以提高行政爭議解決效率、降低當(dāng)事人維權(quán)成本。

《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第二條第三款規(guī)定,建設(shè)工程不適用本法規(guī)定;但是,建設(shè)工程使用的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備,屬于前款規(guī)定的產(chǎn)品范圍的,適用本法規(guī)定。根據(jù)該法第四條、第四十九條的規(guī)定,生產(chǎn)者、銷售者須承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任,生產(chǎn)、銷售不符合保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品的,會受到產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門作出的包括責(zé)令停止生產(chǎn)、銷售、沒收產(chǎn)品、并處罰款、沒收違法所得等行政處罰。本案中,廣東省住建廳作出的10號處罰決定認(rèn)定湞江建筑公司未按規(guī)定進(jìn)行檢驗(yàn),使用了不合格的科彩牌電線,對湞江建筑公司處以罰款。結(jié)合廣東省住建廳在作出行政處罰過程中認(rèn)定的證據(jù),案涉的不合格電線系由東聯(lián)電線廠生產(chǎn)。廣東省住建廳雖然是對產(chǎn)品使用者就建設(shè)工程質(zhì)量問題作出行政處罰決定,但由于建設(shè)工程使用的建筑材料屬于產(chǎn)品范圍,該處罰決定認(rèn)定科彩牌電線不合格,客觀上也是對建筑材料的產(chǎn)品質(zhì)量作出負(fù)面評價,必然對該產(chǎn)品的生產(chǎn)者產(chǎn)生不利影響,即生產(chǎn)者可能會因此承擔(dān)《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》所規(guī)定的行政處罰。因此,東聯(lián)電線廠與10號處罰決定具有利害關(guān)系。二審認(rèn)為,建設(shè)行政主管部門實(shí)施建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管的對象、處罰對象均不涉及建筑材料的生產(chǎn)、銷售、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié),《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》也沒有規(guī)定進(jìn)行處罰時負(fù)有一并考量和保護(hù)相關(guān)建筑材料生產(chǎn)單位、銷售單位相關(guān)民事權(quán)益的義務(wù)及告知義務(wù),因此東聯(lián)電線廠欠缺本案行政訴訟的原告主體資格,并據(jù)此裁定駁回東聯(lián)電線廠的起訴。二審的上述觀點(diǎn),系將對建設(shè)材料的處罰行為孤立地放在《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中進(jìn)行分析,忽視了該行為同時對建設(shè)材料的生產(chǎn)單位也會產(chǎn)生包括行政法意義上的不利影響,沒有結(jié)合《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定,對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)管與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督存在競合的情形進(jìn)行綜合考量,適用法律錯誤,應(yīng)予以糾正。因此,接下來需要討論的問題是,廣東省住建廳作出的10號處罰決定是否具有合法性。

二、關(guān)于10號處罰決定的合法性

對于廣東省住建廳作出的10號處罰決定是否具有合法性,需要從以下三個方面進(jìn)行討論,即處罰決定認(rèn)定的違法事實(shí)是否清楚,處罰決定適用法律是否正確,以及處罰決定作出的程序是否符合法律規(guī)定。

(一)關(guān)于違法事實(shí)的認(rèn)定

《中華人民共和國建筑法》第五十九條規(guī)定,建筑施工企業(yè)必須按照工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同的約定,對建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備進(jìn)行檢驗(yàn),不合格的不得使用。該法第七十四條規(guī)定,建筑施工企業(yè)在施工中偷工減料的,使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備的,或者有其他不按照工程設(shè)計圖紙或者施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的行為的,責(zé)令改正,處以罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,責(zé)令停業(yè)整頓,降低資質(zhì)等級或者吊銷資質(zhì)證書;造成建筑工程質(zhì)量不符合規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的,負(fù)責(zé)返工、修理,并賠償因此造成的損失;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定,施工單位必須按照工程設(shè)計要求、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同約定,對建筑材料、建筑構(gòu)配件、設(shè)備和商品混凝土進(jìn)行檢驗(yàn),檢驗(yàn)應(yīng)當(dāng)有書面記錄和專人簽字;未經(jīng)檢驗(yàn)或者檢驗(yàn)不合格的,不得使用。上述條文規(guī)定的是建筑工程施工活動中對建筑材料、構(gòu)配件、設(shè)備及商品混凝土的檢驗(yàn)制度,該檢驗(yàn)制度是施工單位質(zhì)量保證體系的重要組成部分,是保障建筑工程質(zhì)量的重要內(nèi)容。施工單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際建立健全建筑材料檢驗(yàn)管理制度,在施工中嚴(yán)格遵照工程設(shè)計要求、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定和合同約定,委派專人負(fù)責(zé),對工程上使用的建筑材料按照要求進(jìn)行檢驗(yàn)并設(shè)置檢驗(yàn)臺賬,以書面方式記錄檢驗(yàn)結(jié)果。

本案中,經(jīng)過廣東省住建廳調(diào)查核實(shí),“百旺花園”項(xiàng)目現(xiàn)場并未建立材料進(jìn)場檢驗(yàn)臺賬,未對用于施工的建設(shè)材料進(jìn)行檢驗(yàn)。廣東省建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督檢測總站出具的《電線電纜檢驗(yàn)報告》結(jié)論為,對“百旺花園”小區(qū)抽檢的2.5平方毫米銅芯聚乙烯絕緣電線所檢項(xiàng)目中導(dǎo)體直流電阻不符合標(biāo)準(zhǔn)要求。該部分電線已經(jīng)用于工程中的樓梯間照明,尚未造成后果。廣東省住建廳根據(jù)上述調(diào)查認(rèn)定的事實(shí),認(rèn)為湞江建筑公司未按規(guī)定進(jìn)行檢驗(yàn),在工程施工中使用不合格的電線,具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù),湞江建筑公司對上述事實(shí)亦未提出異議。廣東省住建廳對湞江建筑公司的違法行為定性準(zhǔn)確,證據(jù)確鑿,本院予以確認(rèn)。

(二)關(guān)于10號處罰決定的法律適用問題

《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規(guī)定,設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。本案中,對于施工單位未按規(guī)定對建筑材料進(jìn)行檢驗(yàn),并且在施工中使用了該不合格建筑材料的情形,應(yīng)當(dāng)適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條還是第六十五條進(jìn)行處罰,需要結(jié)合《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的規(guī)制目的、規(guī)范對象進(jìn)行具體分析。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十五條是對施工單位在施工過程中,未按規(guī)定對材料、構(gòu)配件、設(shè)備和商品混凝土等進(jìn)行檢驗(yàn)或者未對涉及結(jié)構(gòu)安全的試塊、試件以及有關(guān)材料取樣檢測的處罰措施的規(guī)定。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條則是關(guān)于施工單位偷工減料、使用不合格建筑材料或不按規(guī)定施工的處罰規(guī)定。從條文設(shè)置的目的來看,兩個條文都是為確保工程質(zhì)量和安全,要求對建筑材料應(yīng)當(dāng)進(jìn)行檢驗(yàn)后才能在工程施工中使用。但是,第六十五條的規(guī)定主要是對施工單位建立和落實(shí)檢驗(yàn)、檢測制度的要求,防止把不合格材料、構(gòu)配件使用到工程上。該條強(qiáng)調(diào)的是對檢驗(yàn)檢測制度的落實(shí),具體可包括兩種情形:一是施工單位未檢驗(yàn)但尚未使用建筑材料,二是施工單位未經(jīng)任何檢驗(yàn)即使用建筑材料但該建筑材料仍屬于合格材料。第六十四條則是強(qiáng)調(diào)對將不合格建筑材料用于施工的行為的處罰。從處罰程度來看,第六十四條規(guī)定的處罰力度明顯重于第六十五條,這主要是因?yàn)檫`反第六十四條規(guī)定的行為,必然嚴(yán)重危及工程質(zhì)量,損害國家和公眾的利益,需要加大對此類違法行為的處罰力度。綜上,對于施工單位未按規(guī)定對建筑材料進(jìn)行檢驗(yàn)并在施工中使用該不合格建筑材料的,應(yīng)當(dāng)適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條進(jìn)行處罰。

對于《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中“工程合同價款”如何界定的問題,建法函〔2006〕23號《建設(shè)部關(guān)于適用〈建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例〉第58條有關(guān)問題的復(fù)函》明確:“一、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中的建設(shè)工程在房屋建筑中一般是指單位工程。二、工程合同價款是指雙方商定認(rèn)可的價款。”GB50300-2013《建筑工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》4.0.2規(guī)定,單位工程應(yīng)按下列原則劃分:1.具備獨(dú)立施工條件并能形成獨(dú)立使用功能的建筑物或構(gòu)筑物為一個單位工程;2.對于規(guī)模較大的單位工程,可將其能形成獨(dú)立使用功能的部分劃分為一個子單位工程。本案中,百旺花園工程項(xiàng)目包括3棟16層的商住樓(基底面積1334.27平方米,建筑面積25465.7平方米,含地下室架空層)和1棟1層商業(yè)樓(基底面積1033.34平方米,建筑面積1033.34平方米)。湞江建筑公司提供的《中標(biāo)通知書》及《標(biāo)準(zhǔn)施工合同》載明合同價款57728639.91元,系其與發(fā)包人韶關(guān)市華維實(shí)業(yè)有限公司商定認(rèn)可的價款,該合同價款亦是針對單位工程而言,符合《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定的“工程合同價款”。湞江建筑公司提交的百旺花園(1~4棟配電部分)預(yù)算書和補(bǔ)充協(xié)議針對的是配電工程,不符合前述單位工程的標(biāo)準(zhǔn)。故廣東省住建廳以《中標(biāo)通知書》及《標(biāo)準(zhǔn)施工合同》載明的合同價款作為處罰的依據(jù),并無不當(dāng)。

本案中,湞江建筑公司將未經(jīng)檢驗(yàn)的電線用于施工,經(jīng)廣東省住建廳現(xiàn)場抽取檢驗(yàn)后確定為不合格材料。由于電線具有隱蔽性的特點(diǎn),即使不合格的電線是用于樓梯間照明,也會埋下安全隱患,危及工程質(zhì)量和社會利益。故廣東省住建廳依照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條予以處罰,適用法律并無不當(dāng)。雖然湞江建筑公司提交了《整改情況》,按照廣東省住建廳的要求進(jìn)行相應(yīng)整改,廣東省住建廳亦查明湞江建筑公司使用的不合格電線主要用于樓梯間等地方,使用數(shù)量較少,且未造成后果,但按照《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條的規(guī)定,該行為仍然屬于應(yīng)予處罰中情節(jié)輕微的情形。廣東省住建廳根據(jù)湞江建筑公司的違法情節(jié)和后果,對照該廳下發(fā)的處罰自由裁量基準(zhǔn),按照第六十四條規(guī)定的處罰幅度的下限,作出處以合同價款2%的罰款,處理得當(dāng),應(yīng)予維持。一審認(rèn)為湞江建筑公司主動配合調(diào)查并及時糾正,違法情節(jié)輕微,廣東省住建廳以合同總價為基準(zhǔn)計算罰款,違反比例原則應(yīng)予撤銷的論述,缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù),本院予以糾正。

(三)關(guān)于處罰程序問題

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條、第三十二條、第三十八條、第四十一條及第四十二條的規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù),充分聽取當(dāng)事人意見;對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰,行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定;不得拒絕聽取當(dāng)事人的陳述、申辯;作出較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人聽證的權(quán)利。本案中,廣東省住建廳已經(jīng)作出《行政處罰意見告知書》和《行政處罰聽證告知書》,告知湞江建筑公司作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù),并告知湞江建筑公司有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯,有權(quán)要求舉行聽證,履行了相關(guān)告知義務(wù),并且就湞江建筑公司使用不合格建筑材料案件召開集體討論,處罰程序符合法律規(guī)定。

廣東省住建廳雖然在《現(xiàn)場抽檢項(xiàng)目表》中是否允許復(fù)檢欄注明“否”,但該項(xiàng)注明僅系對檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的技術(shù)性規(guī)定,并非對被檢方的限制。在該項(xiàng)目表的備注欄中另載明:“被檢方對此次抽檢結(jié)果有異議可申請第三方質(zhì)檢機(jī)構(gòu)復(fù)檢”,故本案并不存在被檢方湞江建筑公司無法通過申請復(fù)檢對檢測結(jié)果提出異議的情形。雖然廣東省住建廳未將《電線電纜檢驗(yàn)報告》送達(dá)給湞江建筑公司,程序上確有不妥,但其后廣東省住建廳在送達(dá)湞江建筑公司的《行政處罰意見告知書》中已明確告知相關(guān)檢測結(jié)果及擬處罰的情況,湞江建筑公司并未對相關(guān)檢測結(jié)果及處罰意見提出申辯或申請聽證,其知情權(quán)并未受到侵犯。故一審認(rèn)為廣東省住建廳作出行政處罰程序違法,認(rèn)定事實(shí)不清,適用法律錯誤,本院予以糾正。

應(yīng)當(dāng)指出的是,《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第二十九條、第六十四條及第六十五條均明確規(guī)定對建筑材料、建筑構(gòu)配件、設(shè)備和商品混凝土需要進(jìn)行檢驗(yàn),否則將予以相應(yīng)處罰。但是,建設(shè)行政主管部門并未以規(guī)范性文件或其他方式,對施工單位如何建立檢驗(yàn)制度作出明確而清晰的指引,導(dǎo)致建筑施工單位對此問題缺乏可遵循的標(biāo)準(zhǔn)。首先,建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)及時制定相應(yīng)的指南或指引性意見,引導(dǎo)施工單位按照要求和標(biāo)準(zhǔn)建立健全在施工過程中的建筑材料檢驗(yàn)制度。其次,《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》制定的目的是加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量的管理,保證建設(shè)工程質(zhì)量,保護(hù)人民生命和財產(chǎn)安全。建設(shè)行政主管部門依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第八章的罰則實(shí)施行政處罰,也應(yīng)當(dāng)圍繞保證建設(shè)工程質(zhì)量的目的來進(jìn)行。《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定,對于施工單位使用不合格的建筑材料的行為,建設(shè)行政主管部門予以調(diào)查以后,應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正并作出相應(yīng)的罰款處罰。對于施工單位是否按照要求進(jìn)行相應(yīng)的整改,建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行確認(rèn),確保執(zhí)法行為的完整性,不能一罰了之。最后,按照正當(dāng)程序的基本要求,行政機(jī)關(guān)在作出對行政管理相對人、利害關(guān)系人不利的行政決定之前,應(yīng)當(dāng)告知并給予其陳述和答辯的機(jī)會。一審認(rèn)為,廣東省住建廳在作出10號處罰決定之前,并未通知具有利害關(guān)系的東聯(lián)電線廠參與調(diào)查處理,不利于對生產(chǎn)者的權(quán)益保障,本院予以認(rèn)可。但是,鑒于目前的法律法規(guī)均未明確規(guī)定,建設(shè)行政主管部門在開展建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理過程中應(yīng)當(dāng)通知建設(shè)材料生產(chǎn)者參與調(diào)查處理或給予其陳述、申辯的權(quán)利,故廣東省住建廳的處罰程序并不違反現(xiàn)行法律規(guī)定。由于建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理必然涉及產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督問題,建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)在今后的執(zhí)法過程中,逐步完善調(diào)查處理程序,探索建立與產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門的聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、線索移交等多種方式,充分保障相關(guān)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。綜上,建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),完善執(zhí)法流程,給予被管理者明確預(yù)期,促使被管理者自覺遵守相關(guān)法律法規(guī),主動規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營及建設(shè)行為,保障工程質(zhì)量安全。

(執(zhí)筆人:熊俊勇;核稿人:郭修江)

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