06 存在重大添附的承租人與強制拆除房屋行為具有利害關系

（最高人民法院第一巡回法庭2019年第3次法官會議紀要）

【會議日期】2019年3月27日

【主持人】郭修江

【出席法官】郭修江、楊志華、熊俊勇、劉艾濤、寇秉輝

基本案情

2014年8月12日，歐陽某某與轉租人張某某簽訂《商鋪租賃合同》，約定張某某將位于廣東省廣州市番禺區新造鎮曾邊新村大街11號的涉案商鋪出租給歐陽某某作商業經營使用，租賃期限為2014年9月1日至2019年9月1日。2016年10月31日，新造鎮政府與房屋所有權人胡某某簽訂《新造鎮曾邊村房屋征收補償安置協議》，就其所有的新造鎮曾邊新村大街11號的1間房屋達成補償安置協議。2017年1月12日，新造鎮政府與胡某某簽訂《房屋交接協議》，約定胡某某將上述《新造鎮曾邊村房屋征收補償安置協議》項下的被征收房屋移交給新造鎮政府處置。廣東省人民政府粵國土資（建）字（2017）58號文批準同意將新造鎮曾邊村、南約村的集體土地收為國有土地。2017年3月6日，廣州市人民政府發布穗府征（2017）27號、28號、29號《征收土地公告》，公告《征收土地方案》《征地補償安置方案》。2017年3月30日，思科（廣州）智慧城征地拆遷建設指揮部征地拆遷組第6小組向被征收房屋的承租人歐陽某某發出《通知》，稱根據《新造鎮曾邊村房屋征收補償安置協議》約定，業主交屋期限已到，新造鎮政府將收回房屋，特通知其限期騰空房屋。涉案房屋所在區域在2017年6月完成拆除。歐陽某某認為該拆除房屋的行為違法，向廣州鐵路運輸中級法院提起本案行政訴訟，請求確認番禺區政府拆除該房屋行為違法。

廣州鐵路運輸中級法院（2017）粵71行初440號行政裁定認為，租賃房屋的拆除行為，是在收回土地、房屋所有權后進行的拆遷行為，其相對人應為集體土地房屋的所有權人。歐陽某某作為承租人，不能對拆除涉案房屋的行為提起行政訴訟。裁定駁回歐陽某某的起訴。歐陽某某不服，提起上訴。

廣東省高級人民法院（2018）粵行終751號行政裁定認為，新造鎮政府與涉案房屋所有權人就征收補償事宜已經達成協議，涉案房屋的所有權已經發生轉移。歐陽某某作為承租人與拆除房屋的行為沒有法律上的利害關系。恩科（廣州）智慧城征地拆遷建設指揮部向歐陽某某發出的《通知》，系告知涉案房屋所有權發生轉移、受原業主委托通知承租方限期搬離行為，并未對歐陽某某設定新的權利義務，不足以證明歐陽某某與被訴拆除房屋行為有利害關系。裁定駁回上訴，維持原裁定。歐陽某某不服，申請再審。

最高人民法院（2019）最高法行再159號行政裁定認為，一、二審裁定駁回歐陽某某的起訴不當，歐陽某某的起訴符合法定條件，人民法院依法應當予以受理。依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第三項之規定，裁定：一、撤銷廣州鐵路運輸中級法院（2017）粵71行初440號和廣東省高級人民法院（2018）粵行終751號行政裁定；二、指令廣州鐵路運輸中級法院繼續審理本案。

法律問題

在被征收房屋上有經營事實或重大添附的承租人與拆除該房屋的行政行為是否有利害關系。

法官會議意見

一般而言，承租人與征收決定、補償決定、補償協議、強制拆除房屋行為沒有利害關系，但是承租人在被征收房屋上有不可分割的重大添附，或依法獨立在承租房屋開展經營活動或者可以證明強制拆除房屋造成其物品損失的，應認為承租人與該強制拆除房屋行為有利害關系，符合其他法定起訴條件的，具有原告資格。

意見闡釋

一、是否具有利害關系是原告資格的重要構成要件

《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規定，與行政行為有利害關系的公民有權提起行政訴訟；第四十九條規定，提起行政訴訟的應當是符合本法第二十五條規定的公民、法人或其他組織，要有明確的被告，有具體的訴訟請求和事實根據，屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄。也就是說是否具有利害關系是原告資格的重要構成要件。而所謂“有利害關系”，指的是被訴行政行為有可能對起訴人的權利義務造成區別于其他人的特別損害或者不利影響。司法實踐中，人民法院在受理案件時要確定起訴人是否與被訴行為具有利害關系時，應當進行充分的考慮，界定利害關系的目的，就在于給權利受到侵害的行政相對人或其他受到特別損害或不利影響的人，提供法定的救濟途徑。

二、特定的承租人是否具有利害關系的認定標準

《國有土地上房屋征收與補償條例》第二條規定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋應當對被征收人給予公平補償。雖然該條中，僅將所有權人表述為被征收人，但是結合該條例第十七條的規定，應給予被征收人的補償包括被征收房屋價值的補償、搬遷及臨時安置的補償、停產停業損失補償等。也就是說，征收活動影響的相對人，不僅僅是被征收人，如果被征收的房屋上，存在有重大添附或正在進行經營管理的承租人，征收決定、補償決定或協議中涉及裝修價值、搬遷安置費用及停產停業損失的確認及支付等具體事宜就同樣將影響承租人的正當權利。若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法獨立在其承租房屋開展經營活動，強制拆除房屋行為可能對承租人在房屋上的添附、承租人屋內物品或其正當行使的經營權造成不同于其他人的特別損害或不利影響，應當認為該承租人與這一行政行為是具有利害關系的。

本案中，歐陽某某提起行政訴訟，請求確認拆除其租賃房屋的行為違法，其提供了對承租房屋進行裝修、用于經營活動的初步證據材料，證明了番禺區政府實施的強制拆除租用房屋行為，可能侵犯歐陽某某的合法財產權益，歐陽某某與被訴的拆除行為具有利害關系。

三、對是否符合起訴條件進行全面審查

人民法院在審查行政案件是否符合起訴條件時，要進行全面審查，即除確定該案原告是符合法律規定的公民、法人或其他組織外，還要同時審查起訴的被告是否明確、是否具有具體的訴訟請求和事實依據，是否屬于人民法院受案范圍及受訴人民法院管轄。只有在起訴條件都確認符合法律要求的前提下，才能認為人民法院有權利對案件進行實體審理。本案中，歐陽某某確實與被訴行政行為存在利害關系，具有本案原告資格；歐陽某某在涉案房屋區域拆除完成后的六個月內向一審法院提起訴訟，未超過法定6個月的起訴期限；番禺區政府設立的臨時機構思科（廣州）智慧城征地拆遷建設指揮部征地拆遷組第6小組對該區域的拆除活動發出《通知》，要求承租戶限期騰空房屋，因思科（廣州）智慧城征地拆遷建設指揮部不具有行政主體資格，其作出的行政行為效力應當由番禺區政府承擔，所以番禺區政府是本案的適格被告；以番禺區政府為被告提起行政訴訟，由廣州鐵路運輸中級法院集中管轄，不違反《中華人民共和國行政訴訟法》中關于管轄的規定。綜上，可以確認歐陽某某的起訴完全符合法定的起訴條件，案件應當進入實體審理，因此最高人民法院通過提起再審改判的方式，指令原一審法院繼續審理本案。

（執筆人：宋楚瀟；核稿人：郭修江）