第一節(jié)　作為最小行政單元的州縣

州和縣，作為一省之內(nèi)的最小行政單元，合而組成更大的單元——府、直隸廳或直隸州（直隸州下僅有縣）。[1]直隸廳和直隸州不能混同于普通的廳和州。前者是在布政司直接監(jiān)管之下，[2]有著與府相等的地位。[3]因此之故，它們將不包括在我們的研究范圍之內(nèi)。本書所論及的州縣僅是指普通州縣。

如表一所示，作為地方政府的行政單元數(shù)量在不同時(shí)期是有變化的。清帝國有一百個(gè)以上的散州（即普通州）和一千二三百個(gè)縣。表二所示是按1899年版《清會(huì)典》列出的各省州縣及更高一級(jí)行政單位的分布狀況。

a.康熙朝《清會(huì)典》并未注明這些州是散州還是直隸州。然而，我們應(yīng)該注意，這一總數(shù)中有19個(gè)是不隸屬于府的州。

b.乾隆朝《清會(huì)典》卷四在“四川”欄下提到19個(gè)直隸州，這顯然是謄抄之誤。這一數(shù)字應(yīng)是9（見該書卷八，第21頁、第22頁b—23頁；《縉紳全書》，1793年，冊(cè)四，第1頁。）

c.包括京城順天府的四個(gè)廳，即“四路廳”，它們直接隸屬于直隸布政司。《清會(huì)典》（1899年），卷四，第6頁。

資料來源：《清會(huì)典》（1690年），卷十八、卷十九；同名書（1732年），卷廿四、卷廿五；同名書（1764年），卷四、卷八；同名書（1818年），卷四、卷十；同名書（1899年），卷六，第13—16頁。

資料來源：《清會(huì)典》（1899年），卷十三至卷十六。

州縣的大小規(guī)模，通常按其方圓來描述，從大約一百里到幾百里不等。[4]它包括一個(gè)州縣治所（有圍墻的城），[5]環(huán)布在它四周的一些市鎮(zhèn)和幾十或數(shù)百個(gè)村莊；[6]村鎮(zhèn)規(guī)模大小不等。[7]州縣的人口，從幾萬到幾十萬戶不等。[8]

每個(gè)鄉(xiāng)都有“鄉(xiāng)長”，鎮(zhèn)有“鎮(zhèn)長”，村莊有“村長”或“莊頭”。[9]這些人系由當(dāng)?shù)匕傩铡巴婆e”以負(fù)責(zé)地方事務(wù)，但這種首領(lǐng)推舉從未進(jìn)化到自治。實(shí)際上，鎮(zhèn)和村都沒有什么法律地位。政府常設(shè)立一些非自然的行政單元，其大小規(guī)模與鎮(zhèn)和村的規(guī)模并不一致。首先是稅賦和徭役單元（里甲）。一般來說，在鄉(xiāng)村地區(qū)，每十戶人家組成一個(gè)“甲”，每一百一十戶人家組成一個(gè)“里”或“圖”（鄉(xiāng)村地區(qū)）。在衙門駐地，其單元稱為“坊”。在近郊地區(qū)，其單元是“廂”。[10]州縣官任命甲的首領(lǐng)（甲長、甲首）和里的首領(lǐng)（里長）作為代理人負(fù)責(zé)辦理征稅、戶口登記和徭役等事務(wù)。[11]

政府還將百姓組織成治安單元（保甲）：十戶為一“牌”；百戶為一“甲”；千戶為一“保”。州縣官任命首領(lǐng)（牌頭、甲長和保長）作為自己的代理人。[12]

州縣官也在每個(gè)廂坊或鄉(xiāng)村委任一位“地保”或“地方”（即地方治安員或地段監(jiān)守人）作為自己的一般代理人。[13]地保也為州縣官充當(dāng)信差，把州縣官的命令傳達(dá)給鄉(xiāng)民或廂坊居民。他還負(fù)有監(jiān)視可疑的人，報(bào)告盜劫、殺人、私鹽、縱火失火等案件的責(zé)任。他也應(yīng)上報(bào)輕微糾紛，如關(guān)于田土的爭訟或親屬間的爭訟，但他無權(quán)加以裁決。[14]

地保有責(zé)任督辦特定公事（如為案件調(diào)查）所需物品，并須保證有徭役義務(wù)的百姓可隨時(shí)聽差遣。[15]然而，務(wù)須記住，地保僅僅是為衙門服差役的人，因此社會(huì)地位非常低。[16]他們經(jīng)常因?yàn)闆]有及時(shí)報(bào)告或迅速執(zhí)行差使而遭州縣官笞懲。[17]我們絕不應(yīng)像馬士誤解的那樣，把地保看成村民的代表或參與地方政府者。馬士曾猜測，地保是由州縣官從村民長老中選任，經(jīng)村民同意的。[18]顯然，馬士將“地保”與“耆老”混淆了。耆老是州縣官從德高望重的村民中選出，并授予官員頂戴之榮寵者。[19]耆老的主要活動(dòng)是出席宣講“圣諭”的講座（鄉(xiāng)約）。然而，《清朝文獻(xiàn)通考》清楚地指出，耆老與村社的官方事務(wù)無關(guān)；[20]他們僅僅因其年高德劭而充當(dāng)一種敬耆德的象征。

簡言之，在由官府設(shè)立的各類鄉(xiāng)村單元中執(zhí)行特定行政職能的首領(lǐng)，僅僅是官府的代理人，由州縣官任命，受州縣官控制。不能把他們當(dāng)成代表村民的鄉(xiāng)間領(lǐng)袖。自治在城鄉(xiāng)都是不存在的。[21]

注釋：

[1]府可以分成若干個(gè)更小的行政區(qū)劃：屬廳（或散廳）、屬州（或散州）和縣。一個(gè)直隸州下轄數(shù)個(gè)縣。也有些直隸廳下轄屬州、屬縣。（根據(jù)《清會(huì)典》卷四第3頁的記載，當(dāng)時(shí)，所有的直隸州都下轄若干個(gè)縣，但只有兩個(gè)直隸廳領(lǐng)有屬州和屬縣，這兩個(gè)廳是奉天的鳳凰廳和四川的敘永廳。）

[2]《清會(huì)典》卷四，第3頁。

[3]《清朝文獻(xiàn)通考》（以下簡稱《清通考》）卷八十五，第5610頁。

[4]《清高宗實(shí)錄》卷四十七，第6頁b；《經(jīng)世文續(xù)編》卷二十一，第2頁。按照陸隴其（1630—1692年）的說法，北方的州縣比南方的州縣要小一些（《靈壽縣志》卷十，第25頁b）。

[5]不過，也有兩縣共駐一城的實(shí)例。當(dāng)某縣一分為二時(shí)，會(huì)發(fā)生這種情況。當(dāng)江蘇長洲等11個(gè)縣和1個(gè)州在1724年各自被分為兩個(gè)行政建制后，每個(gè)新成立的州縣都被指令與老州縣共駐一城。例如長洲與元和、常熟與昭文就是如此（《清世宗實(shí)錄》卷二十四，第4—6頁）。縣衙與府衙同駐一城，上下兩級(jí)衙門共駐一城也是常事。

[6]舉例來說：直隸深澤、欒城兩縣，前者轄79個(gè)村莊（《深澤縣志》卷一，第32頁），后者轄156個(gè)村莊（《欒城縣志》卷二，第25頁b）；河南內(nèi)黃縣轄407個(gè)村莊（《內(nèi)黃縣志》卷二，第19頁b）；山東東平州轄894個(gè)村莊（《東平州志》卷二，第7頁）；山西壽陽縣轄411個(gè)村莊（《壽陽縣志》卷一，第13頁b）；陜西咸陽縣轄400個(gè)村莊（《咸陽縣志》卷一，第5頁b）；湖南武陵縣轄41個(gè)村莊（《武陵縣志》卷七，第2頁b）；江西南豐縣約轄1000個(gè)村莊（《南豐縣志》卷二，第16頁）；江蘇溧陽縣轄1560個(gè)村莊（《溧陽縣志》卷二，第6頁及其后諸頁）；浙江平湖縣轄73個(gè)村莊（《平湖縣志》卷一，第85頁a—b）；福建長汀縣轄510個(gè)村莊（《長汀縣志》卷二，第26頁b及其后諸頁）；廣東新會(huì)縣轄511個(gè)村莊（《新會(huì)縣志》卷二，第57頁及其后諸頁）；廣西懷集縣轄242個(gè)村莊（《懷集縣志》卷一，第10—11頁）；云南呈貢縣轄79個(gè)村莊（《呈貢縣志》卷一，第25—26頁b）；四川彭水縣轄26個(gè)村莊（《彭水縣志》卷一，第30頁）。

[7]普通村莊由百十戶人家組成，但是有的小村莊只有幾戶人家，而有的大村莊則有幾百戶人家（《福惠全書》卷二十一，第6—7頁）。舉例來講，咸陽縣轄下村莊的大小從四五戶人家到超過200戶人家不等；最大的村莊有270戶之多（《咸陽縣志》卷一，第5頁b—19頁）。關(guān)于村莊的大小及其他具體問題，更詳盡的資料，參見蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村：十九世紀(jì)的帝國控制》（西雅圖，1960年），第14頁及其后諸頁。

[8]《小倉山房文集》卷十五，第6頁；《躬恥齋文鈔》卷四，第1頁b；《牧令書》卷一，第18頁；《保甲書》卷三十三，第3頁a—b。

[9]《福惠全書》卷二，第14頁b；卷二十一，第6頁a—b。

[10]《大清律例匯輯便覽》（以下簡稱《清律例》）卷八，第47頁b—48頁。江南和浙江地區(qū)將“里”稱作“圖”（《嘉定縣志》卷一，第28頁；《松郡均役成書》冊(cè)九，第340頁；《山陰縣志》卷六，第1頁b；《日知錄集釋》卷二十二，第15頁）。一個(gè)州或縣通常是由幾百個(gè)里或圖組成的。江南省的一位布政使所提供的資料顯示，該地區(qū)的一個(gè)小縣轄有三四百個(gè)圖，一個(gè)大縣轄有六七百個(gè)圖（《江南通志》卷六十八，第4頁b）。例如，江蘇婁縣轄有183個(gè)圖（《婁縣志》卷三，第2—4頁）；浙江山陰縣轄有23坊、186圖（《山陰縣志》卷六，第1頁b—3頁b）。

[11]《清律例》卷八，第47—48頁提到里長要負(fù)責(zé)催收賦稅以及涉及政府的其他事務(wù)（“勾攝政事”），這些事務(wù)就包括人口登記和徭役。參見《清律例》卷八，第3—4頁；《清會(huì)典》（1764年）卷九，第4頁b；《清會(huì)典事例》（1818年）卷一百三十三，第1頁a—b；《清通考》卷十九，第5024頁；同前書卷二十一，第5045頁；《石渠余記》卷三，第10頁b。有關(guān)明代類似情況的研究，參見《明律集解附例》卷四，第2頁a—b、第20頁；《明史》卷七十八，第4頁a—b、第7頁b—8頁b；梁方仲：《一條鞭法》（哈佛大學(xué)東亞研究中心，1956年），王毓銓譯，第5—6頁。

[12]參見后面第九章第二節(jié)的內(nèi)容。

[13]《清通考》卷二十一，第5043、5045頁；《松郡均役成書》冊(cè)二，第60頁a—b；《覆甕集·刑名》卷一，第13頁；《校邠廬抗議》卷上冊(cè)，第13頁。章學(xué)誠（1738—1801年）所編纂的直隸永清縣地方志中載各地地保的分布如下：縣城設(shè)有兩個(gè)地保，城外四個(gè)郊區(qū)各設(shè)一個(gè)地保，每一個(gè)村莊或每兩三個(gè)村莊設(shè)一個(gè)地保。東部地區(qū)的78個(gè)村莊共設(shè)地保66人，南部地區(qū)的74個(gè)村莊共設(shè)地保61人，西部鄉(xiāng)村的63個(gè)村莊共設(shè)地保60人，北部鄉(xiāng)村的63個(gè)村莊共設(shè)地保61人（《永清縣志》卷十三，第2—5頁；《章氏遺書外編》卷九，第132—137頁）。

[14]《清通考》卷二十一，第5043、5045頁；《清律例》卷二十三，第68頁b—69頁；《吏部則例》卷四十二，第41頁a—b；《六部處分則例》卷四十七，第19頁；《覆甕集·刑名》卷一，第13頁；《平湖縣保甲事宜》第9頁b—10頁、第28頁b；《辦案要略》第31頁a—b；《經(jīng)世文編》卷三十三，第3頁。法律允許地保和鄉(xiāng)約（鄉(xiāng)首）向州縣官匯報(bào)糾紛案件，由州縣官做出裁決；但是州縣官不得授權(quán)給鄉(xiāng)約或地保裁決爭訟。不允許州縣官授權(quán)鄉(xiāng)約、地保調(diào)查搶劫、殺人或其他重大的案件（《清律例》卷三十，第33頁b—40頁；《吏部則例》卷四十二，第41頁a—b；《吏部處分則例》卷四十七，第19頁）。在《經(jīng)世文編》卷二十三第13頁a—b和卷七十四第11頁b中，“鄉(xiāng)約”被確認(rèn)為鄉(xiāng)的首領(lǐng)（鄉(xiāng)長）。這里指稱個(gè)人的“鄉(xiāng)約”一詞，不能與作為講約制度的“鄉(xiāng)約”混為一談。在講約的“鄉(xiāng)約”中主持講座或主講禮教的人，通常叫“約正”和“約副”，他們是學(xué)者（參見第九章第六節(jié)）。依照《梓潼縣志》卷一第14頁和第17頁的記載，在每一個(gè)鄉(xiāng)區(qū)，都有一個(gè)鄉(xiāng)約。他與保長和里長一樣有向州縣官報(bào)告罪案的責(zé)任。據(jù)說在四川、貴州和云南，特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)，當(dāng)老百姓發(fā)生糾紛時(shí)，他們常常訴請(qǐng)鄉(xiāng)約解決（《牧令書》卷八，第44—45頁）。

[15]《清通考》卷二十一，第5045頁。

[16]因而馮桂芬把地保描述成了“比普通百姓身份還要低”、提供“卑賤服務(wù)”的人（《校邠廬抗議》卷上冊(cè)，第13頁）。參見王鳳生在《平湖縣保甲事宜》第10頁所作的類似評(píng)價(jià)。

[17]《清通考》卷二十一，第5045頁；《覆甕集·刑名》卷一，第13頁b。

[18]馬士：《中華帝國的貿(mào)易與行政》（上海和香港，1908年），第48頁、第73—74頁。

[19]庶民中的長者，其年齡在八十歲以上的，朝廷授予其八品頂戴（《清律例》卷八，第47頁a—b；《清通考》卷七十六，第5556—5557頁）。關(guān)于耆老的研究資料參見根岸佶：《中國社會(huì)的統(tǒng)治階層——耆老紳士之研究》（東京，1947年），第25—31頁、第69—72頁；張仲禮：《中國紳士：關(guān)于其在十九世紀(jì)中國社會(huì)中作用的研究》（西雅圖，1955年），第15—17頁；蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村》，第553—555頁。

[20]《清通考》卷二十一，第5044頁；《清會(huì)典》卷三十，第13頁；《吏部則例》卷四十九，第4頁b—5頁。

[21]蕭公權(quán)在其《中國鄉(xiāng)村》一書中（第267頁）恰當(dāng)?shù)匕选暗乇！焙推渌l(xiāng)村首領(lǐng)定位為：“實(shí)際上主要是為政府控制鄉(xiāng)村的目的服務(wù)的準(zhǔn)行政代理人”。蕭公權(quán)認(rèn)為，政府試圖對(duì)鄉(xiāng)村在各方面進(jìn)行控制——治安控制、意識(shí)形態(tài)控制以及其他類似的控制。他得出結(jié)論說（第263頁）：就政府放棄干預(yù)的事務(wù)而言，鄉(xiāng)村享有一定程度的自治。不過，鄉(xiāng)村享有的自治，并不是政府有意要賦予它類似于自治的權(quán)利，而是因?yàn)楫?dāng)局無力完全控制或監(jiān)督其活動(dòng)。這種“自治”，換句話說，就是中央集權(quán)化不徹底的結(jié)果。所以，只要認(rèn)為是必要或適宜時(shí)，政府干預(yù)鄉(xiāng)村的生活時(shí)從來就沒有猶豫過。