第二節　各級政府之間的行政關系

中國地方政府的行政是高度集權的。在一省之內，每一級政府都在上司控制下；所有層級都在省級最高長官的統一管理監督之下。知縣（縣長官）在知府（府長官）或直隸州知州（直隸州長官）、直隸廳同知/通判（直隸廳長官）的管轄之下。散州知州（普通州長官）受知府或直隸廳同知/通判管轄。散廳同知/通判（普通廳長官）受知府管轄。知府、直隸州知州、直隸廳同知/通判都受道員（巡回監督官）的管轄。道員可能為常駐官（稱“分守道”），也可能僅是巡察官（稱“分巡道”），或是被委以一個或多個特別職責的監督官。例如，河道（河務監督官）[1]，督糧道或糧儲道（糧谷監督官）[2]，鹽法道（鹽務監督官），驛傳道（郵政監督官），驛鹽道（郵政及鹽務監督官），鹽茶道（鹽茶監督官）。

在道員之上是布政使（省級民政長官或副省長）[3]、按察使（省級司法長官）和鹽運使（省級鹽務官）[4]。按察使負責一省司法及郵驛事務。布政使負責一省稅賦及其他財政事務，還有考核、評估各類文職官員政績的職責。[5]

每個省都有一位巡撫（省長），僅直隸省[6]、甘肅省、四川省是例外。在這三個省，這一職位則均由總督兼充。巡撫，一省之內最高文官，受總督節制。總督統轄一省、兩省甚至三省，[7]受其節制的包括全體文官和武官。一般說來，在未設總督的省份（河南、山東、山西），或在總督衙門駐地之外的省份，巡撫均實際扮演一省最高長官角色。在總督、巡撫同駐的省份，一切行政均在前者的控制之下。[8]

行政命令由總督、巡撫發出，下達給各級官府。每一級官員都有責任監督這些政令在其轄下執行情況。下屬官員有責任定期向上級報告政令執行情況。分巡道常巡行地方以檢查地方政府的實績，特別是檢查訟案處理情況。[9]布政使經常派員對各類地方政府掌管中的錢糧收支情況進行審計。[10]

集權化向上延伸，從地方政府直到中央政府。中央政府控制所有地方官員的任免。一省之內的所有官員，從總督、巡撫到州縣官，都由吏部任命。雖然省級長官可以就下屬官員的晉升、降級、免職提出建議，但建議必須按吏部確定的規則和程序提出，且研擬每一人事案并作出正式決定的只能是吏部。

最為重要的是，地方官員，無論高低，都必須遵守中央政府頒布的行政規章。皇帝或吏部發出的命令傳到省里后，總督、巡撫就馬上傳達給下屬。督撫必須向皇帝奏事，向各部呈交報告；若有需要，朝廷會派欽差調查地方事務。

中央政府也完全控制著地方政府的財政事務。實際上，布政使及其他地方官僅是中央政府的征稅代理人。地方政府的預算和支出，包括薪水和辦公費，都由戶部規定。司法事務也受中央政府監管。雖然每一級地方官都有一定范圍和程度的司法權，但下級官員所作的判決都必須經上級長官復審并批準。[11]所有涉及徒刑[12]以上刑罰的案件都必須由省級最高長官上報刑部，判決必須得到刑部批準。[13]如果判決為刑部否決，則案件必須重審，或者由總督巡撫改判，或由刑部直接改判。[14]

所有死刑案必須上報刑部，由中央官員依法定程序研商審理，然后上奏皇帝作最終判決。皇帝是帝國最高司法官。[15]如果有案件上訴到京師高級衙門，且指控原審地方官不公正，皇帝也可能命令該省總督巡撫親自審理此案，或派遣欽差到該省重審此案，或交刑部重審。[16]

注釋：

[1]河務道員在河道總督的監管之下。控制黃河、大運河的河道總督（總河）一職設立于1644年，副河道總督（副總河）的職位設立于1724年。后來總河職銜改成了總督江南河道（負責江南河政的總長官），副總河的職銜于1729年改為總督河南山東河道（負責河南山東河政的總長官）。
在隨后的幾年里，直隸專設了負責河道、水利的總督（河道水利總督）一職。這一職位于1749年裁撤，其主管事務由直隸總督接管。總督江南河道一職于1858年裁撤，其主管事務由負責糧食運輸的總長官（漕運總督）接管。最后，總督河南山東河道一職也于1902年裁撤，其主管事務相應地分別由山東、河南兩省的巡撫兼管。參見《清會典》卷六，第16頁a—b；《清朝續文獻通考》（以下簡稱《清續通考》）卷一百三十二，第8616—8617頁；《清史稿》卷一百二十三，第6頁；H.S.卜內特、V.V.哈蓋爾斯特羅姆：《當代中國政治組織》（上海，1912年），第399—400頁。

[2]除了山西、甘肅、四川和廣西四省以外，各省都設有督糧道（其中江蘇設有兩個）。在這四個未設督糧道的省份，屬督糧道的事務由布政使兼管。督糧道隸屬于漕運總督，漕運總督負責八省漕糧儲運：山東、河南、江蘇、安徽、江西、浙江、湖北和湖南。不歸漕運總督統轄的各省的漕糧事務，由各省總督和巡撫負責（《清會典》卷六，第14頁a—b；《清史稿》卷一百二十三，第12頁）。

[3]每省均設一個布政使，但江蘇例外。該省在1760年后設有兩個布政使：一個設在江寧（南京）；另一個設在蘇州（《清史稿》卷一百二十三，第9頁a—b）。

[4]鹽運使設置在以下各省：直隸（長蘆鹽運使）、山東、江蘇（兩淮鹽運使）、浙江（兩浙鹽運使）、廣東和山西（河東鹽運使，但該職位于1792年撤銷）。其他地區的鹽政由鹽法道主管（《清會典》卷六，第15頁；《清史稿》卷一百二十三，第10頁b—12頁；卜內特、哈蓋爾斯特羅姆：《當代中國政治組織》，第414—415頁、第422—423頁）。

[5]《清史稿》卷一百二十三：第8頁b和第9頁b提到布政使督導知府和州縣官，考核其能績，評定等級，上報巡撫和總督。在“大計”期間，按察使也考評州縣官的政績。

[6]最初直隸設有三個巡撫，不過在順治年間相繼被撤銷（《清史稿》卷一百二十三，第3頁b—4頁）。

[7]除了直隸總督和四川總督，其他總督都管轄不止一個省份：江蘇、安徽、江西（兩江總督）；陜西、甘肅（陜甘總督）；福建、浙江（閩浙總督）；湖北、湖南（湖廣總督）；廣東、廣西（兩廣總督）；云南和貴州（云貴總督）。總督職銜、職位設置數及其管轄的省份，時常有變化。例如，一度設有同時管轄直隸、山東和河南三省的總督。在下列省份曾短期設置過只管轄一省的總督：江南、江西、福建、浙江、廣東、廣西。詳細資料參見《清史稿》卷一百二十三，第3頁b—5頁b。【括號內總督職務通行簡稱，系譯者所加。——譯者】

[8]關于總督權力高于巡撫的富有啟發性的論述，參見郭嵩燾（1818—1891年）在《清續通考》中的奏折。《清續通考》卷一百三十二，第8915—8916頁。

[9]《培遠堂偶存稿》卷四十，第20—23頁；《清史稿》卷一百五十五，第2頁。

[10]此類實例參見《浙省倉庫清查節要》。

[11]因此，一宗涉及徒刑以上刑罰（參見下注33）的罪案，必須由上級衙門復審；由知縣、散州知州或散廳同知初審的案件，由知府、直隸州知州、直隸廳同知復審；知府、直隸州知州、直隸廳同知初審的案件，由道員復審（有些地方是由按察使進行復審）。流刑罪案或涉嫌殺人的徒刑案件，一律歸按察使復審。涉及死刑的罪案，由總督、巡撫會同按察使、布政使和道員一起復審。在上述任何情況下，都由總督或巡撫負責將案件向刑部上報。詳細資料參見《清律例》卷三十七，第44b頁及其后諸頁，第60頁及其后諸頁；《清會典》卷五十五，第2頁b—3頁b；《清史稿》卷一百五十五，第1、2、5、6頁a—b；另見本書第八章第一節。

[12]我不同意斯當東和鮑萊對徒刑的理解，他們把“徒（刑）”翻譯為“臨時性的流刑（tempo-rary banishment）”或“短暫的放逐（exil temporaire）”。因為，該刑罰不是通常意義上的流刑。事實上，“徒”是一種勞役刑，刑期分為一年、一年半、兩年、兩年半和三年。在明代，被判處此刑的囚犯會送去制鹽或煉鐵；在清代，徒刑犯會被發派到省內的驛站服役，或作挑水夫，或作伙夫。沒有驛站的州縣就發派到衙門充當其他苦力（《清律例》卷五，第105頁a—b、第114頁b—115頁；《定例匯編》卷三十四，第3—4頁；《清史稿》卷一百五十四，第1頁）。云南省是當時唯一將犯有重罪而被處以徒刑的犯人發配去制鹽和煉鉛的地方，但這一做法在1787年取消了（《大清律例案語》卷一，第154頁b—155頁、第158頁b—159頁；《定例匯編》卷三十四，第3—4頁）。因此我把“徒”英譯為“刑事勞役（penal servi-tude）”。僅留下banishment用來指稱真的“流”刑。[關于“流刑”，斯當東和鮑萊將其譯為“永久性流放（permanent banishment）”和“永久性放逐（exil perpetual）”。]

[13]因此，在刑部之內設有若干個分支部門（清吏司）。每司負責一個省份的司法事務，專門審查該省上報的司法案卷，草擬關于原判是否妥當的判決建議，呈交刑部尚書或侍郎認可（《清會典》卷五十七，第1頁a—b；《清史稿》卷一百五十五，第1頁b）。

[14]《清律例》卷三十七，第31—33頁；《清會典》卷五十三，第1頁b—3頁；《清史稿》卷一百五十五，第2頁b—3頁b。

[15]死刑立決案件，必須由刑部會同都察院和大理寺復審，并奏請皇帝批準。絞監候案件和斬監候案件，在秋審時再予以考慮是否執行。這些案件必須由總督和巡撫上報朝廷，由刑部會同大理寺、都察院審核，再由九卿和其他官員會審。最后，連同會審結果奏請皇帝最后裁決（《清律例》卷三十七，第31—33頁；《清會典》卷五十三，第1頁b—3頁；卷五十七，第13—15頁；《清史稿》卷一百五十五，第2—3頁）。

[16]《清律例》卷三十七，第26—28頁b；《六部處分則例》卷四十七，第31頁及其后諸頁；《清會典》卷五十四，第11頁b；《清史稿》卷一百五十五，第5頁。1824年發生了一個與此相關的案件：一名男子被控犯強奸罪，但原審知縣僅判為通奸罪。該判決致使受害人自盡，其家屬上告到京師。皇帝下令山西巡撫邱樹堂親自重審此案，而邱樹堂奏請維持了原判。某御史彈劾邱樹堂沒有親自審案。于是皇帝下旨將此案交刑部重審。最后，經查實，原審知縣貪贓枉法，被發配伊犁充軍。知府和兩個知州被判流刑，按察使被革職，巡撫邱樹堂被貶為按察使（《清律例》卷三十七，第25頁b—26頁b）。