一切過往，皆為序章。

北京，中華文明的不朽之城，3000多年的建城史，近1000年的建都史，在日月星辰的守護(hù)下，在風(fēng)雨滄桑的洗禮中，在中國崛起的雄風(fēng)里，不斷譜寫著恢宏的時代篇章。

曾幾何時，北京以前所未有的速度向世界城市飛奔。沒有哪座城市，像北京一樣，被賦予如此多重的功能，承載如此多元的期望，匯聚如此多彩的夢想。這座千年古都、不朽之城，世界第二大經(jīng)濟(jì)體的首都，70多年來日新月異，一枝獨秀，因為承載了新中國對現(xiàn)代化的無數(shù)夢想更是高歌猛進(jìn)，一往無前。

北京，東方大國的首善之區(qū)。當(dāng)歷史車輪駛?cè)?1世紀(jì)的第二個十年，當(dāng)全國的優(yōu)質(zhì)資源都在向這座城市聚集，當(dāng)各種時代的重任都壓在這座城市的肩上，當(dāng)高速城市化的野蠻生長開始在這座城市顯現(xiàn)……

此時，北京開始沉重喘息，步履蹣跚。人口膨脹、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境惡化、公共安全事件頻發(fā)，這一切預(yù)示著不可持續(xù)的發(fā)展方式正在使這座城市不堪重負(fù)，難以為繼，由于過度集聚而導(dǎo)致的“大城市病”仿佛一夜之間，猝不及防，突然爆發(fā)。

子規(guī)夜半猶啼血，不信東風(fēng)喚不回。

“表面看，北京的問題是人口過多帶來的，其實深層次上是功能太多帶來的。北京不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要明晰化，不要再繼續(xù)發(fā)展了，在這方面要痛下決心、壯士斷腕。采用疏的辦法，做些外科手術(shù)，適度疏解北京的功能。把握好‘舍’和‘得’的辯證關(guān)系，緊緊抓住疏解北京非首都功能這個‘牛鼻子’，進(jìn)一步優(yōu)化城市功能和空間結(jié)構(gòu)布局。”

“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都？”——7年前，習(xí)近平總書記在視察北京重要講話中，站在黨和國家事業(yè)全局的高度，以透視歷史、洞悉未來的戰(zhàn)略眼光，提出了重大時代課題。7年來，沿著總書記指引的方向，首都北京勵精求變，京畿大地協(xié)力向前。加強(qiáng)“四個中心”功能建設(shè)、提高“四個服務(wù)”水平，以疏解非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協(xié)同發(fā)展，這是首都轉(zhuǎn)型蝶變的基本方針、基本經(jīng)驗，也是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要遵循、重要動力。7年間，宏圖漸次鋪開、變革靜水流深，成就舉世矚目。

迄今為止，人類城市發(fā)展史上最為艱苦卓絕、恢宏壯闊、激動人心的時代篇章轟然開啟。

第一節(jié) 病來如山倒

“世界上最遠(yuǎn)的距離，不是生與死，而是我在北京的霧霾天里牽著你的手，卻看不見你。”

“早晨，你在法國，坐一小時車，到德國了，再坐一小時車，就到波蘭了。同一個時間點，你在北京朝陽區(qū)，坐一小時車，你在朝陽區(qū)，再坐一小時車，你還在朝陽區(qū)。”

曾經(jīng)，網(wǎng)上流行過不少這樣的段子。生活在北京的人看后也會跟著笑，刻意掩飾扎心的感覺。

北京的“大城市病”，仿佛一夜之間，突然降臨。京城居，大不易。大國首都，突飛猛進(jìn)，光鮮亮麗的背后，人滿為患、環(huán)境污染、交通擁堵、房價高企、能源告急等問題在積聚多年后，終于集中迸發(fā)了，打得人們措手不及。

冰凍三尺，絕非一日之寒。北京的“大城市病”，可謂沉疴痼疾。

北京3000多年的建城史，近千年的建都史，就是“招”和“聚”的歷史——戰(zhàn)國時期燕昭王修黃金臺，招的是人才；元世祖忽必烈修積水潭，聚的是物資；明成祖朱棣從全國招來20萬工匠、上百萬民工修建北京城，奠定的是城市格局。

1950年，毛澤東主席在天安門城樓上，用手指著廣場以南一帶興奮地對站在身邊的北京市市長彭真說：“將來從天安門上望過去，應(yīng)該處處都有煙囪。”當(dāng)年，林立的煙囪曾被認(rèn)為是現(xiàn)代化的標(biāo)志。自此，北京也長期被作為新中國的經(jīng)濟(jì)中心和工業(yè)基地來全力打造。

新中國成立前，北京是一座消費型城市。新中國成立后，北京既是國家首都，又被定義為工業(yè)城市。70年間，北京在制造業(yè)方面形成了“大而全”的產(chǎn)業(yè)體系。2014年，制造業(yè)39個大類中，北京市有35個，其中13個工業(yè)行業(yè)還存在比較突出的聚人多、占地多、高耗能、高耗水、高污染的問題。20世紀(jì)80年代，北京城區(qū)就有大大小小1.4萬多根工業(yè)煙囪，空氣污染十分嚴(yán)重。

當(dāng)年，一批批制造業(yè)企業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)和高等院校紛紛落戶北京，人才、技術(shù)、工業(yè)等優(yōu)質(zhì)資源的高度集中，在助力北京發(fā)展日新月異的同時，也對周邊地區(qū)的資源產(chǎn)生了強(qiáng)大的“虹吸效應(yīng)”。

進(jìn)入21世紀(jì)后，伴隨北京經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，城市規(guī)模也越來越大，人口擁擠、交通堵塞、房價高企、缺水嚴(yán)重、環(huán)境污染等問題接連出現(xiàn)。霧霾頻現(xiàn)、河水?dāng)嗔鳌⒌孛嫦鲁恋壬鷳B(tài)問題也開始爆發(fā)。

北京的“大城市病”來勢洶洶，勢不可擋，觸目驚心。

首先，北京人口控制目標(biāo)一再被突破，城市陷入人口爆炸危機(jī)。1949年，北京市常住人口420萬人。北京人口總量由500萬增長到1000萬，歷時33年；從1000萬增長到1500萬，歷經(jīng)19年；從1500萬增長到2000萬，僅僅用了6年。尤其是2000—2010年，平均每年全市凈增70萬人口，人口膨脹速度史無前例。城市歷次總體規(guī)劃中，1000萬、1250萬、1800萬的人口紅線一再失守……

對于生活在北京的人，最為直觀的感受就是，當(dāng)早晚高峰擠地鐵、當(dāng)去醫(yī)院排隊掛號、當(dāng)打車遇到擁堵時，這些冷冰冰的數(shù)字立刻就會鮮活起來，并促使人們不住感慨“人怎么都來北京了”？

人口過快增長與淡水和土地等資源緊缺的矛盾，成為制約北京發(fā)展最重要的因素，人口膨脹也加劇了基本公共服務(wù)與社會管理的壓力，有效控制人口過快增長，成為北京面臨的重大考驗。

其次，交通壓力空前增大，北京成為全國“首堵”。交通是城市發(fā)展的命脈，對北京這座擁有2000多萬常住人口的超大城市來說，“車多路堵、地鐵擁擠”仍然是人們的普遍感受，“海量人口”出行是一道亟待破解的世界性難題。

北京的汽車保有量，1950年，只有1757輛；1997年，北京成為全國第一個突破100萬輛的城市；而僅用了6年半時間，便從100萬輛發(fā)展到2003年的200萬輛，增長之快超乎想象。2007年，超越300萬輛；2012年，增至500萬輛。2019年，北京市機(jī)動車保有量為636.5萬輛。北京機(jī)動車增長率、保有量水平明顯高于東京、首爾。

1992年，二環(huán)路建成；1994年，三環(huán)路完工；2001年四環(huán)路貫通；2003年五環(huán)路通車；2009年六環(huán)路全線貫通；2018年8月，首都地區(qū)環(huán)線高速公路（七環(huán)線）實現(xiàn)全線通車。“攤大餅式”的發(fā)展，使城市如同一個體形越來越龐大的巨人，步履沉重，舉步維艱。

目前，北京軌道交通線網(wǎng)已成為客運量世界第一、總里程世界第二的超大城市軌道交通線網(wǎng)。2017年，北京地鐵日均客運量千萬人次、公共電汽車日均客運量1045萬人次、機(jī)動車保有量574萬輛、小汽車每車年行駛里程15000公里……在地上地下、行車停車各個環(huán)節(jié)，交通壓力都與日俱增。

2019年北京首都國際機(jī)場旅客吞吐量突破1億人次，是中國最大、最繁忙的民用機(jī)場，客流量居世界第二，全球第二座旅客吞吐量過億的機(jī)場，僅次于美國亞特蘭大國際機(jī)場。航站樓面積141萬平方米，機(jī)位數(shù)量314個，共有三條跑道。2019年，起降架次59.4萬架次；貨郵吞吐量195.53萬噸。

一連串“百萬級”“千萬級”數(shù)據(jù)背后，映射出“海量人口”為北京這座超大型城市發(fā)展帶來的交通負(fù)擔(dān)。

第三，北京淡水資源短缺、土地資源緊張等問題十分嚴(yán)重，淡水資源成為城市承載力的最大短板。

水資源是保障城市健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)性資源，然而水資源是北京發(fā)展最大的剛性約束。習(xí)近平總書記明確對北京提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的量水發(fā)展要求。北京市在新版總規(guī)中反復(fù)提出“要堅持以水定人，將北京市常住人口規(guī)模2020年控制在2300萬人以內(nèi)”。目前，“以水定人”已成為北京市發(fā)展天花板，這也成為中央到地方普遍的共識。

北京屬于資源性缺水地區(qū)，按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，屬于世界極度缺水型地區(qū)。據(jù)北京市水務(wù)局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年南水北調(diào)進(jìn)京前，北京市人均水資源量不足100立方米左右，相當(dāng)于全國人均年擁有水量的二十分之一，國際人均擁有水量的八十分之一，大大低于國際公認(rèn)的人均1000立方米的缺水警戒線，成為中國最為缺水的大城市之一。更為可拍的是，彼時的北京地下水位正在以每年1米的速度下降。由于多年的地下水超采，華北平原已經(jīng)成為世界上最大的“漏斗區(qū)”。

從歷史上來看，北京曾是一座依水而建、因水而興的文明古都，現(xiàn)在水卻成了第一制約要素。多年來，為了解決用水危機(jī)，北京可謂使出了渾身解數(shù)。北京多次向與河北、山西借水，據(jù)河北省統(tǒng)計，從2008—2014年，北京每年需要從河北借水3億方。2014年12月，南水北調(diào)中線一期工程全線建成通水，來自丹江口水庫的清澈江水，一路向北奔涌，全長1276公里，進(jìn)入北京城的千家萬戶，保障了北京普通老百姓的飲水需求。南水北調(diào)工程線也被戲稱為北京的“解渴生命線”。

北京可利用土地資源稀缺。北京三面環(huán)山，西部是太行山余脈的西山，北部是燕山主脈的軍都山，兩山在南口關(guān)溝相交，形成一個向東南展開的半圓形大山灣，人們稱之為北京灣，三面環(huán)山的北京就像一把太師椅。北京土地總面積為16410平方公里，平原面積只占38%，約合6338平方公里，其中北京市區(qū)規(guī)劃面積為1041平方公里，占北京平原面積的16.3%。2015年統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，北京約60%的人口，70%的GDP分布在占北京總面積8%的城六區(qū)。近年來，由于城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模增長過快，五環(huán)以內(nèi)已經(jīng)基本以存量土地為主，很難再有新增建設(shè)用地的空間。

第四，北京生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。大氣污染、水體污染和固廢排放一直是北京市城市污染的治理難點。

2014年，中國社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社發(fā)布《國際城市藍(lán)皮書：國際城市發(fā)展報告》指出，在全球40個國際城市中，北京的環(huán)境指數(shù)約為平均水平的一半，僅高于莫斯科，世界排名倒數(shù)第二。

2009年，所有人開始重視一種叫作霧霾的現(xiàn)象。此后多年，北京霧霾一度成為世界級熱搜話題。盤旋在頭上濃重的灰色霧霾讓北京這座城市顯得異常壓抑，讓生活在這座城市中的人們真切地感受到“呼吸的痛”。2015年，北京的霧霾污染一度達(dá)到頂峰，此年冬季重度及以上污染天氣級別竟然持續(xù)了100多個小時。

近年來，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源供給的調(diào)整和城市治理的不斷深入，大氣污染源結(jié)構(gòu)開始發(fā)生較大變化，污染主體已由大中型污染源向移動源、生活源轉(zhuǎn)變，點多、量大、面廣，治理難度加大。

同時，北京水資源緊缺、水環(huán)境質(zhì)量較差的局面還沒有根本轉(zhuǎn)變，下游水體水質(zhì)普遍較差；加之，京津冀區(qū)域以重化工為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)、以公路運輸為主的交通結(jié)構(gòu)短期內(nèi)不會根本改變，北京的環(huán)境治理依然任重道遠(yuǎn)。

2015年，北京的生活垃圾產(chǎn)生量達(dá)到790.33萬噸，在全國246個大、中城市中居于首位，垃圾清運量正在逐年上升，垃圾處理能力已經(jīng)超越極限，對城市治理形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

第五，北京的高房價拉大了貧富差距，抑制了消費升級，降低了城市的幸福感。網(wǎng)上曾有一篇文章，比較了紐約和北京的房價后，得出三點結(jié)論：A、高級豪宅，紐約比北京貴；B、高端公寓和市中心普通住宅，兩者差不多；C、郊區(qū)住宅，北京要遠(yuǎn)高于紐約。

郊區(qū)住宅，對于那些大多數(shù)沒有足夠資金，但又想擠進(jìn)大城市的人而言，成為最后的選擇，這個群體正是“房奴”的重要組成者。虛高的房價令絕大多數(shù)老百姓無法承受，如今買房已經(jīng)成了一個老大難的問題。盡管政府不斷出臺調(diào)控政策來解決老百姓的住房問題，可仍然有許多人買不起房，絕大多數(shù)人被高昂的房價壓得喘不過氣來，高房價已經(jīng)嚴(yán)重影響到現(xiàn)代人的正常生活和消費。

第六，教育、醫(yī)療、科技等優(yōu)質(zhì)資源的高度聚集，極大增加了北京城市人口和環(huán)境資源的承載壓力。

2015年發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，北京市88家三級醫(yī)院年診療人次超過2億人次，兒童醫(yī)院、天壇醫(yī)院等全國知名醫(yī)院中，來自全國的患者就診比例超過70%，周邊省份就醫(yī)患者占到56%。據(jù)國家衛(wèi)健委統(tǒng)計測算，2013年北京市內(nèi)三級醫(yī)院外來就診患者達(dá)3036萬人次，外來就醫(yī)、陪護(hù)等流動人口每天多達(dá)70萬人次，北京被戲稱為“全國看病中心”。大量外地人員進(jìn)京看病就醫(yī)，不僅使北京三級醫(yī)院不堪重負(fù)，而且還加劇了城市的人口負(fù)擔(dān)和交通擁堵。

這其中，就最高級別的三甲醫(yī)院而言，北京有65家[1]，占了京津冀地區(qū)（132家）一半以上。北京市常住人口就醫(yī)需求已經(jīng)比較大，再加上北京很多醫(yī)院如安貞醫(yī)院、天壇醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院等還承擔(dān)著治療全國疑難雜癥的任務(wù)，吸引了大批外地患者來就診，造成大量的進(jìn)京就醫(yī)流動人口，進(jìn)一步增加了北京市的人口壓力。

這些患者紛紛涌向北京，主要是因為北京的醫(yī)院高度集中了全國先進(jìn)的醫(yī)療手段和醫(yī)生。例如北京兒童醫(yī)院、腫瘤醫(yī)院、301醫(yī)院等國內(nèi)知名醫(yī)院周邊，成了交通擁堵的“重災(zāi)區(qū)”，每天都人來車往、熙熙攘攘，基本是“滿場”狀態(tài)，多家醫(yī)院統(tǒng)計外來病人大約占三分之一，有的甚至更高。

目前，全國75所教育部直屬高校中，北京市獨占24所，雙一流大學(xué)34所。北京市不僅集中了清華、北大等67所高等學(xué)府，還有中國科學(xué)院、中國社會科學(xué)院及各部委下屬研究院的研究所，其中國家重點實驗室79個，占全國同級實驗室總數(shù)的31%。北京市已經(jīng)形成了高等教育資源與高端科研力量過度集中的局面。

當(dāng)年坊間戲言，北京有三寶——“霧霾、堵車、高房價”，每當(dāng)提到這三樣?xùn)|西，每一個生活在京城的人都能吐槽三天三夜。人口膨脹、交通擁堵、資源短缺、環(huán)境惡化、公共安全事件頻發(fā)……這顯然不是一個正在走向世界舞臺中央的大國首都應(yīng)有的樣子。

第二節(jié) 沉疴用猛藥

北京，作為14億人口大國的首都，面對有史以來最為迅猛的城市化浪潮，過度追求“大而全”的發(fā)展模式，城市以天安門為中心、“攤大餅”式的快速擴(kuò)張，迅速聚集了大量和首都功能毫無關(guān)系的資源，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境、資源容量、治理能力的“短板”日益凸顯。

北京面臨的突出難題是城市擁擠、資源緊缺，環(huán)境容量頂?shù)搅恕疤旎ò濉保按蟪鞘胁　钡母鞣N癥狀集中顯現(xiàn)。如果抱著老目標(biāo)、守著老機(jī)制、繼續(xù)走老路，不斷擴(kuò)充城市功能，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，就擋不住趨之若鶩的人口膨脹，寸步難行的交通擁堵，持續(xù)嚴(yán)重的缺水危機(jī)。同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、節(jié)能減排、霧霾治理的任務(wù)也無從談起。

北京“大城市病”的綜合治理，已經(jīng)到了刻不容緩的地步。這要求城市的決策者們必須站得更高、看得更遠(yuǎn)、想得更多。

“建設(shè)怎樣的首都，怎樣建設(shè)首都？”、如何正確處理北京“都”與“城”，“舍”與“得”的關(guān)系？“北京要不要發(fā)展，如何更好地發(fā)展？”

……

黨的十八大以來，北京的“大城市病”癥狀，引起黨中央的高度重視，集中爆發(fā)，愈演愈烈的態(tài)勢，尤其讓習(xí)近平總書記揪心。

2014年2月，習(xí)近平總書記來到北京市就破解特大城市發(fā)展難題進(jìn)行考察調(diào)研，并主持召開座談會發(fā)表重要講話，親自進(jìn)行戰(zhàn)略部署。

此次，習(xí)近平總書記針對北京城市的未來發(fā)展提出5點要求：一是要明確城市戰(zhàn)略定位，堅持和強(qiáng)化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰(zhàn)略，努力把北京建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都。二是要調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。三是要提升城市建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系，遏制城市“攤大餅”式發(fā)展，以創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)的高度負(fù)責(zé)精神，打造首都建設(shè)的精品力作。四是要健全城市管理體制，提高城市管理水平，尤其要加強(qiáng)市政設(shè)施運行管理、交通管理、環(huán)境管理、應(yīng)急管理，推進(jìn)城市管理目標(biāo)、方法、模式現(xiàn)代化。五是要加強(qiáng)大氣污染治理力度，應(yīng)對霧霾污染、改善空氣質(zhì)量的首要任務(wù)是控制PM 2.5，要從壓減燃煤、嚴(yán)格控車、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化管理、聯(lián)防聯(lián)控、依法治理等方面采取重大舉措，聚焦重點領(lǐng)域，嚴(yán)格指標(biāo)考核，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，認(rèn)真進(jìn)行責(zé)任追究。

久病的城市，遇到了良醫(yī)，一出手就摸準(zhǔn)了病根兒，開出“疏解突圍”的藥方，標(biāo)本兼治“大城市病”。

2017年2月，習(xí)近平總書記再次來到北京市考察城市規(guī)劃建設(shè)工作，并主持召開座談會，再作重要指示。

習(xí)近平總書記指出，北京城市規(guī)劃要深入思考“建設(shè)一個什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這個問題，把握好戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，落實“多規(guī)合一”，形成一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖，著力提升首都核心功能，做到服務(wù)保障能力同城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)，人口資源環(huán)境同城市戰(zhàn)略定位相協(xié)調(diào)，城市布局同城市戰(zhàn)略定位相一致，不斷朝著建設(shè)國際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)前進(jìn)。

習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)，疏解北京非首都功能是北京城市規(guī)劃建設(shè)的“牛鼻子”。在這個問題上要進(jìn)一步統(tǒng)一思想，圍繞遷得出去、落得下來，研究制定配套政策，形成有效的激勵引導(dǎo)機(jī)制。要放眼長遠(yuǎn)、從長計議，穩(wěn)扎穩(wěn)打推進(jìn)。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關(guān)心的問題為導(dǎo)向，以解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為突破口，提出解決問題的綜合方略。

2014年、2017年兩次視察，習(xí)近平總書記的重要指示，高瞻遠(yuǎn)矚，深刻精準(zhǔn)，一語道破天機(jī)：“表面看，北京的問題是人口過多帶來的，其實深層次上是功能太多帶來的。”“采用疏的辦法，做些外科手術(shù)，適度疏解北京的功能。”“北京不宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)要明晰化，不要再繼續(xù)發(fā)展了，在這方面要痛下決心、壯士斷腕。”“把握好‘舍’和‘得’的辯證關(guān)系，緊緊抓住疏解北京非首都功能這個‘牛鼻子’，進(jìn)一步優(yōu)化城市功能和空間結(jié)構(gòu)布局。”

習(xí)近平總書記曾用兩段生動比喻，說明疏解非首都功能是北京城市發(fā)展的“牛鼻子”這個道理：“不能什么都要，貪多嚼不爛，大小通吃，最后消化不良”；“家里的東西總也得經(jīng)常清理清理，想買套新沙發(fā)，得有地方擺，不能疊床架屋”。

最后，總書記還語重心長地叮囑：“必須下決心動手治理，不要把難題都留給后人！”

習(xí)近平總書記為北京開出一張治理“大城市病”的良方，對北京而言，這是對“城市核心功能”的一次重新定義，也是對城市發(fā)展思路的一次深刻思考與根本轉(zhuǎn)變。

不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。

實現(xiàn)北京非首都功能疏解，首先要明確什么是首都功能。全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心——“四個中心”明確了北京的功能定位。而從實際情況看，北京承擔(dān)了太多核心功能定位之外的一般功能，已經(jīng)到了非疏解不可的地步。

然而，北京地域空間有限，資源有限，力量有限，只有把解決北京的“大城市病”問題納入到京津冀和環(huán)渤海地區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量，打通發(fā)展的大動脈，實現(xiàn)發(fā)展的大協(xié)同，用“大空間”的協(xié)同發(fā)展來解決“小空間”的現(xiàn)實難題，才是根本之道。

有鑒于此，2015年4月，習(xí)近平總書記主持召開中共中央政治局會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。此次會議表明，經(jīng)過14個月的時間，京津冀協(xié)同發(fā)展終于完成了頂層設(shè)計，實施這一重大國家戰(zhàn)略的主要著力點已經(jīng)清晰明確：京津冀協(xié)同發(fā)展的核心是疏解北京非首都功能。

《綱要》中明確，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心是有序疏解北京非首都功能，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新的增長極。

《綱要》還提出了非首都功能疏解的三大手段，要求“嚴(yán)控增量、疏解存量、疏堵結(jié)合”調(diào)控北京市人口規(guī)模；最重要的三大突破口是“交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移”。

堅冰已經(jīng)打破，航向已經(jīng)指明，道路已經(jīng)開通。

北京，只有明確定位，做好“減法”，騰出空間，舍掉不符合首都功能的產(chǎn)業(yè)，才能“瘦身健體”，放下包袱，輕裝前進(jìn)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的新模式。同時，只有融入京津冀協(xié)同發(fā)展，才能更有效地調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，激活北京的優(yōu)質(zhì)資源，解決自身發(fā)展中的難題，形成新的增長極。

第三節(jié) 瘦身要健體

思路決定出路，細(xì)節(jié)決定成敗。

北京非首都功能疏解的戰(zhàn)略方針確定之后，如何制定行之有效的“路線圖”和“施工圖”，便成為治理“大城市病”成敗的關(guān)鍵。

2014年2月，習(xí)總書記要求“疏解非首都核心功能，建設(shè)國際一流和諧宜居之都”的話音剛落，北京市委、市政府便以猛藥去疴的決心，壯士斷腕的勇氣，背水一戰(zhàn)的氣概，擼起袖子加油干，接連出臺了一系列務(wù)實高效的疏解政策與重大舉措。

隨之，一場“瘦身健體”行動全面鋪開。北京市政府表示，要按照首都城市戰(zhàn)略定位優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，處理好“舍”與“得”的關(guān)系，做到“瘦身健體”。除了自覺“瘦身”，還要在加快構(gòu)建“高精尖”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上積極作為。“瘦身”是為“健體”，“健體”更需“瘦身”，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。“瘦身健體”以“瘦”為先，北京市瘦身“疏解”分增量控制和存量疏解兩部分。

剝掉“白菜幫”，做好“白菜心”，這是北京的重大抉擇。騰籠換鳥、有破有立，轉(zhuǎn)型升級與城市更新相互撬動，這是北京的成功實踐。

2018年，北京的城鎮(zhèn)化率高達(dá)86.6%，由于規(guī)模膨脹過快，大城市病亟待解決。此前在城鎮(zhèn)化過程中，人口的遷移很大程度上源于就業(yè)機(jī)會的變化，歸根到底還是產(chǎn)業(yè)對人口的吸附作用，尤其是大量低端產(chǎn)業(yè)對勞動力的無序聚集。因此，一個良好的產(chǎn)業(yè)布局對于疏解人口，解決大城市病有著至關(guān)重要的作用。

鯀治水無功而返，失于堵；禹治水遺澤千年，成于疏。

2014年7月，北京市率先制定實施了全國首個以治理“大城市病”為目標(biāo)的新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄，并兩次修訂完善，嚴(yán)把新增產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入關(guān)。

《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》中的管理措施分為禁止性和限制性兩類。禁止性是指不允許新增固定資產(chǎn)投資項目或新設(shè)立各類市場主體；限制性主要包括區(qū)域限制、規(guī)模限制和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)、工藝及產(chǎn)品限制。其中，全市禁限行業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類的比重達(dá)到55%，城六區(qū)達(dá)到79%，決心巨大，力度空前。

與此同時，北京市發(fā)改委將非首都功能界定為四類：①一般性制造業(yè)；②區(qū)域性物流基地和區(qū)域性批發(fā)市場；③部分教育醫(yī)療等公共服務(wù)功能；④部分行政性、事業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

自此為始，北京市堅持功能疏解、人口調(diào)控和產(chǎn)業(yè)升級統(tǒng)籌推進(jìn)，圍繞推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革持續(xù)“瘦身健體”，久久為功治理“大城市病”。

2017年1月，北京市全面啟動“疏解、整治、促提升”專項行動，探索城市治理的長效機(jī)制，全面推進(jìn)“大城市病”治理，著力疏解非首都功能，優(yōu)化提升首都核心功能。

本次專項行動，旨在通過疏解整治的減法，實現(xiàn)騰籠換鳥、功能提升的加法，優(yōu)化資源配置，改善人居環(huán)境。專項行動啟動后，以前所未有的力度，將責(zé)任迅速落實到各部門和各區(qū)縣政府，并把任務(wù)細(xì)化到項目、具體到區(qū)域。以城六區(qū)為重點、以核心區(qū)為重中之重，集中力量、攻堅克難，以重點帶動一般。城六區(qū)以外各區(qū)縣也同步加大工作力度，積極做好功能、產(chǎn)業(yè)、人口等的疏解和承接工作。

2017年9月，黨中央、國務(wù)院正式批復(fù)第七版《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》，千年古都站上了全新的歷史起點，正以嶄新的面貌迎接未來。本版規(guī)劃圍繞“建設(shè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大歷史命題，以解決“大城市病”為突破口，為北京城市發(fā)展劃出了一道道紅線，要求標(biāo)本兼治，綜合施策，堅持抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，緊密對接京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，著眼于更廣闊的空間來謀劃首都的未來發(fā)展。

北京，中國的首都，一座特大城市，一座為“大城市病”所困擾的城市，再也不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，僅僅進(jìn)行局部治療。如果想收到長治久安的效果，就必須認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，施以“全身手術(shù)”，不是治標(biāo)，而是治本，而且效果要長期保持。

此前，北京城市空間的發(fā)展，更多的是“市場”在起作用，首都天然吸引了大量資源的無序聚集。此后，北京城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，則更多要體現(xiàn)政府“規(guī)劃”的意圖，按照既定目標(biāo)，依靠法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，對城市空間布局進(jìn)行重新布局，有些留下，有些疏解，有些提升，這就是所謂“全身手術(shù)”的藍(lán)圖范本。

2018年1月，北京市發(fā)改委正式宣布，非首都功能疏解將著力從以零散項目、點狀疏解為主的“小疏解”向以點帶面、集中連片，央地協(xié)同、形成合力，系統(tǒng)聯(lián)動、整體推進(jìn)的“大疏解”轉(zhuǎn)變，推動形成一盤棋疏解格局。自此，北京非首都功能疏解從“小疏解”階段邁入“大疏解”階段。

所謂小疏解，又被稱作“北京非首都功能疏解1.0時代”，即對一般性制造業(yè)等行業(yè)的分散性疏解；而大疏解，則被稱作“北京非首都功能疏解2.0時代”，是指對高校醫(yī)院、金融部門、央企總部、科研院所等中高端產(chǎn)業(yè)進(jìn)行向外溢出。

此年，按照北京市委、市政府的工作部署，針對新形勢、新要求、新任務(wù)，北京市發(fā)展改革委會同北京市經(jīng)濟(jì)信息化委、北京市商務(wù)委、北京市工商局等22個市級相關(guān)部門，在2015年第一次修訂的基礎(chǔ)上，又對《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》進(jìn)行了第二次修訂。本次，新版《目錄》為了“瘦身健體”，實現(xiàn)更高質(zhì)量、更可持續(xù)的發(fā)展，進(jìn)行了73處修訂，力度更大，施策更準(zhǔn)。

2018年新版《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》的出臺，正式宣告北京非首都功能疏解從1.0時代開始邁入2.0時代。

北京非首都功能疏解1.0時代的主要任務(wù)是低端企業(yè)的轉(zhuǎn)移，主要是圍繞一般制造業(yè)中的“高消耗”企業(yè)進(jìn)行疏解轉(zhuǎn)移。嚴(yán)格按照新版《禁限目錄》，全面配合全市各大產(chǎn)業(yè)園區(qū)，瞄準(zhǔn)高消耗企業(yè)，——高耗水企業(yè)、高耗能企業(yè)、高耗人企業(yè)、高耗材企業(yè)、高耗地企業(yè)，精準(zhǔn)施策，加快轉(zhuǎn)移是重中之重。因此，第一階段1.0時代也被坊間形象地戲稱為“斬草除根”。

北京非首都功能疏解邁入2.0時代后，主要任務(wù)是中高端產(chǎn)業(yè)協(xié)作，積極引導(dǎo)北京的中高端產(chǎn)業(yè)，放棄“大而全”、聚焦“高精尖”，甩出作為“手腳經(jīng)濟(jì)”的制造、服務(wù)環(huán)節(jié)，做強(qiáng)作為“首腦經(jīng)濟(jì)”的研發(fā)環(huán)節(jié)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條的全國乃至全球的大協(xié)作。因此，第二階段2.0時代也被坊間形象地戲稱為“身首異處”。

此后，隨著“大疏解”力度的持續(xù)加碼，北京教育、醫(yī)療、科技、人才、資金等優(yōu)質(zhì)資源迅速向全國輻射，向各地輸出技術(shù)合同成交額成倍增長。

對于北京來說，“大而全”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式一直制約著北京向更高端方向發(fā)展，“大而全”意味著一些低端產(chǎn)業(yè)也必然夾雜其間，不僅占據(jù)了稀缺的空間資源，還會對環(huán)境、資源等造成污染與浪費。所以，北京要集中力量發(fā)展十大高精尖產(chǎn)業(yè)，就要抓緊時間疏解轉(zhuǎn)移低端的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)的低端環(huán)節(jié)，騰出空間全力聚焦高端的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)的高端環(huán)節(jié)，才能在“瘦身”的同時，不斷實現(xiàn)“健體”。