2018年，北京首次實現城鄉建設用地減量34平方公里，成為全國第一個減量發展的超大型城市。

北京，這座偉大城市正在經歷深刻轉型，從集聚資源求增長到疏解功能謀發展，一舉成為全國第一個減量發展的城市。北京正在通過規模精簡、功能減負和空間緊縮實施精準“減量”，加速形成“規模約束、功能優化、空間提升”三位一體的高質量發展模式。

“減量”的核心是“問題調控”，以減重減負為路徑轉變粗放式增長方式，遏制生態環境危機；“發展”的核心是“結構優化”，以資源要素的重構來支撐高質量發展，實現以人為本的生態文明。可見，減量發展既是問題所需，更是未來所向；既是首都追求高質量發展的鮮明特征與應有之義，更成為開啟新時代首都建設的新航標。

今后一段時期，北京發展的最主要特征就是減量提質，最重要的任務就是疏解非首都功能，治理“大城市病”，提升城市管理水平，全面實現社會經濟的高質量發展。

“十三五”時期[2]，北京通過“減量發展”成功實現了城市人口和建設用地規模“雙下降”。全員勞動生產率從2015年的21.2萬元/人提高到2019年的28.2萬元/人，制造業地均產值比2015年提高15%左右，躍升全國首位。與此同時，全市能源利用效率和低碳發展水平持續提升，能耗“雙控”連續超額完成國家考核任務，單位地區生產總值能耗較2015年下降21%左右。單位地區生產總值二氧化碳排放量較2015年下降22%以上；單位地區生產總值水耗較2015年下降15.6%以上；全市森林覆蓋率由2015年的41.6%，提高到44.4%，綠色發展整體保持全國最好水平。

這意味著，北京的“減量發展”成效明顯，正以更少的能源、淡水、土地等資源消耗全面推動社會經濟的高質量發展。

第一節 世界城市“減量”史

減量發展，是北京城市治理理念的重大變化，通過功能和結構調整，實現非首都功能的減量，首都核心功能的優化，旨在強化北京的“四個中心”戰略定位，改善城市的服務品質，提高北京的全球競爭力。

從本質上講，減量發展是一種可持續發展模式，理論上可追溯到20世紀60年代經濟合作與發展組織（OECD）提出的“脫鉤”概念。此后，減量發展成為國際上治理大城市病的通行做法。北京城市發展中所遇到的問題，英國倫敦、法國巴黎、日本東京、韓國首爾等世界首都城市都曾經歷過這一歷史發展階段，即加快疏解低端產業、臃腫機構及膨脹人口，以減量發展破解特大城市病的難題，以空間重構推動首都高質量發展。

殷鑒不遠。這些寶貴的經驗教訓對于北京城市打造空間均衡、功能優化、高質發展的新首都，破解大城市病難題，充分發揮首都輻射作用，構建國家發展的重要增長極和全面參與國際競爭的戰略區域，都具有極強的借鑒意義與參考價值。

第一，“攤大餅”變為“撒芝麻”，利用建設新城與外遷機構為首都減量，使整個城市呈現多中心分散布局，便于分散城市功能。

1952年，倫敦霧霾事件后，政府開始著手大規模外遷污染企業。同時，啟動第一代新城建設，計劃建設8座宜居宜業，獨立自主的新城，以對大都市區進行有計劃的疏散。20世紀60年代中期，第三代新城建設起步，政府又沿著三條交通干線在80～130公里范圍內規劃了3座具有“反磁極”模式的新城，在原有城市的基礎上進行改造建設，以期吸引城市中心區的人口與產業，緩解其資源與交通壓力。2016年，倫敦制定遠景規劃，在首都周邊布局了13個較大的新城，將安置225萬人口，最終實現多中心、分散式的空間布局。倫敦經歷了20多年的產業與人口疏散過程，基本達到了優化產業機構，緩解人口過度聚集，減輕城市發展壓力的目標。

1965年，法國頒布《巴黎地區整治規劃管理綱要》，提出為了解決市中心區人口膨脹、交通擁堵的問題，將在首都近郊設立9個城市副中心，并沿著城市發展軸和交通軸建立8座新城，規劃人口分別在30萬～100萬之間，吸引工業、金融業遷出中心區，構建首都減量、周邊均衡、多中心布局的發展模式。20世紀70年代初，馬恩拉瓦勒、艾弗里、伊芙琳、圖瓦茲、默倫塞納爾5座新城陸續開工建設。直到20世紀末，新城始終是巴黎地區人口增長最快的地方，功能完善，配套齊全，現代服務業發達。

1956年，日本頒布《首都圈整備法》，迄今為止已經依法制定并實現了5次首都圈整治規劃，以應對東京都中心地區人口與產業過度集中的問題。20世紀90年代末期，第5次東京區域規劃通過培育和依托新城發展，大力推動東京及周邊廣域內交通、通信等基礎設施的改造和城市空間職能的重組，東京地區逐步形成了“中心區—副都心新城—周邊新城—公共大交通”的城市格局，建立了包括池袋等8個副都心城市與千葉等9個周邊特色新城在內的多中心多圈層的城市體系。

20世紀70年代初，韓國制定了第一個國土綜合開發計劃（1972—1981），開始著手在首爾周邊建設衛星城。1982年，韓國頒布《首都圈整備規劃法》，對首爾都市圈進行分區管理，并對轉移分散條件作出詳細規定，政策對象主要針對公共機關、工廠和大學。1989年，韓國政府提出了建設首都圈新城鎮的提案，并在距離首爾市中心20公里的首都圈范圍內建設了5座新城。進入21世紀，為了解決人口膨脹問題及大力改善居住環境，韓國在位于首爾市中心20～40公里范圍內啟動了第二階段10座新城的建設，更加注重宜居、宜業、宜休閑。

第二，暢通“大動脈”，疏通“毛細血管”，構建高效便捷的交通網絡為首都減重，解決市區內的道路擁堵與人口疏散。

倫敦放棄以環形為主的道路網絡，增加更多支次道路使其成為網狀，分流主干道的壓力。倫敦基于“交通樞紐帶動經濟發展”的目標，大力發展公共交通，融合了公共汽車、有軌電車、地鐵、道克蘭輕軌及泰晤士河水上交通等多種無縫對接的交通網絡。其中，軌道交通網建設是重點，形成了11條地鐵線、3條機場軌道快線、1條輕軌線和26條城市鐵路線組成的軌道交通網，而公共汽車線路更是多達700多條。這種便利性吸引市民更多乘坐公共交通，有效減少了私家車對道路交通的巨大壓力，從而更好地滿足了安全、舒適、便利、環保、高效的通勤需求。

巴黎龐大的軌道交通系統已經有百余年歷史，現在每天要承擔1500萬人的交通出行。巴黎核心區與新城之間擁有發達的公交換乘系統，形成了有環放射式交通網，包括16條地鐵線、5條市區線（RER）、8條市郊鐵路線、3條有軌電車、1450條公共汽車線路。巴黎市內以及巴黎與郊區之間的交通出行中，公共交通使用率分別達到61.5%和57.4%。

東京是世界上典型以軌道交通為主導的大都市，在東京首都圈內有17條國鐵JR線（新干線），13條私營鐵路系統，13條地鐵線路，構建出快捷的環都市圈軌道網，軌道交通承載量占整個通勤的86%，為首都減量發展和人口快速分流提供了有力支撐。

目前，首爾經過半個多世紀的發展，已經在交通方面取得了舉世矚目的成就，市民交通滿意度達到88%，成為全世界大城市交通發展的典范。全市共運營地鐵線路9條，輕軌線路10條，公交專用道350余千米。每天出行量達3190萬人次，市民利用公共交通出行占總出行量的69%。其中，市郊快線將各衛星城之間、衛星城和首爾市區緊密連接在一起，高效便捷地實現了疏散中心城區人口的目的。

第三，甩出低端“手腳經濟”，引入高端“首腦經濟”，利用產業疏解與產業更新來為首都減負，同時全力推動產業創新與城市更新，使城市發展減量不減質。

國際上許多首都城市通過內城產業更新、減量提質，新城產業創新，增量增效，均實現高質量發展。城市轉型與產業更新是一枚硬幣的兩面，城市功能的改變必然伴隨著產業結構的調整，從而深刻影響人口的遷移。

二戰以后，通過合理規劃，倫敦成功經歷了兩次城市轉型，避免了城市衰敗，很好地實現了產業更新與人口疏解。20世紀70年代以前，倫敦以制造業和港口運輸業聞名于世，后因傳統產業的衰弱，大量工人失業，城市一片蕭條。20世紀80年代后，在撒切爾夫人的主導下，通過發展第三產業，尤其是金融業與高端商務服務業，實現了經濟的高速發展，一舉成為金融業主導的國際化大都市，其中金絲雀碼頭成功轉型為重要的金融商務中心區，成為世界城市轉型的一個典范案例。20世紀90年代后，金融業的發展潛力變小，倫敦又開始大力發展創意產業，伴隨創意產業的快速崛起，倫敦成為金融業與創意產業雙輪驅動的世界城市，并為之贏得了“國際創意之都”的美譽。2004年新的倫敦規劃提出，保持世界城市的領先地位，強調首都減量與舊城更新的統一，建設倫敦科技城，集聚國際創新人才，發展數字科技，創建“世界創新之都”。倫敦在人口總量控制方面，主要通過產業轉移、新城建設來實現人口疏解與城市更新。

20世紀60年代后，法國政府在巴黎地區實施“工業分散”政策，積極向周邊地區疏散工業和人口，同時在市中心區發展高端服務業與高科技創新產業，引導產業向高端化、創意化、輕量化環節演進，提高城市科技質量。巴黎是“世界設計之都”和“世界時尚產業之都”，每年設計生產上萬種新潮服裝，還作為世界化妝品生產中心，引領國際風潮。

20世紀60年代，東京市中心的工業開始撤出，第三產業開始大量填補進來。曾經的工業地帶，變身為繁華商業區，東京在城市核心區布局了大量技術密集的高精尖產業，集中了商貿服務、金融服務、物流服務、出版印刷以及生活服務等功能，再加上眾多大企業將總部布置在東京市中心，因此東京全面承擔起了東京灣區制造業的“大腦”功能——服務于市民的生活、服務于產業的管理、服務于科技的研發，也服務于管理各流程的優化。同時，東京在周邊新城配置技術加工業，以創新為驅動力提升競爭力，確保首都經濟減量不減質。

自20世紀70年代起，首爾和仁川的政策導向即由引進發展變為轉移分散，在城市邊界建設綠化帶，逐步縮小市內工業用地，嚴格限制首都圈內產業發展。韓國政府將分散政策的重點放在引導產業轉移擴散方面，具體表現為在其他區域建設產業園并培養地方支柱產業。目前，韓國除首都圈外每個區域都擁有至少一個研發基地，政府不但為這些產業園區提供政策優惠和資金支持，還在基礎設施、物流運輸、信息咨詢和融資融券等相關服務方面加強供給，力圖提高地區自主創新能力，縮短研發成果產業化的過程，推進區域間協調發展。

他山之石，可以攻玉。牢牢抓住非首都功能疏解這一“牛鼻子”，加快落實《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》的發展目標，已經成為北京工作的當務之急。只有充分借鑒世界各國首都疏解的國際經驗，結合北京實際情況量身制定差異化減量政策，努力做到產業疏解與城市更新相協調，大力推動京津冀協同發展，積極促進京地跨區域產業協作，以減量發展促進綠色發展、創新發展、高質量發展，才能更好開啟首都現代化建設的新征程。

第二節 剝掉“白菜幫”，做好“白菜心”

世界經驗表明，西方發達國家的首都在產業與人口疏解過程中既有成功的經驗，也有失敗的教訓，而且還曾出現過一些嚴重問題。當年，英國倫敦就曾經出現過因為過度疏解而導致中心城區產業空心化，從而使內城陷入蕭條的極端情況。另外，法國巴黎在產業疏解和去工業化的過程中，沒有注意新產業的培育，最終導致城市國際競爭力與吸引力的下降。這些經驗教訓對北京非首都功能疏解工作都有極強的警示價值與借鑒意義。

有鑒于此，北京實施減量發展的方式是全力實施兩手抓，兩手都要硬的策略，剝掉“白菜幫”的同時，狠抓做好“白菜心”，深入貫徹落實習近平總書記考察北京重要講話精神，以供給側結構性改革的思路重新布局首都創新資源。

2014年2月，北京非首都功能疏解工作正式啟動。七年以來，北京通過狠抓疏解、整治、促提升，剝掉“白菜幫”，做好“白菜心”，很好地實現了全市產業的騰籠換鳥，鳳凰涅槃。如今的經濟結構，無論是“大而強”還是“小而精”的高端產業，較之以前則更聚焦、更強大、更具備絕對優勢，更領先于全國水平。

北京，成為中國首座成功實現由減量發展向高質量發展的城市，中國首座成功實現用產業疏解倒逼產業升級的城市。

從放棄“大而全”的產業體系，到建設“高精尖”的經濟結構，這是北京轉型發展面臨的一場大考。北京，不斷剝掉“白菜幫”的目的，就是要騰出空間全力做好“白菜心”。減量發展不是不發展，而是要高質量全面發展。減量的目的不是為了“瘦身”，而是為了“健體”，減量不減質、減量不減速。原來的北京就像一個大胖子，什么都吃，什么都要，各項承載功能已經俱全，所以才導致“胖”而不“壯”，發展不平衡、不合理、不完善的問題。所以，要堅持減量發展，控制增量，疏解存量，就像是減肥一樣，管住嘴，邁開腿。

從根本上講，北京以疏解非首都功能為“牛鼻子”實行減量發展，就是要努力嘗試向嶄新的發展方式轉變。“減量發展”既是首都發展的特征，更是一種創新和勇氣。北京在剝掉“白菜幫”的同時，積極做好“白菜心”，按照高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化的高質量發展要求，優化三次產業結構，構建“高精尖”的經濟體系。

首先，北京市全力聚焦發展十大高精尖產業，將加快發展高端產業作為戰略抓手，勇敢打破傳統業態發展的路徑依賴，不斷創造新的經濟動能，成功實現疏解騰退空間的升級、置換、更新利用，很好地鞏固和拓展了非首都功能疏解的工作成果。

2017年12月，北京市政府正式公布《加快科技創新發展新一代信息技術等十個高精尖產業的指導意見》。北京市為了做好“白菜心”，實現高質量發展，按照國家戰略導向，順應產業演進趨勢，圍繞全國科技創新中心建設，立足“三城一區”主平臺，聚焦“綠色、集約、智能”產業發展方式和“減重、減負、減量”的發展要求，經過深入研討論證分析，選取了新一代信息技術、集成電路、醫藥健康、智能裝備、節能環保、新能源智能汽車、新材料、人工智能、軟件和信息服務以及科技服務業等十大產業作為重點發展的高精尖產業，分別編制了指導意見。在資金投入、人才培養、知識產權保護等方面，北京市經信委、科委、財政局、人力社保局、中關村管委會等機構將進行針對性的配套支持。

2018年[3]，新產業、新業態、新商業模式與科技創新為北京市經濟增添了新活力，新經濟實現增加值首破萬億元大關，達到10057.4億元，占全市GDP比重達33.2%。同時，北京市十大高精尖產業實現營業收入32548億元，其中新一代信息技術、節能環保、智能裝備、醫藥健康、軟件和信息服務業等5個領域實現營業收入17080億元，新動能培育取得了階段性成效。并且，北京還建立了“科一技一產一業”接力機制，貫通創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈，實現科學發現、技術開發、產業化轉化和規模化應用生產的有效銜接和接續發展，先后又制定出臺了5G、人工智能、醫藥健康、智能網聯汽車、工業互聯網等產業發展行動計劃和方案，努力形成高精尖產業加快發展的新動能。

2019年[4]，北京市新經濟實現增加值12765.8億元，占全市地區生產總值的比重為36.1%。同時，全市高技術產業實現增加值8630億元，比上年增長7.9%，占地區生產總值的比重為24.4%。伴隨著產業協同創新體系的不斷完善，北京市高精尖創新成果及企業不斷涌現。高清液晶顯示面板、自動駕駛平臺、石墨烯制備與應用、北斗衛星應用等技術產品已達到國際領先水平；北京地區獨角獸企業數量占全國近一半；人工智能企業數量約400家，專利達8000多件，均居全國第一；小米等企業獲評全國質量標桿企業，曠視科技“洞鑒人像系統”、百度“Paddle深度學習框架”等7個項目入選全國首張顛覆性創新前十榜單，寒武紀等9家企業成為全球新進獨角獸創業公司，布局高精尖產業創新動能進一步釋放。

2020年[5]，全年實現新經濟增加值13654億元，比上年增長6.3%；占全市地區生產總值的比重為37.8%，比上年提高1.5個百分點。每萬人口發明專利擁有量為156件，比上年增加24件。全年高技術產業實現增加值9242.3億元，比上年增長6.4%；占地區生產總值的比重為25.6%。戰略性新興產業實現增加值8965.4億元，增長6.2%；占地區生產總值的比重為24.8%，比上年提高1個百分點。全年高技術制造業完成固定資產投資增長87.7%，占制造業投資的比重為60.8%，比上年提高6.8個百分點；高技術服務業完成投資增長16.5%。全年規模以上工業企業人均創收289.3萬元，比上年提高16.6萬元。萬元地區生產總值水耗為12.62立方米，下降3.03%。

其次，北京市始終堅持“四個中心”的城市功能定位，將“三城一區”建設作為戰略平臺，傾力打造國際科技創新中心。

2017年6月，北京市第十二次黨代會報告中明確指出，將全力抓好“三城一區”的建設，聚焦中關村科學城，突破懷柔科學城，搞活未來科學城，打造以北京經濟技術開發區為代表的創新驅動發展前沿陣地。

聚焦中關村科學城，發揮“領頭雁”作用，率先建成具有全球影響力的科學城。著力提高對全球創新資源的開放和聚集能力，著力補齊優質創新要素，著力促進不同創新群體深度融合，通過優化空間布局、推動城區有機更新、打造創新型服務政府、強化城市創新形象，營造國際一流的創新創業生態。瞄準世界科技前沿，重點布局一批關鍵共性、前瞻引領、顛覆性技術項目和平臺，推動產生一批全球引領性原創成果。

突破懷柔科學城，以百年科學城標準，打造新時代科學城新標桿。建立國際化、開放式管理運行新機制，深化懷柔綜合性國家科學中心建設，盡快實現高能同步輻射光源、多模態跨尺度生物醫學成像設施等大科學裝置，以及新一批前沿交叉研究平臺開工建設。引導民間資本、社會力量、國際資源廣泛參與，促進科研基礎設施共建共享，構建從基礎設施、基礎研究、應用研究、成果轉化到高精尖產業的創新鏈。

搞活未來科學城，加速“三個轉變”，全力打造全球領先的技術創新高地。立足已經形成的資源優勢，加緊發力。鼓勵入駐央企加大研發投入和加強前沿技術研究，引導企業建立有利于創新的公司治理結構，積極引入民營研發機構、創新企業、高校等多元主體，加快投資孵化、科技服務等創新要素聚集，推進能源、材料、智能制造等領域協同創新。

優化提升北京經濟技術開發區，加強“城—區”對接，打造高精尖產業增長極。建立與三大科學城的對接轉化機制，統籌大興、通州等空間資源，與順義、房山協同發展，搭建一批技術創新公共服務平臺，聚焦新能源汽車、新一代信息技術等領域，抓好重大項目落地，提高外資引進和開放發展水平，打造創新型產業集群，建設好“中國制造2025”國家級示范區。

“三城”與“一區”之間，就是從實驗室到生產線的距離。作為“三城”科技成果轉化的重要承載區，開發區將更加積極主動地對接三大科學城的原始創新和科技成果，高標準完成承接轉化，著力打造北京高精尖產業主陣地。

目前，“三城一區”作為北京建設全國科技創新中心的主平臺，以不足全市4%的土地面積吸引了全市50%以上的研發投入和科技人才，實現了全市60%以上的發明專利；以不足20%的常住人口實現了全市30%的經濟總量。“三城一區”聯動發展是北京市產學研互動、南北城協調發展的重要途徑，更是打造具有全球影響力的科技創新中心的核心支撐。

2019年[6]，中關村科學城生產總值邁上7000億元臺階，中關村示范區高新技術企業實現總收入6.6萬億元；未來科學城面積從10平方公里擴大到170平方公里，擴容16倍，確定東區能源谷、西區生命谷的建設格局；懷柔科學城完成“搶跑”，布局在此的26個科學設施平臺提前一年全部啟動建設；北京經濟技術開發區規模以上工業總產值完成4200億元，同比增長10%，規模以上高新企業研發投入135億元，同比增長8.2%。

近年來，“三城一區”正涌現出越來越多的高精尖創新成果。

懷柔科學城相繼遷入中科院電子所、力學所、國家空間科學中心、計算機網絡信息中心、北京綜合研究中心等重點科研院所。下一步，還有12個科研院所，包括中科院大氣物理所、生態環境中心、地球與地質研究所、化學所、過程研究所、青藏高原研究所、國家天文臺等，以及北京應用數學研究院等科研機構也將陸續落戶。

北京亦莊經開區陸續涌現出高清液晶顯示面板、自動駕駛平臺、石墨烯制備與應用、北斗衛星應用等一大批具備國際領先水平的高精尖企業。

中關村示范區多項顛覆性技術不斷刷新世界紀錄，在人工智能領域涌現出全球最大自動駕駛平臺、國際領先的深度學習智能芯片；在集成電路領域涌現出國內首款通用CPU、FPD-EDA全流程解決方案；在生物醫藥領域，涌現出國際原創抗癌治療系列藥物、新冠肺炎滅活疫苗；在新材料領域涌現出國際領先柔性顯示技術、國內第一代石墨烯生物芯片等一批重大科研成果。

未來科學城先后吸引了國家電網、中國華能、國家能源集團等14家央企相繼入駐。在低碳環保、清潔能源、智能電網、核能核電、綠色冶金、大飛機、新材料等重點領域取得了一批具有自主知識產權的創新成果。其中，僅“能源谷”就聚集了198家各類能源研發機構和生態企業。2019年，規模以上企業實現總收入超過1700億元，利潤合計超過200億元。

北京“三城一區”正以聚集高精尖產業，實現高質量發展為目標，引領北京全面構筑創新氛圍濃厚、創新要素集聚、創新活力強勁的全球科技創新中心。

面對非首都功能疏解的世紀大考，北京的思路越來越明確，行動越來越有力，答案也越來越清晰。減量不減質，減量不減速，堅持兩手抓，兩手都要硬，一手抓剝掉“白菜幫”，一手抓做好“白菜心”，以供給側結構性改革的思路重新布局首都創新資源。著力構建與首都城市戰略定位相適應、支撐國際一流和諧宜居之都的現代化經濟體系。

最后，北京市緊緊抓住全球經濟一體化與區域經濟一體化的歷史機遇，堅持園區開放與產業開放，通過跨區域產業協作，借助技術、資金、人才、市場等優質資源與全國各地及全球各國廣泛開展產業合作，充分利用國內與國際兩種資源、兩個市場，全力構建高精尖的產業鏈、經濟鏈、生態鏈，全面做好“白菜心”。

目前，北京每日新設科技型企業數量從2015年的110家增長至2019年的250家，實現翻番；2020年北京市新設科技型企業7.6萬家，比上年新設數量增加近1萬家。獨角獸企業數量從2015年的40家增長至2020年的93家，企業數量和整體估值均實現翻番。2020年，國家級高新技術企業累計達到2.9萬家，實現了翻番，占全國比重約15%，位居全國第一。2020年，北京技術合同成交額達6316.2億元，同比增長10.9%，占全國總量接近1/4，其中60%左右輸出轉移到京外省市，珠三角和長三角承接近六成。

其中，2020年[7]，中關村示范區新設科技型企業2.6萬家；擁有413家上市公司，獨角獸企業93家，占全國一半；中關村企業總收入7.2萬億元人民幣，對北京經濟增長貢獻率超過40%。

中關村現有外籍和留學歸國人才5.3萬人，并與全球知名大學和研究機構開展了廣泛的研發合作。目前中關村正在加快整合利用全球高端創新要素，支持北京企業引進來、走出去。

在引進來方面，中關村吸引英特爾、微軟、西門子等跨國企業在中關村設立分支機構300多家；吸引中意技術轉移中心、葡萄牙仕博創新管理咨詢公司等國際化創新服務機構以及國際半導體照明聯盟（ISA）、國際垃圾處理產業發展聯盟等國際型產業聯盟在中關村落戶。

在走出去方面，中關村已與全國26個省區72個地市建立戰略合作關系，已合作共建23個科技成果產業化基地。同時中關村積極支持北京企業在海外設立研發機構。中關村上市公司在海外設立研發中心和分支機構逾千家，整合全球創新資源的能力不斷提高。

“保持定力，抬高準入門檻，注重地均、人均產出，做好戰略留白。”

“企業對標國際一流，提高產品競爭力，不斷超越自我。”

“集約高效利用土地，進一步提質增效，完善業態。加強產業與用地結構調整，強化畝均稅收導向，加緊騰籠換鳥，吸引國際資源和高端服務資源集聚。”

“騰退空間不必急于填滿，要聚焦‘高精尖’，騰籠換鳥，換會下金蛋的鳥。”

……

這是如今北京市委、市政府對于產業發展的態度，北京自覺把首都發展融入國家戰略大局中，保持戰略定力。

北京，面對習近平總書記提出的時代課題，“建設怎樣的首都、怎樣建設首都”，如何解決好“都”與“城”，“舍”與“得”關系，一直孜孜以求，不懈探索，勇于實踐。通過剝掉“白菜幫”踐行著騰籠換鳥，減量發展的新理念；通過做好“白菜心”實現著鳳凰涅槃，高質量發展的新目標。七年來，北京立足首都城市戰略定位，抓住非首都功能疏解“牛鼻子”，堅持減量發展、綠色發展、創新發展、以人民為中心的發展，不斷形成首都高質量發展的生動實踐。

第三節 北京三次產業大挪移

新中國成立以來，北京先后經歷了三次產業轉移的發展階段，前兩次也曾取得過一些成就，但沒有哪一次像現在這樣，針對非首都功能疏解，決心如此之大，力度如此之狠，動作如此之實，效果如此之好，持續時間如此之長。

第一次產業大搬遷，始于20世紀90年代初。

這個時期的主要任務是實施以解決污染擾民為目標的企業搬遷和組建郊區縣工業科技園區，主要特征是政府行政主導推動，以“退二進三”“重化工業轉移”為主要標志。

新中國成立后，北京大興工業，尤其在四環內，工廠如雨后春筍，遍地開花，這個情況一直持續到了20世紀90年代。進入90年代情況開始發生轉變，北京市政府意識到城區布局大量工業，一是造成污染，二是擾民嚴重，將工業企業從三環內搬出迫在眉睫。

經過這段時間的搬遷整治，北京城區的工業企業數量明顯下降[8]，且城市產業格局也開始逐步培養起來，工業企業開始逐步入園區。1990—1995年北京市市區工業用地比重下降了近4個百分點，市區因工業搬遷而騰出用地59.23公頃，其中，中心城區的騰退占主要的比例（41.78公頃，70.53%）。

1997年12月北京市第八次黨代會首次提出“首都經濟”的發展戰略，北京要加快產業結構調整，“退二進三”，實施四環區域內工業搬遷改造，要騰出空間來發展服務經濟、總部經濟、知識經濟和綠色經濟。

1999年，北京市整體推進工業搬遷工程，要求北京市內擾民、污染的企業全部外遷，很多工廠都在其中。北京市政府下決心將當時三環內尚存的783戶工業企業搬遷到北京遠郊區，并把同類型的企業搬遷到一起，使北京北部、東北部以電子工業為主；南部以醫藥等工業為主；西部以化工、冶金、建材等工業為主。根據此次搬遷調整，北京市借此組建郊區縣工業科技園區，企業逐步入工業園發展，因此初步形成了北京現有園區的分布格局。

第二次產業大調整，始于2005年。

這個階段主要任務是國家強力推行的工業區整頓行動。此外，還有一個非常重要的契機是北京奧運會申辦成功，北京市政府為辦好綠色奧運，全面實施產業轉型。與此同時，國務院正式批復第六版《北京市城市總體規劃（2004年—2020年）》，北京的城市定位明確為“國家首都、世界城市、文化名城、宜居城市”，產業發展方向確定為“堅持首都經濟發展方向，強化首都經濟職能。依托科技、人才、信息優勢，增強高新技術的先導作用，積極發展現代服務業、高新技術產業、現代制造業，不斷提高首都經濟的綜合競爭力，促進首都經濟持續快速健康發展”。

2005年8月，國家開始對省級、市級、縣級開發區實施清理整頓，并頒布清理整頓開發區的審核原則和標準。此次行動，要求對設立時間5年以上，入區企業數量偏少、開發面積不足20%的開發區予以撤銷；對嚴重污染、破壞生態的開發區予以撤銷；對地處相鄰的開發區予以合并；對遠郊區、縣已有一定規模和產業特色的開發區，原則上只保留一個。

2005年，北京市根據國家整頓開發區的指示精神，決定撤銷442個各類開發區，同時向國家申請保留28家開發區。2007年1月底，北京市基本完成對全市范圍內各類開發區的清理整頓工作，最終經國務院審核通過只保留19個開發區，包括3個國家級開發區，16個省級開發區，規劃面積34632.95公頃。

這期間，北京借助舉辦綠色奧運的歷史契機，全面實施產業轉型計劃，全力以赴籌辦綠色奧運會。為了兌現“綠色奧運”的承諾，北京市重點治理和搬遷了兩大工業區，即西部以首鋼為首的工業區和東南郊以北京煉焦化學廠為首的化工區。根據《北京奧運行動規劃》中提出的目標和任務，北京2008年之前將完成東南郊和四環路內200家左右企業的調整和搬遷。

北京歷史上曾“高歌猛進”的各類重化工業，在奧運會前夕，隨著停產、熄爐、遷徙、轉型等方式逐步退出告別北京城。北京的工人階級作為無產階級先鋒隊，又一次為國家做出了重大犧牲。很多人隨企業搬遷去外地工作，有些提前退休，有些在家待業，有些自己創業。

面對如此嚴峻的形勢，北京東南郊化工區，有機化工廠、北京化工二廠、北京玻璃二廠、北京染料總廠和北京煉焦化學廠等企業紛紛搬離或者直接拆遷。2005年，已有八十多年歷史、對北京財政貢獻率一度占到1/4，有著13萬職工的特大型國有企業——首鋼的遷出，更是為首都清新和諧的發展帶來了契機。

這個階段的清理整頓，迫使北京各類開發區的經營理念開始從過去的“招商引資”轉變成“挑商選資”，想方設法在不擴大土地面積的基礎上選擇一些畝產效益高又節能環保的高新企業。然而，這個階段清理整頓行動也具有很強的時代局限性，對于企業疏解、搬遷的決心與力度還明顯偏弱，不具有長期可持續性。

2008年9月，國際金融危機全面爆發，中國經濟增速快速回落，出口出現負增長，大批農民工返鄉，經濟面臨硬著陸的風險。為了應對危機，擴大內需，拉動發展，中央政府開始實施4萬億元經濟刺激計劃。彼時，面對寬松的貨幣政策，積極的財政支持，兇猛的發展欲望，北京順勢走回粗放發展，快速擴張的老路。此后五年，由于受到城市發展模式和經濟發展速度的嚴重影響，尤其是對城市規模和經濟總量的過度追求，導致北京的“大城市病”開始爆發。

第三次產業大疏解，始于2014年。

這一階段的核心任務是圍繞治理北京“大城市病”，進行非首都功能疏解，強化首都核心功能，打造國際一流的和諧宜居之都，實現京津冀協同發展的戰略目標。

自1990年以來，北京城市整治與產業疏解工作進行過數次，但沒有哪一次像現在這樣，決心如此之大，力度如此之狠，動作如此之實，效果如此之好，持續時間如此之長。直到今天，疏解力度依然不減，疏解行動依然不停，疏解任務依然不變。疏解，依然是當前以及今后很長一段時間內，北京城市發展任務的重中之重。

第一，層次高、決心大。此次疏解是習總書記親自擘畫提出、且多次視察指導的一項工作。2014年、2017年兩次視察，總書記都對北京城市規劃建設作出重要指示：“采用疏的辦法，做些外科手術，適度疏解北京的功能”，“疏解非首都功能是北京城市規劃建設的‘牛鼻子’。”他還語重心長地說：“必須下決心動手治理，不要把難題都留給后人！”

這一時期，圍繞京津冀一體化戰略所完成的首都第七版總體規劃，開始上升為國家戰略，國務院常務副總理親自兼任京津冀協同發展領導小組組長，習近平總書記親自督導。

第二，力度大、動作實。2014年2月，為了根治“大城市病”，非首都功能疏解戰略正式啟動，北京重點瞄準四大類非首都功能，包括一般性制造業，區域性物流基地和批發市場，部分教育、醫療等公共服務功能，部分行政性、事業性服務機構；疏解存量，嚴控增量，推動北京這座偉大城市深刻轉型。七年間，全市不予辦理的工商登記業務累計達2.34萬件；扎實開展“疏解、整治、促提升”專項行動，2014—2020年全市退出一般制造業企業2872家，治理散亂污企業1.2萬家，疏解提升各類市場與物流中心981個，非首都功能疏解工作取得豐碩成果。

第三，持續性時間長，明確為城市發展劃定紅線。與此同時，北京市委、市政府在組織編制首都第七版大規劃——《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》之時，全面總結并借鑒世界城市治理“大城市病”的經驗教訓，在國內首次提出“減量發展”的理念，并為首都的未來發展設定了“雙控三紅線”，即要嚴控人口規模和土地規模的“雙控”；并且要求守住人口總量上限、城市開發邊界、生態控制線這三條紅線。

設定城市總人口紅線——2300萬，按照以水定人的要求，根據可供水資源量和人均水資源量，確定北京市常住人口規模到2020年控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩定在這一水平；

確定城市開發邊界——永久性城市開發邊界范圍原則上不超過市域面積的20%，到2020年集中建設區（城市開發邊界內）面積約占市域面積的14%；

劃定生態控制線——到2020年全市生態控制區面積約占市域面積的73%。到2035年全市生態控制區比例提高到75%，到2050年提高到80%以上。

一條條紅線，劃定的是北京城市未來發展的安全線和宜居線……

2021年2月5日，北京市政府召開了“十四五”時期深化推進“疏解、整治、促提升”專項行動實施意見新聞發布會宣布，經過全市上下的共同努力，“疏解、整治、促提升”專項行動已經成為推進首都減量提質、高質量發展的有力支撐，非首都功能疏解完成了階段性任務，產業結構日趨合理，城市治理能力全面提升，城市面貌煥然一新，百姓獲得感顯著增強。全市調查顯示，96.8%的受訪者對“疏解、整治、促提升”工作表示滿意。同時，北京市委、市政府進一步研究制定出臺了《關于“十四五”時期深化推進“疏解、整治、促提升”專項行動的實施意見》，此次重點突出難題破解，全面推進分區施策，堅持疏存量、優增量，推動一般性產業從整區域、大范圍集中疏解向精準疏解、高效升級轉變，加快“騰籠換鳥”，適應社會需求升級，提升產業競爭力，促進產業高質量發展。

當前北京，牢牢抓住非首都功能疏解的“牛鼻子”，通過區域協作與產業轉移，不斷加快著產業的騰籠換鳥，鳳凰涅槃，正在實現著城市的功能再造，華麗轉身。

七年來，無數實踐證明，只有產業協作才是推動區域協調發展的實體內容和關鍵支撐。只有抓住這個肯綮，鼓勵北京加快功能疏解與產業轉移，加強科技創新與文化創新，在京津冀和全國范圍內迅速形成區域間產業合理分工，不斷密切產業鏈、經濟鏈與生態鏈的聯系，才能最有效地推動京津冀協同發展，促進全國區域間協調發展。

第四節 戰略“留白”，“增綠”重生

新時期，北京率先探索全球超大城市高質量發展的新道路——“減量發展+戰略留白”。

減量不減質，減量不減速。七年以來，北京通過持續推進一般制造業企業、區域性專業市場和物流中心的疏解工作，不但構筑起高精尖的產業體系，而且騰退出大量產業用地。尤其是自2017年以來，全市每年疏解騰退土地面積都在4000公頃以上，為未來首都的高質量發展留出來了寶貴的空間。數據顯示，北京市提出減量發展戰略以來，城鄉建設用地規模連續下降，減量約94平方公里，但全員勞動生產率卻從2017年人均22.7萬元提高到2020年人均28萬元以上。

但存方寸地，留與子孫耕。戰略留白用地是為城市長遠發展預留的戰略空間。2020年4月，北京市人民政府正式印發《北京市戰略留白用地管理辦法》，進一步加強戰略留白用地管理，優化提升首都功能，提升城市韌性，實現可持續、高質量發展和高水平治理。這其中，劃定132平方公里戰略留白用地，15年內不予啟用，產業疏解騰退用地劃入戰略留白。

北京市針對疏解騰退空間的再利用，主要謀劃了以下三個方面的思路：環境增綠、騰籠換鳥、戰略留白。近年來，北京市堅持以非首都功能疏解倒逼經濟結構調整和城市空間優化，剝掉與首都資源稟賦和承載能力不相匹配的“白菜幫”，通過“舍”來獲得城市空間結構布局優化和高質量的可持續發展，堅持“騰籠換鳥”和“留白增綠”相統一，騰出空間進行生產、生活、生態重塑再造。

一、環境增綠，生態再造

百萬畝大造林：21世紀以來，北京市一直致力于打造山清水秀的生態空間，并為此做出了大量的努力。2018年起，北京全面實施新一輪百萬畝造林綠化建設，計劃用四年時間，全市新增森林綠地濕地面積100萬畝。

與此同時，北京市充分利用騰退空間，見縫插針持續擴大綠化面積，越來越多的綠色擠進了城市核心區。可以說過去7年時間，是北京園林綠化歷史上發展最快、效果最好、老百姓得實惠最多的時期，第一次出現“綠進城退”。

疏解騰退增綠：“疏解整治促提升”專項行動開展以來，北京利用拆違騰退土地實施“留白增綠”6921.6公頃[9]，建成投用口袋公園、微型綠地約460處，溫榆河公園等大尺度綠地成為城市新地標，凈化空氣、帶來綠蔭。而環繞城市的“綠色項鏈”也在不斷蔓延，為城市注入可持續發展的生態韌性。

2014—2020年北京市騰退土地面積及“留白增綠”面積

年份 騰退土地（公頃） 疏解騰退土地后“留白增綠”完成綠化（公頃）

2017年 4000 3200公頃

2018年 6828 1683公頃

2019年 5706 1686公頃

2020年 4341 1164公頃

數據來源：北京市園林綠化局，北京市跨區域產業協作中心整理。

一個生動而鮮活事例顯示，大興區北臧村鎮在疏解騰退前，全部17個村聚集了約8000畝工業大院，各類散、亂、污企業云集。近幾年，全市啟動疏解工作后，伴隨著工業大院騰退的步伐加快，鎮里便開始啟動平原造林工程。該鎮先后建成郊野公園、森林公園十幾處，真正實現了“綠樹村邊合，青山郭外斜”的田園風光。

劃定生態控制線：按照北京市總體規劃要求，2020年全市生態控制區面積要占到市域面積的73%；2035年全市生態控制區比例要提高到75%；2050年提高到80%以上。還要劃定全市生態保護紅線，占市域面積的25%左右，強化生態保護紅線剛性約束，勘界定標，保障落地。

更高標準的綠化指標：北京市提出要建設森林城市，2020年全市森林覆蓋率提高到44%；2035年不低于45%。2020年平原地區森林覆蓋率提高到30%；2035年達到33%。全市要構建由公園和綠道相互交織的游憩綠地體系，優化綠地布局，將風景名勝區、森林公園、濕地公園、郊野公園、地質公園、城市公園六類具有休閑游憩功能的近郊綠色空間納入全市公園體系。優化城市綠地布局，結合體育、文化設施，打造綠蔭文化健康網絡體系。2020年，建成區人均公園綠地面積提高到16.5平方米；2035年要求提高到17平方米。2020年，建成區公園綠地500米服務半徑覆蓋率提高到85%；2035年提高到95%。

近年來，北京市通過功能疏解騰退出的大片空間，優先實施了“留白增綠”，各區快速跟進，探索出諸如城市森林、填空造林、見縫插綠、口袋公園等一系列好方法、巧做法，建成了大量郊野公園，交出一份喜人的綠色“答卷”。

見縫插針搞綠化：對于疏解出來面積比較小、地形又不規則的零散用地，北京創造性的以口袋公園的方式來植綠。所謂口袋公園，就是對于那些很小的空地，來進行見縫插綠，提升城市的綠化率。當然這些地方也會有一定的娛樂和休閑工具，讓市民可以在閑余時間來這里好好休息與運動。通過這種見縫插綠與口袋公園建設，現在北京市民在主城區是出門500米就可以見綠。

“綠水青山就是金山銀山”，為了支持綠化造林工程，北京市投入了大量財政補貼，其中一項支出便是給到北京的看山人、護林員、保水員。正如昌平區流村鎮長峪城村一位護林員所說：“林權兩股，值1700塊錢；山區造林，土地流轉再補5000塊；看護家門口那片林子，一個月能到賬1100塊……”

積土成山，眾木成林。當年的沙漠化邊緣城市，正在大步邁向森林環繞的國際一流和諧宜居之都。與有據可查的1980年相比，2020年[10]北京森林覆蓋率由12.8%升至44.4%；城市綠化覆蓋率由20.10%升至48.49%；人均公共綠地面積從5.14平方米升至16.5平方米。

林成片、湖相連，水映京城，鳥語花香。一幅生機盎然的綠色“長卷”正在京華大地徐徐展開……

二、騰籠換鳥，生產重構

減量發展不是減少發展，而是通過減重、減負實現創新發展、高質量發展、可持續發展。減量發展、綠色發展、創新發展，已經成為首都追求高質量發展的鮮明特征。

不符合首都產業發展要求的企業從北京疏解搬遷后，騰退出的土地有一部分用來改造成高精尖業態和文創產業園區。

騰退傳統產業搞研發。在加快國家科技創新中心建設的大背景下，北京加大對前沿技術研發的攻關和支持力度，并逐步朝著原始創新策源地的目標發展。

“中關村智造大街”便是北京市“騰籠換鳥”的一個縮影。隨著疏解工作的不斷推進，北京海淀區五道口周邊街區內業態進行調整，部分低端商業設施遷出，對于騰出空間海淀區謀劃打造了以“硬科技”為核心的全長380米的特色功能街區——中關村智造大街，著重展現北京的“硬科技”。

通過聚焦“智能+”領域，構建“智能+”產業鏈生態，打造“智能+”資源匯集地，目標是將這里打造成智能制造的產業孵化中心、標準創制中心、國際技術交流中心和科技成果推廣中心。如今，智造大街周邊已聚集了微軟、谷歌、威盛等一批國際化企業，還將陸續引入國際知名孵化器。

中關村智造大街只是北京騰籠換鳥、轉型升級的一個地標。一般性制造業、一般性服務業與北京市發展戰略定位不符，這一兩年正在加快退出。部分疏解騰退空間資源被集約化利用，發展新興產業。

還有一個典型的例子是中關村西區。這里曾是著名的電子大賣場，這幾年通過產業疏解和業態調整，已經變成科技金融、智能硬件、知識產權服務業等高精尖產業重要聚集區。

老廠搬遷，廠房空置搞文創。郎園vintage前身是北京萬東醫療設備廠，隨著北京產業結構變遷和工廠外遷，老廠房被騰退出來。2010年，首創置業將其改造成文創園，整個園區占地面積2.3萬平方米，總建筑面積2.9萬平方米，共擁有老式廠房18棟，大多建于20世紀60年代到90年代。

園區利用老舊廠房營造了良閱城市書房等公用文化空間，成為周邊市民文化休閑的聚集地。園區包括文化、新聞傳媒、影視、網紅、藝術設計、金融、創意餐飲等多種業態元素。

北京為了打造全國文化創意中心，對于文化創意產業支持力度很大。像朗園這種將工廠制造業遷出后，改造成文化創意園區的案例數不勝數，很多企業疏解騰退后，由北京市國資公司收回并改造成文創園區進行運營。根據前期調查，截至2019年9月，全市各區共梳理出老舊廠房資源774處，總占地面積約3227萬平方米。目前根據各類老舊廠房改造的文創園區大大小小統計有上百家。

騰籠換鳥，打造新經濟。作為北京疏解非首都功能的標志性區域之一，北京動物園服裝批發市場，曾是我國北方最大的服裝批發集散地。直到2017年底“動批”全部疏解完成后，這塊區域迎來“騰籠換鳥”的新生。借助“疏整促”契機揮別了批發業態，迎來了一次華麗轉身——正式變身北京金融科技與專業服務創新示范區。

轉型前，這里約40萬平方米的建筑容納了9萬多名從業人員，每年貢獻稅收僅5000萬元左右；轉型后，僅前期投入使用的1萬平方米建筑貢獻稅收就已超過5000萬元，從業人員僅500人左右。“動批”疏解后的樓宇空間中，已經集聚了越來越多的高精尖企業，中移動金融科技、光大云繳費、云粒智慧等多家金融科技企業和專業服務機構紛紛入駐。

北京正借助騰籠換鳥發展新經濟，獲取新紅利。2020年，北京實現新經濟增加值1.36萬億元，占全市地區生產總值的比重為37.8%，新產業、新業態、新模式的高速成長，已成為全市經濟發展的最大動能。

三、戰略留白，生生不息

2020年4月，北京市人民政府印發了《北京市戰略留白用地管理辦法》，在全市劃定戰略留白用地，實行城鄉建設用地規模和建筑規模雙控，原則上2035年前不予啟用，為城市長遠發展預留的戰略空間。

北京作為全國首個實施減量發展的城市，現狀城鄉建設用地要從高峰的2945平方公里，到2020年底減量到2860平方公里，2035年減少到2760平方公里。戰略留白是在用地規模減量基礎上，再預留132平方公里。

北京市結合各區縣規劃（國土空間規劃）編制工作，在全市2760平方公里城鄉建設用地范圍內統籌劃定了約132平方公里戰略留白用地。在來源上，戰略留白用地的劃定集中在城鄉建設用地的重點功能區及周邊拓展地區、現狀低效利用待轉型區域以及“疏解、整治、促提升”專項行動騰退用地中短期內無明確實施計劃的地塊等。

這132平方公里的戰略留白空間，是首都功能核心區東城區和西城區總面積的1.4倍，與卡塔爾首都多哈面積相當，約等于六分之一個紐約、十二分之一個倫敦。而且，北京所執行的是“現狀減量”之后進一步減量“留白”規劃建設用地，這相當于從各區已經允許開發建設的盤子里“割肉”。

由此，北京市嚴格提出了：（1）保持總量平衡，原則上戰略留白用地只增不減；（2）嚴格現狀管控，原則上現狀地上建筑只減不增；（3）加強規劃留白用地騰退，有計劃實現實地留白；（4）持續優化空間布局，逐步引導實現集中連片。

黨的十八大以來，北京率先探索全球超大城市高質量發展新道路：“減量發展+戰略留白”的偉大實踐，一方面為國家級重大戰略項目提供更多選址可能，另一方面增加貼近市民生活的生態休閑和康體游憩功能，一舉多得，多方受益。北京戰略留白之策，為落實總體規劃提供戰略支撐，給城市長遠發展預留高質量發展空間，助力超大城市可持續發展。

北京市劃定132平方公里的戰略留白用地是北京市克服短期利益、立足長遠利益做出的決策。既體現了北京放眼未來的前瞻意識，也體現了北京未雨綢繆的超前思維，更體現了北京堅持減量發展、高質量發展的決心。

首都新征程，京華新篇章，戰略新機遇，未來可期。