第三節 冷戰后日本自衛隊整軍計劃、戰略指導思想的變化

在日本，和平憲法自誕生至今實際上走的是一條螺旋式蛻變的軌跡，從“自衛隊合憲論”到“自主防衛論”，憲法第9條不斷地被任意擴大解釋。冷戰結束后，由日本讀賣新聞社成立的“憲法問題調查會”更是將“修憲”的討論推向公開化，和平憲法對日本在防衛問題上的影響力正逐步被架空。而與之形成鮮明對比的是，日美安保體制卻在不斷地得到加強。盡管1960年《新日美安保條約》簽訂時曾在日本掀起了全國規模的群眾性抗議活動，但日美安保體制給日本戰后經濟的復興與發展所帶來的實惠在后來逐步顯現，因而也獲得了大多數日本國民的認可，日本的領導階層更是將“日美安保”視為其對外戰略的核心。這一切恰恰就是在日美安保體制的框架中實現的。

如果說這兩個法系在冷戰時期還是相互制約、彼此平衡的話，那么到冷戰后，兩者之間的關系已發生明顯的傾斜，“日美安保條約”已經儼然凌駕于和平憲法之上。一方面是和平憲法的制衡作用被不斷削弱，另一方面是日美安保框架下的種種突破又都“有法可依”，從而可以使日本的民眾漸進接受此類變化，國內的輿論阻力越來越小。

自衛隊走出國門

1991年蘇聯解體，美蘇冷戰對峙格局結束，國際局勢發生了新的變化，美國成為唯一的超級大國但出現衰弱趨勢，日本、西歐經濟實力有所上升，以中國為代表的第三世界國家迅速崛起，世界越來越呈現出多極化趨勢，國際秩序進入新的探索階段。

對日本來說，冷戰的結束使長達40多年的北方威脅消失，日本基本不用擔心本土的安全，原先應對冷戰而不斷擴充的自衛隊實力頓時顯得過剩。但是在新的世界格局中，日本并沒有像西歐各國那樣削減自衛隊兵力和防衛預算，而是一如既往地保持著對自衛隊的寵愛和高投入。因為這時的日本在本土安全無虞的情況下，決定積極投身于國際政治與安全事務，希望在政治、軍事方面發揮大國“應有的”作用。于是，日本在繼續維持日美安全同盟的前提下，開始積極同周邊國家展開雙邊和多邊對話，提倡建立多邊安全機制，并爭取多邊安全合作的主導權。與此同時，日本還嘗試讓自衛隊走出國門。

1992年日本國會通過了《關于對聯合國維持和平行動的合作法案》（簡稱《PKO 合作法案》），并向柬埔寨派出了1810名自衛隊員參加維和行動，日本自衛隊“名正言順”地跨出國門，走向世界各個角落。該法案使自衛隊在“聯合國維和”的名義下走出國門，實現戰后日本防衛史上具有重大轉折意義的突破。

1997年9月出臺的新《日美防衛合作指針》，首次引用了“周邊事態”的概念。可以說，這是日美安全關系的一次重大轉折，其實質變化在于日美安保體制已由過去的日本“有事”時美國保衛日本，變成了日本周邊“有事”時日本協助美國保衛所謂“周邊”。而且矛頭也由過去的對付蘇聯轉而對付朝鮮和實際對付所謂的中國“潛在威脅”。

1998年，日本小淵政府使國會通過了新《日美防衛合作指針》的相關三法案。由于“周邊事態”概念的出現，為日本“有事法制”進程的加快提供了基本的前提。

1999年5月，日本國會通過了《周邊事態法》，為海外派兵制造了新的“法律依據”，也是冷戰后日本“有事法制”具有實際意義的第一步。

2001年“9·11”事件后，日本搭乘美國的反恐便車，加快了“有事法制”的立法進程。同年10月，日本國會以反恐為名，通過了《反恐怖特別措施法案》《自衛隊法修正案》和《海上保安廳法修正案》。這三個法案的出籠，標志著“有事法制”的進程邁出了決定性的一大步。日本多年要突破的三大限制這次終于解決了。首先是突破了海外派兵地域上的限制。這次的法案設定日本艦隊可以在太平洋和印度洋間往來并可駐扎在阿富汗鄰國，自衛隊的活動范圍擴大到公海領域、上空和當事國陸地，換言之，美軍到哪兒，日本就到哪兒；其次是突破了戰時向海外派兵和自衛隊所用武器的限制，自衛隊可以攜帶或使用迫擊炮之類的重武器，在日本周邊更可以使用武器進行自衛或攻擊。如果說1999年3月發生的不明船只入侵事件為日本制定“有事法制”提供了口實的話，那么2001年12月又一艘不明國籍船只被日本追至公海擊沉就成了“有事法制”的一次實踐；再次是突破了國會對政府的限制。這次法案規定可以在做出派兵決定后20天內獲得國會的“事后承認”，從而使日本政府有了“先斬后奏”、獨斷專行的權力。

2002年4月16日，日本國會又通過了《自衛隊法修正案》《武力攻擊事態法案》和《安全保障會議設置法修正案》等“有事法制”的三法案。法案規定，日本首相將擁有“在緊急事態下”，不經過由外相、防衛廳長官等組成的安全保障會議而直接下令調動自衛隊的權力，同時可以越俎代庖行使本屬于地方自治體的權力。擴大首相權限，增加對國民的限制與懲罰條款，成為這三項法案的主要特點。如果說，《反恐怖特別措施法案》等是為自衛隊“解套”，這次的三法案則實現了首相和內閣的徹底“松綁”。

2003年，日本國會通過法案，認定首相在危急時刻可不經國會就能實施“先發制人”的打擊。同年，日本首次向處于戰爭狀態的伊拉克派出地面部隊，實現了二戰后最大的海外軍事行動，自衛隊的行動性質由此發生了質變。

2004年，日本國會正式通過所謂的“有事三法制”，使日本基本完成了走向軍事大國的立法程序。同年年底，日本國會又通過《新防衛計劃大綱》，明確提出把自衛隊的海外行動升為“本來任務”。

2005年，日本新版《防衛大綱》首次把“島礁防衛”列入自衛隊任務目標，防衛廳甚至把與鄰國存在爭端的島嶼都納入既定作戰計劃內。

攻勢戰略取代防御戰略

2006年5月，日本參議院通過《防衛廳設置法修正案》，增設了裝備本部。同年11月30日和12月15日，日本眾議院和參議院在自民黨、公民黨、民主黨、國民新黨的聯合支持下，通過了將防衛廳升格為防衛省，成為中央一級單位的議案。2007年1月9日，日本防衛廳正式升格為防衛省。而根據日本法律，防衛廳長官之名在“廳升省”后，也立即改名為防衛相，即防衛大臣。

2010年12月17日，日本內閣安全保障會議正式通過了防衛省《新防衛計劃大綱》與《中期防衛力整備計劃》（2011至～2015年度）。新大綱首次指出中國的軍事動向“是地區和國際社會的擔憂事項”，明確表示將轉向“機動防衛”來應對恐怖襲擊、朝鮮導彈等各種事態。新大綱還決定加強應對能力以防備西南諸島的島嶼被侵犯，防御的重點轉向日本西南海域。為應對中國海軍在東海的“頻繁活動”，日本政府在新防衛大綱中決定，日本海上自衛隊的潛艇數量由16艘增至22艘，提高在日本西南海域周邊的“監視能力”。日本航空自衛隊那霸基地的戰斗機部隊也將進一步擴充，預防別國戰機對日本領空的“侵犯”。在“距中國最近”的與那國島部署“沿岸監視隊”，并能夠利用雷達設備對侵入“日本領海”的別國艦艇、飛機進行探測，同時在相關地區還決定部署陸基反艦導彈。此外，新大綱中還寫入了為修改“武器出口三原則”留有余地的表述，以及日美在黑客攻擊等領域加強合作鞏固同盟等方針。

2012年底，安倍晉三第二次上臺執政后，對日本防衛戰略提出了一系列修改設想，其中最重要的設想有三項，即成立國家安全保障會議、修改《新防衛計劃大綱》和“武器出口三原則”、解禁集體自衛權等。

2013年7月，日本防衛省出臺了《新防衛計劃大綱修正案》的相關報告，主要內容包括四項：第一，為了加強對包括尖閣諸島（即中國釣魚島）在內的“西南離島”的防衛，決定強化自衛隊的“海軍陸戰隊的機能”。報告指出：“根據事態的發展，為了保證部隊的迅速展開，確保機動展開力量和水陸兩用機能，擁有像美軍海軍陸戰隊一樣的機能是重要的。”第二，為了加強對中國海軍和空軍動向的監視，強化尖閣諸島（即中國釣魚島）的防空力量，有必要購置“全球鷹”無人偵察機，并在與那國島新設電子偵察基地。第三，重新檢討統合幕僚監部（總參謀部）的機能，新設立“中央指揮組織”，強化海陸空三軍的統一指揮和運營。第四，為了應對敵方有可能對日本實施導彈襲擊，報告提出：“有必要充實綜合的對應能力”，表示將擁有對敵方基地的攻擊能力。但是沒有明確提出“對敵方基地先行攻擊”的理念。

2013年12月5日，日本國家安全保障會議正式成立。12月17日，日本國家安全保障會議就通過了《平成26年（2014年）度以降防衛計劃大綱》。2014年1月7日，日本內閣官房又新設了國家安全保障局。

2014年4月1日，日本政府對已經實施了47年的“武器出口三原則”做出全面修改，通過了“防衛裝備轉讓三原則”。7月，安倍政府通過了解禁集體自衛權的內閣決議，即在日本未受攻擊時也能行使武力。

2015年5月14日，安倍內閣通過了旨在擴大自衛隊海外活動范圍的新安保法相關法案。四天后，安倍晉三更是在參議院會議上指出，當與日本關系密切的國家受到攻擊，導致日本國內發生“生活物資及電力不足”等狀況時，日本自衛隊就可以行駛集體自衛權。不僅如此，安倍政府還向日本國會提出《武力攻擊事態法》《國際和平支援法》和《重要影響事態安全確保法》等11個被反對黨統稱為“戰爭立法”的安保相關法案。一旦這些法案審議通過，將會為日本自衛隊在海外的行動創造更有利的環境。

2015年6月10日，日本參議院通過《防衛省設置修訂法》，正式廢除戰后自衛隊長期奉行的“文官統制”制度。

從上面的一系列動作可以看出，安倍在第二次上臺執政后，目的就是將和平憲法架空，讓日本自衛隊快速向國防軍轉變，而日本的“防衛”范圍開始遍及全球，防衛指導思想正在轉為主動進攻。

日本在冷戰后戰略指導思想的三個基本取向

一、地緣安全戰略的基本取向：遏制大陸，進取海洋

在各國的軍事安全戰略中，地緣因素往往發揮著強烈的導向作用，直接影響該國戰略威脅的判斷、軍事力量的發展及運用等。因此，二戰結束以來日本戰略指導思想以及防衛政策演變的背后是日本地緣安全理念的嬗變，而其嬗變的基本取向則是“抑陸向海”。1972年，執政的日本自民黨海空技術調查會發表大型研究報告《海洋國家日本的防衛》。該文集從地緣戰略角度，“總結”了太平洋戰爭的“教訓”，提出日本應作為海洋國家籌劃防衛政策、擴充軍備。但是，冷戰期間的日本，外受兩極格局的制約，內受和平憲法以及“革新政黨勢力”的鉗制，只能采取內向型的安全戰略。戰略指導思想和防衛政策重在“抑陸”，即配合美國在西太平洋對蘇聯進行海上圍堵，海洋擴張的一面并不突出。冷戰后，隨著上述內外制約因素的消解，日本戰略指導思想和防衛政策的外向性逐漸凸顯，不僅著眼于遏制中國等大陸國家走向大洋，更要謀求新的海洋擴張。

近年來，日本政治家多次聲稱要擺脫陸地“小國”概念，樹立海洋“大國”意識。2005年秋，日本經濟團體聯合會向政府提交《海洋和日本——21世紀海洋政策建議》，并在國內官、產、學、軍界引發強烈反響。該建議以“海洋日本”立論，要求政府從國策高度重視海洋利益，呼吁制定海洋基本法，設立海洋相關閣僚會議、海洋擔當大臣等。而該建議主張的日本國土、領海和管轄海域，不僅把同鄰國尚存爭議的部分全部算在內，連根據聯合國海洋法公約規定不具備島嶼資格的“沖鳥礁”也納入其中。同年，日本政府還明確把該報告主張的管轄海域范圍列入《防衛白皮書》，并提出“洋上阻止”等概念，表明謀求海洋空間、資源的擴張已上升為日本的國策。當今日本“抑陸”之目的，已大大超出冷戰時期的遏制范疇，還含有同大陸鄰國爭奪海洋空間的重要目的。近年來，日本與中、韓、俄領土及海洋爭端的升溫，根本因素就在于日本國策變化催生的這種擴張性海洋戰略。

二、軍備發展運用的基本取向：海空優先，由防到攻

近代以來，日本成為軍事大國，主要是通過兵力規模的膨脹實現的。但是在二戰之后，日本由于戰敗被禁止擁有正規軍事力量，只能打著自衛隊的旗號重建軍力。在種種制約因素之下，日本不可能再像二戰之前那樣通過擴大兵力規模來重建軍事大國，于是日本便走上了質量求強之路。特別是冷戰之后新軍事變革的興起，使得技術因素在提升軍力的重要性方面日益凸顯，使得日本越發堅定了質量建軍的決心。

冷戰結束后，日本自衛隊兵員及裝備總規模都相對穩定，并未出現傳統擴軍常見的快速膨脹現象。但是，自衛隊的軍事能力卻通過兵力結構調整、信息化改革等措施在迅速增強，實現了從“存在型”（注重“威懾效果”）向“功能型”（注重“反應能力”）、從“內向型”向“外向型”的轉換。2004年10月，日本安全保障與防衛力量懇談會發表報告，強調日本應該建立“多功能彈性防衛力量”，使自衛隊擁有控制本國周邊海空域及島嶼、特種作戰、海外干預、反導等多種功能。

當前，日本自衛隊正以信息化和彈道導彈防御系統建設為牽引，以具備海外干預能力為目標，加緊進行軍事資源、體制的調配整合。海、空自衛隊已成為日本的建設重點，其實力尤其是遠洋作戰能力在迅速增強。海上自衛隊雖然艦艇總數略減，但總噸位持續增加，裝備的大型化、遠洋化、高技術化速度非常快。就整體實力來看，日本海上自衛隊已經超過了英國皇家海軍；航空自衛隊正通過大規模裝備引進和技術改造增強信息化和遠程作戰能力；陸上自衛隊在規模壓縮的同時，“特種化”“海軍陸戰隊化”的動向也十分明顯；日本自衛隊彈道導彈防御系統也已進入快速裝備階段，主要組成包括陸基大型相控陣預警雷達、“愛國者”PAC-3反導導彈、海基“宙斯盾”系統和“標準”-3反導導彈。值得一提的是，日本的反導系統不僅可防御中近程彈道導彈襲擊，而且其本身集信息化技術之大成，將對日本自衛隊海空戰力的整體提升產生重大影響。

三、對美同盟政策的基本取向：強化合作，追求自主

多年來，強化日美安全合作已成為日本防衛政策調整的最突出特征。小泉執政后，日本同美國的安全戰略對話與合作進展非常迅速，實現了從美國“消極的被保護者”向“積極的合作者”的歷史性轉變。2004年12月，日本政府公布2005～2009年《中期軍事力量發展計劃》（以下稱《中防計劃》），首次明確肯定業已開始的戰略對話，表示要“繼續維持（駐日）美軍的遏制力”，增加了“繼續推進彈道導彈防御系統合作”“在國際社會加強在全球及地區安全領域的合作”等新內容。2006年5月1日，日本同美國達成關于調整駐日美軍的協議。通過該協議，日美軍將擴大情報共享，實現基地共享、一體化作戰。而2015年4月底修改的新版《日美防衛合作指針》，則意味著日美防務合作的“系統化整合”達到了新的高度。至此，日本在戰略指導思想上“貼身”挺美、走向全球的取向已大體確定。而對日本來說，“防衛自主”的本質意義并不是建立完全獨立于美軍的防衛體系，而是獲得制定和實施本國安全戰略、政策的自主性。

日美強化合作雖然會加深日本對美國的防務依從，乃至有人擔心將來“離開美國什么也干不成”；但另一方面，合作的深入也意味著日本在日美同盟中的發言權擴大，戰略主體性增強。同時，日美防務合作的強化過程，實際上也是雙方明確責任范圍的過程。而正是責任范圍的明確，才使得日本決策者能夠在不引起美國猜疑情況下，通過新《防衛計劃大綱》規定本國軍事力量是國家安全的“最終保證”——這實際在暗示自衛隊將最終承擔起本國除應對核威脅之外的主要防衛責任。

另外，日本還可通過日美軍事一體化合作，擺脫和平憲法對軍力發展運用的限制，學到難得的實戰經驗，擴大自主防衛的實力基礎。因此，日美走向軍事一體化的過程，也是兩國軍事關系從單向依存走向雙向依存的過程。從長遠看，這個過程對日本實現“防衛自主”總體上是有利的。