二、行政機關負責人出庭應訴的興起成因

作為一個原本長期被邊緣化的制度，行政機關負責人出庭應訴為何在近年能夠風行于行政審判之中呢？換言之，作為中國現階段一種特有的法律現象，行政機關負責人出庭應訴制度的興起具備哪些社會條件？筆者認為，從行政訴訟法律關系各方主體的實際運作來看，行政機關負責人出庭應訴現象的產生直接源于以下三個方面的動因：

（一）人民法院優化行政審判外部環境之努力

誠如學者楊偉東教授所言：“行政訴訟本質是一種國家權力結構的設計，行政訴訟的存在及其運作無時不涉及權力的配置、沖突及協調，因此謀求運作良好的行政訴訟，既必須把行政訴訟置于宏觀的權力結構圖景中加以考察，又必須仔細入微地觀察行政訴訟具體運作中的權力關系，否則難以實現對公民權利進行救濟和行政權力予以制約的目的。”[1]無論是從我國行政審判的歷史發展還是從現實處境上看，外部司法環境的改善與優化始終都是行政審判工作得以健康發展的必要條件。作為執行同一法律法規、追求同一法治目標的國家機關，司法與行政之間具有協調一致、取得共識的前提和基礎，理應保持相互理解和良好合作。近些年來，人民法院在現行體制的夾縫之中通過堅持不懈的努力，在很大程度上優化了行政審判的外部環境，提高了行政審判的現實影響力。對于眾多基層人民法院而言，被告行政機關常態性缺席法庭不僅使行政案件審理難以順利進行，而且還極大地損害了司法機關在人民群眾心目中的權威地位。為此，千方百計鼓勵、支持、動員乃至敦促行政機關負責人親自出庭應訴便成為人民法院謀劃司法與行政良性互動的重要舉措。早在2007年3月召開的全國第五次行政審判工作會議上，時任最高人民法院常務副院長曹建明就曾指出：“行政領導出庭應訴不僅具有積極的法治意義，而且對于增強行政機關的訴訟意識和應訴能力、提高審判質量與效率、妥善解決行政爭議、提高執法水平等，都有重要的作用。對此，人民法院應當給予肯定和支持。”[2]同樣是在這次會議上，時任國務院秘書長華建敏也代表國務院表示“行政機關要以正確的態度積極支持行政審判工作”，“行政機關要以實際行動積極參加行政訴訟活動”，“行政機關要加強與人民法院的溝通互動”。[3]這些飽含現代法治理念的深刻認識無疑是人民法院優化行政審判外部環境努力的結晶。盡管行政機關負責人出庭應訴的規范性文件大多是由地方黨政機關所發布的，但其背后往往都是法院“助力”的結果。例如，河南滑縣法院在認真總結行政審判實踐的基礎上，針對行政機關負責人出庭率低、敗訴率較高的實際情況，于2005年7月向縣政府提出《關于規范行政機關行政訴訟應訴工作的建議》。該建議立即得到了縣政府的大力支持，研究出臺了《貫徹執行行政首長出庭應訴制度的暫行意見》，對行政機關負責人出庭應訴作出了具體規定。[4]鑒于“優化司法環境”依舊是未來相當長一段時期我國行政審判事業健康發展的長效機制，因而行政機關負責人出庭應訴制度無疑會獲得更為廣泛的運用。

（二）民眾尋求行政爭議實質性解決之急需

在中國這樣一個有著濃厚“官本位”傳統的國家，體現民與官形式平等的行政訴訟制度的建立確實具有異乎尋常的意義，無怪乎學者謳歌1989年《行政訴訟法》的頒行是“人治時代的終結，法治時代的開始”[5]。然而，《行政訴訟法》頒行以來的三十年也正值我國社會急速轉型時期，經濟發展和社會變革引發了社會結構的分化重組，官與民之間的糾紛日趨復雜。特別是因城市房屋拆遷、農村土地征收、國有企業改制所引發的矛盾，已經成為當下群體性事件生成的“搖籃”。這些行政糾紛如果不能獲得及時、公正而有效的化解，就會滋生源源不斷的群訪，進而危及社會的穩定。當民眾將行政爭議提交法院尋求解決時，至少表明其對體制內正式權利救濟方式依舊保有認同。如果行政機關負責人不親自出庭應訴，民眾就難免對“訴權平等”“程序公正”的訴訟理念產生懷疑，進而無法將自己的遭遇、訴求乃至怨氣直接傳遞給行政機關負責人，甚至還會因對行政審判公正性的質疑而提出上訴、申訴乃至信訪。統計數據顯示，近些年來我國行政案件的上訴率、申訴率一直居高不下。“凡是法院以判決結案的，當事人八成要提起上訴；上訴人中，原告占九成，行政機關不到5％……由于一、二審勝訴率低，行政案件的申訴率就特別高，往往是民事案件的幾倍。”[6]這種狀況反映出行政審判制度在保護行政相對人權益、促進行政爭議實質性解決方面還存在明顯不足。如果聯系前述局部地區行政機關負責人出庭應訴制度促進行政案件有效解決的成功實踐，就能看出對于原告而言，被告行政機關的負責人是否親自出庭應訴所具有的雙重價值：一是儀式層面的形式價值，行政機關負責人親自出庭真正體現了行政訴訟所營造的官與民之間因對峙而上演的“擂臺戲”，緩解了原告心中的怨氣；二是結果層面的實質價值，行政機關負責人親自出庭展現出行政機關放下身段尋求問題解決的誠意。面對行政爭議大量涌現、社會和諧遭受挑戰的新形勢，行政審判必須直面社會生活，逐漸形成以行政爭議實質性解決為導向的司法政策。[7]就此而言，行政機關負責人出庭應訴制度滿足了民眾尋求行政爭議實質性解決的需要，在未來的行政審判實踐中有著廣闊的發展空間。

（三）行政機關改善自身形象尋求外力合作治理之嘗試

行政機關負責人出庭應訴制度之所以能夠風行于當下中國，除了人民法院費盡心思努力優化行政審判外部環境和民眾渴求行政爭議實質性解決之外，最終還取決于行政機關的認同與配合。如果行政機關堅持固有的傲慢與偏見，繼續對法院和民眾采取置之不理的態度，那么就不可能出現行政機關負責人紛紛出庭應訴的盛況。究竟是什么原因驅使行政機關采取合作態度對行政訴訟予以積極響應呢？筆者認為，對行政機關復雜心態的刻畫必須立足于轉型社會的時代背景。眾所周知，我國是一個典型的政府主導型國家，無論是經濟社會發展還是民眾福祉提升，都與政府的強力推動密不可分。改革開放四十年來，政府主導型的發展模式雖然引領了GDP的飛速增長和民眾生活水平的提升，但相伴而來的收入差距增大、物價上漲、環境惡化等問題也加劇了社會運行的風險。執政黨提出的和諧社會理念就代表著國家對社會穩定和糾紛化解的高度關切。就行政機關而言，保持經濟發展和社會穩定就成為最重要的中心工作。于是，減少信訪、動員體制內一切有效力量化解社會矛盾進而維護穩定就成為行政機關乃至法院的緊迫任務。正是從這個意義上說，行政機關和法院之間具備了“合作”與“共謀”的牢固政治基礎。[8]處于轉型時期的社會往往都具有糾紛頻發、復雜性與對抗性強、傳統處理規則與方式失靈等共同特點，行政機關必須尋求包括法院在內的外部力量進行合作治理。為此，面對法院在拓展司法服務功能口號下所進行的包括行政機關負責人出庭應訴在內的一系列機制建設，行政機關大多自覺或不自覺地采取了合作態度。與此同時，隨著依法行政觀念的傳播和民眾權利意識的覺醒，行政機關負責人是否出庭應訴已經在很大程度上成為人們評判行政機關及其負責人個人形象的重要標尺。出于各種現實利害關系的考慮，越來越多的行政機關負責人選擇了親自出庭應訴，并將庭審過程視為樹立本機關乃至本人親民形象、守法形象的絕佳契機。如此一來，行政機關負責人出庭應訴制度自然就搭起了官民之間平等對話與理性溝通的平臺，無論是對于法院通過協調促進雙方和解，還是民眾尋求行政糾紛的實質性解決，或者行政機關改善自身形象、破解信訪困局，都具有重要的推動作用。可見，在多種外力的倒逼之下，行政機關也不得不對行政機關負責人出庭應訴制度采取難能可貴的回應姿態，從而為這項改革的深入進行奠定了堅實的基礎。在可以預見的相當長一段時間里，行政機關負責人出庭應訴制度都將因行政機關的支持而得到進一步發展。

[1] 楊偉東：《權力結構中的行政訴訟》，北京大學出版社2008年版，第201—202頁。

[2] 參見曹建明在第五次全國行政審判工作會議上的總結講話，2007年3月28日。

[3] 參見華建敏在第五次全國行政審判工作會議上的總結講話，2007年3月28日。

[4] 參見陳海發等：《滑縣——多管齊下化爭議》，載《人民法院報》2010年8月3日。

[5] 龔祥瑞主編：《法治的理想與現實》，中國政法大學出版社1993年版，第5頁。

[6] 參見何海波：《行政訴訟法》（第二版），法律出版社2016年版，第23—24頁。

[7] 參見章志遠：《我國司法政策變遷與行政訴訟法學的新課題》，載《浙江學刊》2009年第5期。

[8] 在第五次全國行政審判工作會議上，時任中央政法委書記羅干就明確提出了衡量行政審判工作好壞的三項新標準，即“是否化解了行政爭議”，“是否理順了群眾情緒”，“是否促進了社會的和諧穩定”。同時，他還意味深長地指出：“司法機關和行政機關分工不同，但在執行國家法律和維護社會和諧穩定方面目標是一致的，要努力實現司法和行政的良性互動。”參見羅干在第五次全國行政審判工作會議上的講話，2007年3月27日。