一、行政機關負責人出庭應訴的地位變遷

行政機關負責人出庭應訴是指公民、法人或其他組織依法向人民法院提起行政訴訟，被訴行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人出庭應訴的一項訴訟活動。與民事訴訟雙方當事人地位平等所不同的是，行政訴訟因官與民之間的紛爭而引發，現實地位的懸殊使得由何人代表行政機關出庭應訴具有強烈的符號價值和象征意義。通過對行政機關負責人出庭應訴制度文本變遷的追溯，不難發現原本處于邊緣地位的行政機關負責人出庭應訴制度已經上升為當前行政審判領域的中心制度，成為優化行政訴訟環境、促進行政與司法良性互動的核心機制。

當行政機關作為被告時應由誰去應訴，1989年《行政訴訟法》及最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8號，以下簡稱《若干解釋》）都沒有就此作出專門規定。1989年《行政訴訟法》僅在第29條規定：“當事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟。”如果從字面含義進行解釋，該條規定可以理解成法律賦予了作為當事人一方的被告出庭應訴的選擇權：既可以由作為行政機關法定代表人的行政機關負責人親自出庭應訴，也可以委托其他人員代為訴訟。當然，對于這一問題也可以結合相關法律規范的規定作出另外一種完全不同的解釋?！度舾山忉尅返?7條規定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關規定?！?017年修正的《民事訴訟法》第48條規定：“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當事人。法人由其法定代表人進行訴訟。其他組織由其主要負責人進行訴訟?！辫b于出庭應訴的司法技術屬性，似乎也能夠得出在行政訴訟過程中行政機關應當由其法定代表人出庭應訴的結論。

1989年《行政訴訟法》規定的疏漏在很大程度上造成了行政機關負責人不親自出庭應訴“一邊倒”的結果。為此，一些地方開始探索通過規范性文件形式要求行政機關負責人出庭應訴。例如，陜西省合陽縣人民政府和人民法院早在1999年8月就聯合下發了《關于“貫徹行政首長出庭應訴制度”的實施意見》，規定“機關部門一旦成為被告，行政首長必須出庭應訴”。該制度的實施取得了良好的社會效果和法律效果，受到最高人民法院和陜西省委、省人大主要領導的充分肯定。[1]2003年前后，南京下關、南通海安、蘇州吳江等地黨委或政府率先在江蘇建立起行政機關負責人出庭應訴制度，并得到了江蘇省高級人民法院的充分肯定和大力推廣，一種“法院倡導、黨委領導、政府主導”的制度模式逐漸生成，并成為推進行政審判司法環境良性循環“江蘇模式”的重要元素。[2]

進入2004年之后，行政機關負責人出庭應訴的地方“創舉”逐漸為國務院和最高人民法院所認可。國務院《全面推進依法行政實施綱要》第28條即規定：“對人民法院受理的行政案件，行政機關應當積極出庭應訴、答辯。”最高人民法院《關于加強和改進行政審判工作的意見》則以較大篇幅對行政機關負責人出庭應訴進行了“一分為二”式的規定：一方面，人民法院要肯定和支持行政領導出庭應訴，因為地方政府和行政部門領導出庭是對行政審判工作的重視、支持和尊重，也是國家法治水平提升、社會文明進步的可喜現象；另一方面，人民法院對行政機關法定代表人出庭應訴又不宜提出剛性要求和作出強制性規定，但是可以向行政機關或者有關部門提出建議，做好宣傳工作，推動這項工作的健康發展。國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》第22條進一步指出：“要認真做好行政應訴工作，鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴?！钡搅?009年，最高人民法院在《關于當前形勢下做好行政審判工作的若干意見》中的措辭發生了明顯變化，提出“要通過推動行政機關法定代表人出庭應訴制度，為協調、和解提供有效的溝通平臺”。與此相呼應，國務院《關于加強法治政府建設的意見》第25條明確規定：“做好行政應訴工作。完善行政應訴制度，積極配合人民法院的行政審判活動，支持人民法院依法獨立行使審判權。對人民法院受理的行政案件，行政機關要依法積極應訴，按規定向人民法院提交作出具體行政行為的依據、證據和其他相關材料。對重大行政訴訟案件，行政機關負責人要主動出庭應訴?！蓖ㄟ^對這些綱領性文件的解讀，不難看出，國務院和最高人民法院在行政機關負責人出庭應訴問題上逐漸形成了共識，這一極富本土化特色的制度創新成為加快法治政府建設和優化行政審判環境的重要抓手。

在國務院與最高人民法院的“合謀”之下，一場規范行政機關負責人出庭應訴活動的運動在全國各地掀起。大量冠以“行政首長出庭應訴暫行辦法”的文件相繼出臺，文件內容涵蓋了行政機關負責人出庭應訴的案件范圍、出庭次數、出庭人員、出庭流程、出庭監督等諸多事項，完整地勾勒了行政機關負責人出庭應訴制度的全貌。伴隨著越來越多規范性文件的發布，行政機關負責人出庭應訴這一原本處于邊緣地位的制度一躍成為行政審判領域的“新寵”。在江蘇省海安縣，從2004年起，歷任縣長數百次出庭應訴，行政機關負責人出庭應訴率達到100％，成為最高人民法院隆重宣傳的行政機關負責人出庭應訴工作的“海安樣本”。[3]2012年，江蘇省海安縣人民政府申報的項目“行政機關負責人行政訴訟出庭應訴制度”成功入選“第二屆中國法治政府獎”，成為我國基層行政審判實踐中一道亮麗的風景線。

在各方合力的推動之下，行政機關負責人出庭應訴比例不斷提高、實效逐漸顯露，并最終獲得2014年修改的《行政訴訟法》的明確認可。有意思的是，在《行政訴訟法》的修改過程中，行政機關負責人出庭應訴的規定幾度出現戲劇性變化。在草案“一審稿”中，“被訴行政機關應當依法應訴”作為與“行政機關不得干預、阻礙人民法院受理行政案件”相并列的內容，一起寫入總則之中，至于行政機關負責人是否應當出庭應訴則并未涉及。在草案“二審稿”中，二者已經被拆分。其中，第3條第3款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭。不能出庭的，也可以委托相應的工作人員出庭。”在草案三審之前的學術討論中，很多學者對二審稿的這一規定表示質疑，認為強行要求行政機關負責人親自出庭應訴有違基本的訴訟法原理和行政組織法原理，既不利于行政機關合理安排自身活動，也不利于行政案件的處理，寫上去完全屬于“好看不中用”的擺設。但在草案三審的過程中，全國人大常委會很多委員則對該款規定寄予厚望，甚至認為需要輔以更加嚴厲的措辭和要求迫使行政機關負責人認真對待出庭應訴，避免該款規定的虛化。在最終通過的修正案中，行政機關負責人出庭應訴制度實際上被表述為兩個條款：一是“總則”中第3條第3款規定：“被訴行政機關負責人應當出庭。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！倍堑谄哒隆皩徖砗团袥Q”中第66條第2款規定：“人民法院對被告經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。”這種結構安排有助于增強行政機關負責人出庭應訴的實效，努力實現行政訴訟制度“解決行政爭議”的預設目標。

行政機關負責人出庭應訴從一個微不足道的具體訴訟機制上升為舉足輕重的基本訴訟制度，個中緣由值得深究。筆者認為，修法者對行政機關負責人出庭應訴制度的垂青主要基于三個方面的考慮。第一，這一制度體現了“地方首創、自下而上”的生長路徑。行政機關負責人出庭應訴制度始于我國局部地區的創新，逐步得到推廣，并獲得最高人民法院的認可。在《行政訴訟法》的修改過程中，其制度價值不斷被接受，已經成為呼之欲出的基本訴訟制度。從行政機關負責人出庭應訴制度的演進軌跡上看，它體現了我國行政審判制度變遷的另一種圖景，值得加以進一步的理論提煉。第二，這一制度彰顯出“中國智慧、本土經驗”的理論氣質。對如何破解行政審判難的問題，行政法理論界先后提出過多種思路。行政機關負責人出庭應訴之所以受到青睞，是因為其自身表現出的“本土智慧”——“老大難，老大重視就不難”。只有將行政機關負責人逼上法庭，才能使其真正掌握所在機關的具體行政執法信息，進而為行政爭議的化解和執法過錯的追究奠定基礎。第三，這一制度傳遞出“見微知著、模式轉型”的變革信號?！缎姓V訟法》實施三十年來，遭遇到重大的挫折，“行動中”的行政訴訟法與“文本上”的行政訴訟法之間漸行漸遠。包括行政機關負責人出庭應訴制度、司法建議制度在內的諸多微觀制度的創新孕育著行政審判模式轉型的契機，一種新的以開放合作為特質的行政審判模式依稀形成。從某種意義上說，行政機關負責人出庭應訴制度的高調寫入，與《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》有關“堅持從中國實際出發”的法治建構原則是完全契合的。

[1] 參見朱云峰：《合陽行政首長出庭制度14年之調查》，載《人民法院報》2012年8月20日。

[2] 參見江蘇省高級人民法院行政庭：《拓展服務優化——推進行政審判司法環境良性循環的“江蘇模式”》，載《法律適用》2008年第10期。

[3] 參見張寬明等：《海安7年206位行政領導出庭應訴》，載《人民法院報》2011年5月8日。