三、行政機關負責人出庭應訴的實踐觀察

行政機關負責人出庭應訴遵循了一種“地方試驗—中央認可—穩步推廣—法制固化”的發展邏輯，因而對其實踐維度的觀察可以分為“入法之前”與“入法之后”兩個階段。總體來說，行政機關負責人出庭應訴在前一階段呈現出“運動化、形式化和庸俗化”的特點，在后一階段則表現出“配套措施多、發展不均衡和實效不明顯”的特點。

（一）入法之前

在2014年之前，行政機關負責人出庭應訴的運作表現為一種“黨委牽頭、政府重視、法院主推”的實施模式，具有明顯的“運動化、形式化和庸俗化”傾向。

首先，行政機關負責人出庭應訴運動化的制度演進模式呈現出三個方面的明顯特征：一是各地紛紛開足馬力，不斷出臺有關規范行政機關負責人出庭應訴制度的文件，希冀以此作為“強制”行政機關負責人出庭應訴的直接法律依據；二是各地在行政機關負責人出庭應訴率上爭相攀比、互不服輸，“行政機關負責人百分之百出庭”的報道時常出現；三是司法機關借助輿論造勢，過分渲染行政機關負責人出庭應訴制度的作用，大有一副“首長一出庭，問題全解決”的架勢。在運動化的制度推進過程中，停留于文件和數據的刷新、為完成任務而簡單應付成為制度創新繁榮景象背后的最大隱憂。

其次，行政機關負責人出庭應訴制度的運作陷入形式化誤區之中。一方面，就文本規定而言，在運動化的文本制定浪潮中，各地有關行政機關負責人出庭應訴的規范性文件如雨后春筍般涌現。然而，仔細閱讀這些規范文本，可以發現規則“雷同”甚至“抄襲”的現象十分突出，暴露出一種為了制定而制定的形式主義傾向。例如，“本年度第一件被訴行政訴訟案件”和“社會影響重大、對單位執法活動有影響的行政訴訟案件”往往是兩類最典型的行政機關負責人必須出庭的案件。這些規定根本無法回應為什么年度首個被訴案件就必須由行政機關負責人親自出庭的追問，也難以解釋究竟何為“社會影響重大”“對單位執法活動有影響”。缺乏可操作性、想當然劃定出庭案件范圍的做法不僅難以推進行政機關負責人出庭應訴制度的有效實施，而且還使文件本身淪為新的擺設。另一方面，就出庭實踐而言，總體上行政機關負責人出庭更具形式化色彩，甚至帶有很大的作秀成分。[1]法庭審理活動畢竟是一項技術活，出庭應訴者需要具備相應的法律知識、辯論藝術、溝通技巧乃至應變能力。出于面子考慮，出庭應訴的行政機關負責人應付者居多，在法庭上傾向于少說話為佳，唯恐一語不慎導致敗訴。有的行政機關負責人僅僅宣讀一下事先準備好的答辯狀，有的甚至自始至終一言不發。行政機關負責人“出庭不出聲”“出聲不出彩”的種種怪象顯示了行政機關負責人出庭應訴制度形式化的傾向，與最初的目的幾乎完全背道而馳。

最后，行政機關負責人出庭應訴制度實踐背后的庸俗化傾向值得警惕。這種庸俗化的誤區表現為三個方面的“異象”：一是庭審地點和場景布置上的異象。在山東五蓮、海南海口等地，法院嘗試推行到被訴行政機關開庭的新做法，此舉被認為是提高行政機關負責人出庭應訴率和行政案件協調和解率的重要舉措。[2]如果說法院通過法庭內部場景布置的調整來營造協調和解的氛圍尚且能夠為社會所接受的話，那么法院頻繁到作為一方當事人的被訴行政機關去開庭則不免令人生疑。法庭場景的布置和審判地點的選擇并非微不足道的技術問題，其背后實際上有著深刻的隱喻。為了照顧行政機關的面子而實行“庭審進機關”，在很大程度上加劇了行政相對人對司法的不信任，實屬得不償失的庸俗之舉。二是審判長級別對等的異象。在我國，政治生活乃至民間活動中的級別對等現象司空見慣。即當行政機關負責人親自出庭應訴時，法院同樣予以高規格對待，往往由院長或副院長（至少也是行政庭庭長）親自擔任審判長。[3]這種“行政首長與審判長層級對等”的現象固然暗合了中國社會現實的政治傳統，但也反映出法院在推動行政機關負責人出庭應訴制度過程中所遭遇的尷尬與無奈。三是庭審結果上的異象。從各地的統計數據上看，凡是行政機關負責人出庭應訴的案件大多數都是以協調和解形式結案的。即便是以判決形式結案的，原告勝訴的比例都極低。雖然不能簡單地將行政訴訟預設為行政機關“有錯在先”，但畸高的協調和解率與畸低的原告勝訴率之間的強烈反差還是讓人不免產生疑問：行政機關負責人出庭與否是否以法院事先承諾“確保勝訴”作為前提？這樣的疑問如果不能獲得合理解釋，行政機關負責人出庭應訴制度的庸俗化趨勢就無法得到遏制。

（二）入法之后

在2014年正式入法之后，行政機關負責人出庭應訴制度得到了進一步發展，逐步成為一項常態化的訴訟制度安排，總體上表現出“配套措施多、發展不均衡和實效不明顯”的特點。

首先，行政機關負責人出庭應訴制度相應的配套措施增多，可操作性得到明顯提升。與最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2015〕9號，以下簡稱《適用解釋》）僅在第5條將“行政機關負責人”解釋為“行政機關的正職和副職負責人”所不同的是，最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱《行訴解釋》）第128至132條，專門就“行政機關負責人的范圍”“行政機關負責人出庭案件的范圍”“行政機關負責人不出庭的處理”“行政機關相應的工作人員的范圍”作出了具體規定。在此前后，全國各地和國務院各部門還結合實際，制定或修改了行政機關負責人出庭應訴的規定。其中，福建省人民政府還于2017年1月5日以政府規章的形式通過了《福建省行政應訴辦法》，進一步增強了行政機關負責人出庭應訴制度的約束力。

其次，行政機關負責人出庭應訴制度發展不均衡。從全國范圍內的情況來看，行政機關負責人出庭應訴制度的發展很不均衡，在一定程度上還取決于所在地區和部門行政機關負責人的重視與否。例如，2016年4月11日，貴州省人民政府副省長陳鳴明在一起村民起訴貴州省人民政府行政復議案件中就代表貴州省人民政府親自出庭應訴，成為全國范圍內副省長出庭應訴“第一人”，并因此帶動了全省的行政應訴工作。[4]又如，2017年12月19日，中國證監會黨委委員、主席助理黃煒在欣泰電氣行政訴訟案中代表中國證監會親自出庭應訴，成為中央國家行政機關負責人出庭應訴“第一人”。不過，全國范圍內近幾年行政機關負責人一審出庭應訴率還在一兩成內徘徊。

最后，行政機關負責人出庭應訴制度實效不明顯。盡管行政機關負責人出庭應訴制度被2014年修改后的《行政訴訟法》總則所明確認可，并在《行訴解釋》中獲得專節細化規定，但實踐效果并不理想。行政機關積極主動應訴的實例很少，即便法院積極推動這一制度，行政機關負責人也普遍存在“選擇性出庭”現象，導致這一制度實質性化解行政爭議的預期目標難以實現。正如有的論者所指出的那樣，行政機關負責人出庭應訴制度呈現“四多四少”的格局，即“出庭應訴副職多正職少”“出庭多辯論少”“基層機關多省級機關少”“職能部門負責人出庭多政府負責人出庭少”。[5]

[1] 例如，浙江省寧波市鄞州區早在2006年3月就出臺了《行政機關負責人出庭應訴辦法》，率先實現了行政機關負責人從缺席到出庭的進步。但幾年的實踐表明，“一把手”雖然出庭了，卻往往沒有在庭上發言，被老百姓指為作秀。2012年，寧波市鄞州區人民法院開始推行“行政首長發言制度”，要求行政機關負責人在出庭的同時，親自答辯發言。參見余寧等：《從出庭到“出言”行政首長的跨越》，載《人民法院報》2012年2月6日。

[2] 參見劉順斌等：《將行政權力導向法治軌道——五蓮法院促司法與行政良性互動》，載《人民法院報》2011年7月22日；陳祥林：《行政審判新理念推動新實踐》，載《人民法院報》2009年11月22日。

[3] 例如，在上海市黃浦區審理的一起被訴行政機關副職出庭應訴、區政府班子所有組成人員旁聽的行政案件中，審判長就是由該院副院長親自擔任的。參見劉為念等：《進法庭學法黃浦主管官員全到齊》，載《人民法院報》2012年1月1日。

[4] 參見王家梁等：《副省長出庭帶動千余區縣長走到“前臺”貴州行政首長出庭應訴現狀調查》，載《法制日報》2017年8月10日。

[5] 參見耿寶建：《行政機關負責人出庭應訴指南》，法律出版社2016年版，第28頁。