1.2 國內外相關研究綜述

根據相關的研究內容，本書從反貧困、績效評估指標及方法、扶貧績效評估的指標及方法幾個方面對國內外研究現狀進行了歸類和評述。

1.2.1 國外研究現狀

1.2.1.1 反貧困研究

有關反貧困的研究主要圍繞經濟增長模式以及導致貧困的根源，包括物質資本缺乏、社會文化等方面。美國經濟學家Nurkse（1953）提出的貧困循環陷阱理論從資本的供給與需求方面，分析了貧困產生的機理，他認為造成貧困的根源主要是資本的缺乏。此后，Nelson（1956）提出的低水平均衡陷阱的觀點，通過分析人均資本與人口增長、產出增長之間的關系，指出人均收入的增長最終將會被人口的增長所抵消，并最終導致低水平的均衡貧困陷阱出現。美國經濟學家Hirschman（1991）在《經濟發展戰略》中系統地論述了不平衡增長理論模式，他認為發達國家或地區的發展或經濟增長是由主導產業發展帶動其他部門產業發展的非均衡式發展，投資應該選擇主導產業，并以此誘發其他部門產業的投資。這種非均衡的經濟增長理論對發展中國家反貧困工作產生了較大影響。瑞典經濟學家Myrdal（1991）從政治、經濟、社會等角度系統地研究了東南亞等國家貧困和發展受阻的原因，提出發展中國家應從土地、教育、權利關系等方面進行重點改革來改變貧困狀況的建議，這構成繆爾達爾的反貧理論模式，為反貧困理論研究提供了新的視角。美國經濟學家Schultz（1992）提出資本缺乏是限制貧困地區經濟增長的關鍵因素，但是土地本身缺乏并不是貧困的最主要原因，人力資本的匱乏是導致貧困的根本原因。比起包括土地等在內的物質資本，人力資本對經濟增長帶來更大的貢獻。對貧困的發展中國家來說，要改變落后狀況，必須重視對貧困人口的教育投資，提高文化素質水平，促進新生產要素在生產中的廣泛運用，提高生產要素的轉化率，促進經濟發展，擺脫貧困。美國經濟學家Sen（2001）認為，發展的焦點應該是人的發展，包括人的健康、教育水平等。財富、收入、技術進步等物質財富增長是為人的發展和人的福祉服務的。人口貧困的關鍵是能力的缺失，即貧困是對人的基本可行能力的剝奪，而不僅僅是收入水平的低下。這種觀點為不發達國家反貧困活動提供了新的研究視角。聯合國（2002）認為經濟增長并不會自動有益于貧困群體，而需要建立配套的機制和制度來保證貧困人口受益，尤其是賦予貧困人口獲得健康和教育的權利。世界銀行（2009）研究報告指出，實施減貧，重點應該在貧困人口集中的社區增加他們參與經濟、社會和政治的機會，包括參與市場經濟的知識技能培訓、教育發展、醫療衛生服務、提高地區自主治理能力等關鍵方面，為貧困居民創造脫貧發展的條件。并且可以通過社會和醫療保險計劃，增加他們獲得信貸、進入本地市場和參與基礎設施項目的機會，增強他們抵御風險和擺脫貧困的能力。

1.2.1.2 績效評估的指標及方法

績效的概念，最早出現在企業方面的管理中，受到“管理主義”的影響，“績效”漸漸取代了“效率”一詞。由于企業的內外部環境不斷變化，組織結構較為復雜，績效包含了財務方面、人力資本方面、組織行為方面、產出和結果方面以及競爭力方面的多個指標。在政府績效的評估方面，美國政府于1993年通過了有關實行財政支出績效評估的法律細則，規定了績效評估目的、標準、程序以及操作指標，具體包括經濟和社會效益兩類指標。澳大利亞政府推行公共項目績效評估，主要包括項目的適當性評估、效率性評估以及有效性評估。所采納的評估指標主要包括被評估部門的事業發展和部門產出指標，分別用于評估部門事業發展目標的實現程度和部分專款支出情況。Flynn（1997）提出了項目績效評估的原則，即包括經濟、效率、公平以及效能在內的“4E”原則。美國的Ingraham（2000）認為，傳統政府績效評估只重視投入—產出比，忽略了政府活動的管理過程以及管理的能力水平。她從組織行為學的角度分析了如何通過公共管理過程將資源投入轉換成產出，最終提高政府的績效，并以此認為政府績效評估應當是對政府管理過程和能力的評估。世界銀行的績效評估圍繞“可持續發展”核心思想，從經濟、社會和環境三個層面的指標進行評估，并重視評估項目的可持續性。亞洲發展銀行的績效評估圍繞項目所產生的經濟效益、社會影響以及環境影響，其評估的內容大致包括四個方面，即項目產生的結果與設定目標是否相關、資源配置的效率、項目產出的實現程度和項目的可持續性。亞洲發展銀行的項目評估體系較為全面地掌握了項目從資金分配到使用再到支出的過程，所形成的資金項目績效評估準則較為先進。

在績效評估方法方面，阿斯頓工商學院的公共服務研究中心基于“最優價值”評估框架，使用平衡計分卡方式對地方績效進行評估，通過不同利益分享者之間的對話與合作得出經驗。Kaplan和Norton（1996）運用平衡計分卡理論對政府績效評估進行了研究，其理論模型包括財務、顧客評估、內部流程以及學習與成長四個方面。美國喬治梅森大學市場研究中心（2001）以第三方評估者身份，通過對特定政府的系統性研究，采用GPP績效管理模型對政府績效進行了評估，并向社會觀眾公布了評估結果，引起了較大關注。Judi （1995）較早提出了參與評估方法，他假設項目利益相關者能對評估做出貢獻，項目相關者應該積極參與評估過程的各個階段。Swomdell和Kelly（2000）通過對多個地區進行政府績效收集和公眾滿意度調查，發現公眾滿意度與政府服務績效有關聯，公眾的主觀服務評估可以用作評估政府績效的結果指標。美國學者Saich（2006）通過滿意度測評法，研究分析了中國的城市居民和農村居民對政府績效和公共服務的評價情況，發現兩地居民對不同級別政府的態度是有差異的，其對中央政府的滿意度高于對地方政府。

1.2.1.3 扶貧績效評估

Fan和Throat（2000）用印度國家數據建立了聯立方程模型，估計了不同類型的政府支出對農村貧困和生產力增長的直接和間接影響，結果表明為了防止農村貧困，印度政府應該優先增加農村公路、農業研究投資以及教育投資。Makdissi、Wodon（2001）提出了一個簡單的但理論上比較合理的程序來衡量項目的減貧效果。特別分析了當多個項目同時實施時某個項目的瞄準績效。Piazza等（2001）對中國的貧困問題進行了研究，提出中國扶貧績效提升的關鍵不在于資金投入的增加，而在于提高扶貧資金使用的效率，并提出應從資金的瞄準機制、資金的監管、資金投向教育等方面來提高資金的使用效率。Huang、Rozelle（2001）通過建立OLS模型，研究了中國水利對糧食產量、收入，特別是貧困地區收入和減貧的影響，結果表明水利對糧食產量的增加及農民收入的增加有貢獻。Chen等（2003）對中國西南世行扶貧項目的效果進行了分析，他們認為，指標、貧困縣和匹配方法的選擇會影響扶貧效果的估計，項目效果的不確定性使得參與者很難推測其是否能夠永久獲得收入。Ravallion （2005）認為，沒有評估方法能夠適用所有的扶貧項目評估，評估方法的改善可以通過隨機事項與數量方法的結合，以及實驗方法和非實驗方法的結合來實現。并且項目實施的背景對績效評估的結果有很大影響，項目評估參數選擇依賴于政策的取向。Kwon（2005）通過經驗分析的方法，驗證了基礎設施如公路建設對減貧的直接作用和間接作用。

1.2.2 國內研究現狀

1.2.2.1 扶貧研究

在國內學者中，康曉光（1995）按照影響生活質量因素的不同，將貧困分為制度貧困、區域貧困以及階層貧困三種類型。其中，區域貧困是由于制度背景相同但區域自然條件和社會發展的差異所造成的。而階層貧困則是在相同制度環境下、同一空間層面的群體或個人之間，由于身體素質、文化程度、生產資料、家庭勞動以及社會關系方面的缺失或劣勢等造成其獲取有限資源的能力較差，而導致貧困。黃承偉（2001）認為農村的貧困問題主要受到發展基礎差、發展能力低或發展機會少等因素的制約，并由此將貧困分為環境約束型、能力約束型和權利約束型。環境約束型貧困是地區發展受到惡劣環境的限制而導致的貧困。能力約束型貧困是指貧困地區或個人的發展能力低下而導致的貧困；權利約束型貧困則是由于體制問題而導致發展受限的貧困狀況。鄭世艷、吳國清（2008）認為提升貧困人口發展能力是有效解決農村貧困問題的重要途徑，可以通過大力推進農村地區教育事業的發展，提供社會保障，提高社會服務質量，以此來提高貧困群眾的社會參與度。王科（2008）在明確區域自我發展力概念的基礎上，提出了我國政府主導的扶貧開發致使貧困地區自我發展能力不足、貧困區域化凸顯，以及扶貧成效下降的觀點，并建議通過培養貧困地區的自我發展能力來提高扶貧開發的成效。也有學者認為，政府主導的開發式扶貧存在缺陷是影響我國扶貧策略有效性的重要因素。王曉敏（2009）認為我國目前的農村財政扶貧政策存在很多問題，制約了農村扶貧開發進程的推進。余明江（2010）指出，無論是對貧困原因的思考，還是扶貧政策的制定，現行反貧困戰略都背離了一個最基本的事實，即人是生產力的決定性因素，經濟發展和經濟增長主要取決于人素質的提高。張新文等（2011）指出目前我國的農村扶貧是單向的政府活動，造成這種現象的原因主要是國家分配扶貧資源失衡，加之扶貧對象的利益訴求表達不暢，扶貧部門執行結構科層化，使得政府主導扶貧成效不佳。歐海燕等（2014）認為自然地理條件對農民收入和農村貧困率有顯著影響，政府完善地區經濟的區域發展和差異化策略，有利于緩解自然地理環境較差所產生的貧困效應，農業經濟的發展對農村貧困率的降低有顯著性影響。張立群（2012）認為必須堅持以內生發展的方式，才能有效促進連片地區的發展。其中，調整產業結構是根本，發揮資源優勢是基礎，培育新型農民是關鍵，革新政策機制是保障。

1.2.2.2 績效評估指標與方法

卓越（2004）認為政府績效就是政府在履行公共職責和提供公共服務的過程中，通過協調統一內部管理與外部效應、數量關系與質量關系，經濟因素與倫理因素、剛性規范和柔性機制等幾對因素的相對關系，來實現公共績效產出最大化的過程。張定安（2005）認為政府績效評估是通過數據資料搜集、選定評估指標、劃分評估內容、計算分析績效并得出評估結論的過程，評估主要圍繞政府部門的工作效率、工作能力、公共服務質量、公共責任以及公眾滿意度幾個方面。他還認為評估是公眾能夠表達利益訴求和參與政府管理的重要途徑。田丹（2005）在構建財政支農資金績效評估指標體系時，從社會、生態等宏觀角度以及微觀經濟角度綜合把握評估標準和評估內容，并按照立項和項目計劃的完成以及項目建設完成的流程，從宏觀層面和微觀層面考察資金績效。周朝陽、李曉宏（2007）則按照投入、過程、產出、成果的邏輯順序進行指標設計，從投入、效率和效果三大方面構建評估指標，按指標的重要程度和相關程度來確定各類指標的權重值，并進一步確定各具體指標的權重。同時，他通過制定計劃標準、行業標準、歷史標準、經驗標準來評估財政扶貧支出的績效。辛兵海（2007）將財政支農的可持續性、效率性和效益性三個標準分解為投入指標、過程指標、產出指標以及效果指標，以此來對財政支農的社會效益和環境生態效益進行分析評估。戚振東（2008）認為政府績效的評估首先要強調政府的職責，即履行行政管理職能和為公眾提供服務，并且評估時要充分考慮在履行職責的過程中所投入的物質資源、人力資源的經濟性、效率性、效果性、公平性以及環境性，使政府績效評估能夠反映職能各個方面的綜合績效。

在績效評估方法方面，蔡立輝（2002）指出政府績效評估瞄準的是政府公共部門的特殊職能，績效是政府公共部門與社會公眾之間一種特殊形式的交流與溝通。政府績效評估體系由資料收集、評估目標選定、劃分評估項目、測定績效及形成結果反饋等幾個方面組成。而政府績效評估的特征、性質和價值則體現了政府績效評估當中所蘊含的管理理念。并且政府績效評估實質上是一種變相的市場責任機制。王良健、侯文力（2005）從影響地方政府績效的五個方面的因素著手，構建了多層次的地方政府績效評估指標體系，并建立了綜合評估的多目標線性加權函數模型，其評估指標體系和評估方法具有一定的可操作性和推廣應用價值。作者在文中提到，在地方政府績效評估中，為了確保評估結果的客觀、公平和合理，應釆用多層次指標體系和多因素分析方法，并按照各部分指標，對地方績效的影響程度通過加權平均的辦法設置不同指標的權值。羅良清、劉逸置（2006）通過分析標桿管理的基本原理和回顧政府績效評估相關理論，闡述了將標桿管理法理念引入地方政府績效評估中的方法和過程，并將其應用于實踐評估分析。同時，闡述了標桿管理對政府績效評估系統在評估標準、評估指標、績效審計及績效評估總結四個方面的改建，并指出這種標桿管理對我國政府扶貧績效評估體系具有較強的實踐借鑒意義。

1.2.2.3 扶貧績效評估

龐守林、陳寶峰（2000）以“三西”地區為研究對象，選取農業扶貧資金等生產要素的數據資料，通過生產函數把要素質量水平對農業產出貢獻的效率因子和效率乘數分離出來，并對農業扶貧資金效率進行了分階段的實證分析。他們的研究更側重于扶貧資金使用對經濟增長效率變化趨勢的影響。張銜（2000）通過統計計量方法，從經濟社會總產出、結構變遷、貧困動態和資金效率四個方面，對四川民族地區的扶貧績效進行了分析評估，結果表明民族貧困地區保持了較高的經濟產出增長趨勢，經濟社會發育程度得到顯著提高，產業結構落后的現象得到了明顯改善，民族貧困地區的絕對貧困狀況也取得了實質性緩解。劉冬梅（2001）采用計量模型的分析方法，通過建立中央扶貧投資效果指標體系，分別從扶貧資金投向和扶貧資金的構成來評估扶貧資金投入對貧困地區發展效應所產生的影響。朱乾宇（2004）通過計量回歸分析方法，評估了財政扶貧資金的投入額及具體投向，及其對提高農業生產總值和農民純收入、降低農村貧困人口數量及比例方面的貢獻，發現扶貧資金投入增加對提高農業生產總值和農民純收入、降低農村貧困人口數和貧困比例都具有非常明顯的成效。

楊照江（2006）從定性與定量兩個方面，確定我國扶貧資金績效評估的指標，這些指標包括了制度績效、經濟發展、社會進步以及生態環境四個方面的具體內容，并形成了一個基本指標與修正指標的有機循環。姜愛華（2007）同樣采用分類評估指標的辦法，對我國政府開發式扶貧的資金績效進行了系統分析，她認為扶貧資金的使用存在投向不合理、信貸資金的回收率較低等問題，并且扶貧資金的行政績效、經濟績效和社會績效都整體偏低。帥傳敏等（2008）從項目管理的角度采用單因素方差分析，對不同主導模式的扶貧項目管理效率進行了比較。莊天慧等（2012）采用模糊評價法，以西南少數民族地區貧困縣為研究對象，構建了包括溫飽水平、生產生活條件、生態環境和發展能力等四個方面在內的評價指標體系，對新時期民族地區在經濟、社會、環境諸方面的綜合扶貧績效進行了評估。張曦（2013）基于數據包絡分析（DEA）基本理論與方法在貧困測度基礎上考察參與式扶貧績效評價。呂國范（2013）采用層次分析法（AHP）和偏離—份額分析法（SSM）對龍頭企業帶動的產業扶貧的績效進行評估。張琦、陳偉偉（2014）結合多維動態評價理論和灰色關聯分析法設計的綜合評價模型，對片區扶貧開發成效的現狀和增長兩方面進行評價分析。

1.2.2.4 扶貧瞄準評估

國內有關扶貧瞄準的研究主要圍繞扶貧瞄準的范圍以及瞄準精度兩個方面。世界銀行（2000）提出有效的扶貧政策應瞄準到鄉鎮，且實現鄉鎮瞄準的成本并不高。劉冬梅（2001）、查道林（2004）等學者提出，應該結合貧困地區的區域情況和貧困狀況來選定瞄準目標。岳希明、李實（2004）通過實證數據分析指出，較以往而言，重點縣的選拔機制在貧困瞄準方面的準確性不斷提升，但是多數省份的貧困縣扶貧資金額與人均純收入不存在顯著關聯性；也無法證明非貧困戶比貧困戶得到貼息貸款的機會少。他們還指出確定貧困縣的標準不單是受經濟指標影響，還受政治因素影響。李小云等（2005）分析了中央財政扶貧資金對重點縣的瞄準、貧困村的瞄準以及貧困人口的瞄準的情況后發現，目前我國中央財政扶貧資金流出重點縣的比例高出規定值。盡管村級識別機制能夠在一定程度上提高貧困瞄準的精度，但是由于指標式貧困村確定方法從制度上使得真正貧困村被非貧困村排擠出扶持范圍，高鴻賓（2001）、許源源（2007）等許多學者專家也認為村級瞄準更有利于進行綜合性的扶貧開發，這是現階段提高瞄準效率的更有效的方法。

學者劉堅（2006）在扶貧綱要實施的中期評估中提到，貧困群體的識別存在目標偏離的跡象，主要是由于非貧困農戶排擠貧困農戶，為了從扶貧資源中受益。這是扶貧資源作為公共產品所帶來的外溢效應，并且由于扶貧資源使用方式不科學，缺乏科學的扶貧對象進出機制，導致了這種排擠現象的出現。享受扶貧資源的貧困村或貧困縣雖已脫貧，但是在較大利益的誘惑下不愿“摘帽”，仍然不斷爭取貧困指標，甚至弄虛作假。汪三貴（2007）使用“瞄準缺口”與“瞄準錯誤”對國定貧困縣、貧困村的瞄準效率進行了評估。他指出在精確瞄準的狀態下，如果以收入為劃定標準，有應該被確定為貧困村的村沒有被瞄準。并且，由于東部和中部地區以及非貧困縣有更大的瞄準錯誤，盡管西部地區貧困縣確定的貧困村覆蓋貧困人口的比例更高，但總體的村級瞄準并沒有比縣級瞄準覆蓋更多的貧困人口。同時，基于實證數據的研究結果顯示貧困村內居住的極端貧困人口的比例在下降。瞄準對象下移到村級后，伴隨著經濟、社會的發展，貧困人口的特點也在變化，而扶貧的瞄準績效開始不斷降低。郭佩霞（2008）認為瞄準度低下是我國少數民族地區扶貧行動的固有弊病，要修正該目標瞄準偏差，需要對民族地區的反貧困目標瞄準機制進行重構。學者許源源（2008）認為衡量扶貧是否瞄準要從兩個方面考慮，一是要看扶貧資金和扶貧資源是否瞄準了貧困地區和貧困人口的需求，二是貧困地區和貧困人口的瞄準要注意扶貧資金投放的時序性。部分學者認為，導致扶貧瞄準出現偏離的，既有政府權力結構、扶貧制度環境方面的原因，也有扶貧理念方面的原因，即“和諧理念”的缺失。東梅等（2011）以寧夏生態移民扶貧為例，通過構建生態移民瞄準精度評價指標體系，運用模型對生態移民項目的瞄準精度進行實證分析。葉初升（2012）運用瞄準精度衡量標準和DEA分析法從微觀和宏觀兩個層面對扶貧瞄準績效進行了定量分析，發現我國扶貧瞄準存在嚴重的漏缺和溢出現象。并指出有效瞄準機制的缺乏是導致扶貧瞄準效率低下的重要因素。

1.2.3 國內外研究現狀評述

根據以上國內外研究綜述，可以看出目前國外對于企業、政府部門績效評估的研究相對成熟，其研究視角和研究方法對國內研究都具有很好的借鑒作用。并且，國內有關績效評估的內涵、指標、方法的研究也多是基于國外的研究經驗。前人對于公共部門績效評估指標與方法的研究、對扶貧績效評估指標體系和評估方法的研究，以及對扶貧瞄準的探討，都為精準扶貧視角下的扶貧項目績效評估奠定了研究基礎。目前，我國扶貧任務仍然艱巨，“精準扶貧”的開展也是剛剛起步。在這樣的背景下，扶貧項目如何實現精確瞄準、精確扶持，并提升成效，是我們進行績效評估的目的所在，但這方面的系統性研究還較為缺乏。雖然國內一些學者也意識到扶貧瞄準的重要性，對扶貧瞄準績效評估進行了積極的探索，但仍缺少圍繞瞄準績效并從扶貧資源分配、項目管理、主觀參與等方面對扶貧項目績效進行的綜合評估研究。特別是從精準角度出發的尖于評估指標體系構建和評估方法運用的研究還缺乏實踐指導性。因此，站在精準扶貧的視角，研究如何構建有效的績效指標體系和采納實用的評估方法，對扶貧項目績效進行評估是有必要的。