1 緒論

1.1 研究背景及意義

1.1.1 研究緣由

1.1.1.1 全球發展進程需要關注貧困問題

貧困問題是制約人類社會發展的因素之一。人類社會發展進程中面臨新的貧困問題，需要世界各國對貧困理論進行總結、梳理，并進行新的建構，以指導減貧行動，實現人類社會的減貧目標和共同發展愿景。貧困是人類歷史進程中和社會發展進程中的一種社會現象，以各種方式和形態阻礙人類的生存與發展。在當今社會，貧困問題已經成為世界和平與發展進程中的嚴重制約因素，消除貧困是國際社會廣泛關注的重大議題。受自然資源、歷史遭遇、社會制度、發展政策、文化教育、科技力量、經濟水平、人的稟賦與發展能力等方面差異的影響，不同國家的貧困原因和貧困程度各異，貧困群體的生存狀態千差萬別，各個國家的扶貧政策也不相同；而貧困造成的結果卻是相同或是相近的，那就是最終會阻礙整個人類社會的發展。貧困問題不僅是世界上某個地區或是某個國家的問題，還是世界各國和國際社會共同面臨的挑戰之一。以“精準扶貧與2030年可持續發展議程”為主題的減貧與發展高層論壇，于2017年10月9日在北京召開，國務院副總理汪洋出席論壇并致辭。聯合國秘書長古特雷斯向論壇致賀信。來自13個國家的政要、16個國際機構的代表以及專家學者共200余人參加了論壇。汪洋強調，消除貧困是全人類的共同理想，也是當今時代的重要主題。中國始終是國際減貧事業的積極倡導者和有力推動者，愿與各國一道，持續開展減貧經驗交流，深入推進國際減貧與發展合作，為實現2030年可持續發展議程目標注入強勁動力。他強調，中國共產黨和中國政府始終把消除貧困、改善民生、實現共同富裕作為執政宗旨，中國的政治優勢和制度優勢是我們取得舉世矚目的減貧成就的根本保證。黨的十八大以來，中國能夠在脫貧難度不斷加大的情況下，仍然每年減貧1000萬人以上，展現出新時代特征。習近平總書記作為黨的領導核心，對貧困有著刻骨銘心的經歷，他以強烈的使命情懷和政治擔當，親力親為抓扶貧，展現了卓越的領導力。黨的作風轉變為各項政策措施的落實提供了有力的保障，各級黨組織和各級政府在扶貧領域較真碰硬、苦干實干蔚然成風。各地深入實施精準幫扶，基層群眾因地制宜探索創新，全黨全社會合力攻堅，推動扶貧開發不斷取得新進展。下一步，中國將堅持新發展理念，堅持精準扶貧方略，聚焦深度貧困地區和重點貧困群體，進一步動員社會各方面參與，堅決打贏脫貧攻堅戰，為國際減貧事業做出新貢獻。

此外，世界銀行行長金墉表示，過去五年，中國減貧的成就是人類歷史上最偉大的事件之一。金墉認為，目前中國經濟發展穩定，中國正在從高速增長模式轉向高質量增長模式的道路上穩步前進。

1.1.1.2 中國經濟社會發展需要做好扶貧攻堅工作

農村貧困是中國農村社會建設面臨的主要挑戰，農民脫貧致富是實現中國城鄉社會公平公正、共同富裕的現實路徑之一。中國政府始終高度重視緩解和消除農村貧困問題，一直在努力探索富有中國特色的扶貧開發工作途徑。中國的扶貧開發工作主要歷經了以下幾個階段。

1．計劃經濟體制下的廣義扶貧期（1949—1977年）

1949年中華人民共和國成立時，長期戰亂遺留下來的是“一窮二白”的落后局面，當時中國是世界上最貧窮的國家之一。根據聯合國統計資料顯示，那一年，中國人均國民收入僅有27美元，不足整個亞洲人均44美元的三分之二，不足印度人均57美元的一半，大多數中國人處于絕對貧困狀態。為快速扭轉貧困落后的局面，中國政府實施了計劃經濟體制，開始在全國范圍內消除貧困，追趕世界先進國家。

1950年冬，中央政府開始在全國新解放區進行土地改革，到1952年年底，共有約3億無地和少地的農民，分得約7億畝（1畝≈666.67平方米）土地，在中國延續兩千多年的封建土地所有制被徹底廢除，長期被束縛的農村生產力獲得了歷史性的大解放，這為從根本上消除貧困奠定了制度基礎。從20世紀50年代開始，中國政府開始開展農村合作化運動和人民公社運動。1953年年底，毛澤東在《關于發展農業生產合作社的決議》中，提出了帶領農民共同富裕的思想，提出要“使農民能夠逐步完全擺脫貧困的狀況而取得共同富裕和普遍繁榮的生活”。毛澤東提出共同富裕，主要針對的是中國農民，他認為由于農民占中國人口的絕大多數，解決了農民的共同富裕問題，也就基本解決了中國人民的共同富裕問題。在實現農民共同富裕的途徑上，毛澤東認為，農民光有土地還是不夠的，必須要實行農業合作化的制度，必須走社會主義道路。他指出“全國大多數農民，為了擺脫貧困改善生活，為了抵御災荒，只有聯合起來，向社會主義大道前進，才能達到目的”。到1956年年底，絕大多數農民走上了農業合作化道路。同期，經過社會主義革命，我國也基本建立了社會主義制度。1957年年底和1958年年初，為了適應當時興修水利的需要，毛澤東認為農業合作社還需要進一步發展，需要小社并大社，組建人民公社。在發展農村生產力的同時，我國也初步建立了農村社會保障和社會救助制度。農村基本醫療衛生事業發展迅速，鄉村衛生所的大力建設、免費教育和農村合作醫療、“赤腳醫生”等政策措施，為農村人口的發展提供了一定的保障。初步建立的以社區“五保”制度和農村特困人口救濟為主的農村救濟制度，為農村人口中沒有勞動能力和無法解決最低生存需要的特困人口提供了最低生活水平的生活保障。

在城市，中國政府確立了優先發展重工業的發展戰略，逐步建立了獨立的、比較完整的工業體系和國民經濟體系。為了保障廣大職工的生活，政府建立起了城市社會保障制度，以企事業單位為依托，為職工提供了比較完善的醫療、住房、生育、工傷保險、退休等福利保障。

經過上述努力，我國的生產力得到了較快發展，國民福利水平得到一定的提高，緩解了大規模的貧困。農業總產值指數在1952—1958年呈現出連續上升的趨勢，人均糧食占有量也由1952年的576斤增加到1958年的612斤，成人文盲率下降了50%，預期壽命提高了50%。但由于一系列重大失誤和計劃經濟體制的固有弊端，廣大居民特別是農村居民的生活水平普遍低下，到1978年，我國農村還有2.5億貧困人口，占當時農村人口的30.7%。

2．經濟體制改革引發的大規模貧困緩解期（1978—1985年）

1978年，我國政府開始逐步由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，并實行了對外開放的政策。我們也從根本上改變了對貧困現象的認識，鄧小平同志明確指出：“社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”我們從思想深處深刻地認識到了發展生產力的重要性，經濟體制的變革促進了生產力的快速發展，在一定程度上緩解了農村的貧困狀況。土地改革大大解放和發展了生產力，使農村大面積貧困問題得到緩解。

為消除貧困，我們在農村進行了制度變革。首先，以家庭聯產承包責任制替代了人民公社體制。當時農村大面積貧困的主要原因在于農業經營體制不適應生產力發展的需要，造成農民生產積極性低下。家庭聯產承包責任制使農民再次獲得了土地的經營權，解決了農民生產缺乏激勵的問題。同時，農村分配制度的改革進一步激發了農民的生產積極性，以“平均主義”為核心的農村分配格局被打破，確立了“交足國家的，留足集體的，剩下的全是自己的”分配原則。其次，農產品價格改革使主要農產品價格有所提高。1978年，我國開始進行農產品價格形成和流通體制的市場化改革，對18種主要農產品的收購價格進行了調整，價格平均提高1/5以上，同時放開有關農產品的價格限制和城鄉農產品交易。最后，所有制改革和人口管理放松為農民提供了更多機會。1978年以后，鄉鎮企業有了很大的發展，促進了農村剩余勞動力向非農產業的轉移，也促進了農村救濟的發展。同時，由于人口流動管理的放松，進城打工人員逐步增多，農民收入增加。體制改革釋放了巨大的紅利。從1978年到1985年，我國農村社會總產值由2038億元猛增到63400億元；糧食總產量增加240倍；農村人均純收入由134元上升到398元；人均占有的糧食、肉類和油料分別增長14%、88%、176%。農村經濟的快速發展成為減緩農村貧困的主要動力，該時期成為我國歷史上減緩貧困最為顯著的時期，農村絕對貧困人口由1978年的2.5億人減少到1985年的1.25億人，七年間共減少1.25億人，平均每年減少1786萬人。

同期，中央政府也開展了專項扶貧活動。1980年，為了支持老革命根據地、少數民族地區、邊遠地區和貧困地區發展，中央財政專門設立了“支援經濟不發達地區發展資金”，當年就投入了資金5億元。1982年，為了支持甘肅省定西、河西地區和寧夏西海固地區的發展，中央政府開始每年投入2億元資金，專門進行“三西”扶貧開發建設。1984年，為了支持貧困地區基礎設施建設，中央政府開始開展實物形式的“以工代賑”扶貧活動。1984年，中共中央、國務院發布了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，專門劃定18個貧困地帶進行重點扶持。這些措施也在一定程度上緩解了農村的貧困狀況。

3．有組織、有計劃的大規模扶貧開發期（1986—2011年）

隨著市場化經濟改革的逐漸展開，農村經濟增長和農民生活改善趨于停滯，部分地區發展相對滯后，相當數量的貧困人口尚未解決溫飽問題。基于這種形勢，1986年，我國政府開始在全國實施有組織、有計劃、大規模的扶貧開發。

國家成立了專門的扶貧機構，中央成立了國務院扶貧開發領導小組及辦公室，省市縣各級也成立了相應的機構，使扶貧工作組織化、制度化、專業化。國家制定了相應的貧困標準，劃定了重點扶持區域，確定了國家重點扶持的貧困縣；安排專項扶貧資金，并制定有利于貧困地區和貧困人口的優惠政策；明確提出開發式扶貧方針。到1993年，農村絕對人口減少到8000萬人。為了加快扶貧開發的步伐，國務院于1994年發布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確提出：力爭用7年左右的時間，在20世紀末基本解決當時剩余的8000萬農村貧困人口的溫飽問題。國家進一步強化了扶貧開發力度，并對扶貧開發政策進行了一系列的調整，明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制。規范機關定點扶貧，建立東部沿海地區支持西部欠發達地區的扶貧協作機制。經過多年的努力，到2000年年底，農村絕對貧困人口減少到3209萬人，扶貧攻堅目標基本實現。

2001年，國務院頒布并實施了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，明確提出，盡快解決少數貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區的基本生產生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境，逐步改變貧困地區經濟、社會、文化的落后狀況，為達到小康水平創造條件。扶貧開發工作明確提出以整村推進、勞動力轉移培訓和產業化扶貧作為工作重點，改革資金管理體制，完善扶貧工作機制。黨的十六大明確提出要貫徹落實科學發展觀，統籌城鄉發展，做出“兩個趨向”的科學論斷，制定了“多予、少取、放活”和“以工促農，以城帶鄉”的方針，扶貧工作環境發生深刻變化。在過去主要依靠經濟增長拉動和專項扶貧計劃推動的基礎上，逐步形成了一個集行業政策、區域政策和社會政策于一體的“大扶貧”格局。2007年，黨中央、國務院決定，在全國農村建立最低生活保障制度，對農村貧困人口的基本生存問題做了兜底性的制度安排。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出，實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。2009年3月，溫家寶同志在政府工作報告中進一步明確指出，“今年將實行新的扶貧標準，對農村低收入人口全面實施扶貧政策。新標準提高到人均1196元，扶貧對象覆蓋4007萬人”。2011年，為進一步加快貧困地區發展，促進共同富裕，實現到2020年全面建成小康社會奮斗目標，中共中央、國務院制定印發了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，確定了14個連片特困地區為扶貧開發主戰場，提出了“兩不愁、三保障”的目標。

在全國實施有組織、有計劃的大規模扶貧開發取得了顯著成就。農村貧困人口大幅減少，農村居民收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善，社會事業不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農村居民生存和溫飽問題基本解決，探索出一條具中國特色的扶貧開發道路，為促進我國經濟發展、政治穩定、民族團結、邊疆鞏固、社會和諧發揮了重要作用。

4．扶貧開發進入精準扶貧期（2012年至今）

扶貧開發是長期的歷史任務，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段，扶貧對象規模大，相對貧困問題突出，返貧現象時有發生，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區發展相對滯后，扶貧開發任務仍十分艱巨。

黨的十八大以來，我們把扶貧開發工作納入“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點工作，被擺在更加突出的位置。習近平總書記高度重視扶貧開發工作，他指出：“貧窮不是社會主義。如果貧困地區長期貧困，面貌長期得不到改變，群眾生活長期得不到明顯提高，那就沒有體現我國社會主義制度的優越性，那也不是社會主義。”習近平總書記多次深入貧困地區調研，就扶貧開發工作發表了一系列重要講話，提出了精準扶貧、科學扶貧、內源扶貧、扶貧體制機制改革創新等關于扶貧開發的重要論述。黨的十八屆五中全會明確提出，到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。中央扶貧開發工作會議貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，分析全面建成小康社會進入決勝階段脫貧攻堅面臨的形勢和任務，對當前和今后一個時期脫貧攻堅任務做出部署，動員全黨全社會力量齊心協力打贏脫貧攻堅戰。

2015年11月發布的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》），進一步明確了2020年脫貧攻堅的總體目標：到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困問題。

為確保完成任務，《決定》提出了精準扶貧的基本原則，并指出扶貧開發貴在精準，重在精準，必須解決好扶持誰、誰來扶、怎么扶的問題，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧，切實提高扶貧成果可持續性，讓貧困人口有更多的獲得感。此外，《決定》對實施精準扶貧方略、健全精準扶貧工作機制做出了具體安排。一要抓好精準識別、建檔立卡這個關鍵環節，為打贏脫貧攻堅戰打好基礎，為推進城鄉發展一體化、逐步實現基本公共服務均等化創造條件。二要按照扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求，使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧，對其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。并對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進行全面核查，建立精準扶貧臺賬，實行有進有出的動態管理。根據致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類扶持。三要建立貧困戶脫貧認定機制，對已經脫貧的農戶，在一定時期內讓其繼續享受扶貧相關政策，避免出現邊脫貧、邊返貧的現象，切實做到應進則進、應扶則扶。抓緊制定嚴格、規范、透明的國家扶貧開發工作重點縣退出標準、程序、核查辦法。重點縣退出，由縣提出申請，市（地）初審，省級審定，報國務院扶貧開發領導小組備案。重點縣退出后，在攻堅期內，國家原有扶貧政策保持不變，并抓緊時間制定攻堅期后國家幫扶政策。四要加強對扶貧工作績效的社會監督，開展貧困地區群眾扶貧滿意度調查，建立對扶貧政策落實情況和扶貧成效的第三方評估機制。評價精準扶貧成效，既要看減貧數量，更要看脫貧質量，不提不切實際的指標，對弄虛作假搞“數字脫貧”的，要嚴肅追究責任。

1.1.1.3 全球扶貧理論需要不斷建構和完善

減貧是當前世界各國面臨的重要責任，貧困研究也是當前學術界的研究重點，減貧實踐進程和貧困理論建構仍然任重道遠。從全球的減貧實踐來看，自20世紀60年代美國率先提出“向貧困宣戰”以來，世界大部分國家都從本國的實際出發，逐步把消除貧困作為本國主要發展目標，并為解決貧困問題做出努力。特別是近年來，貧困問題引起了聯合國的關注，聯合國也將消除貧困作為促進人類社會發展的重要議題，并著力推進世界反貧困進程：1990年，聯合國頒布《聯合國第四個發展十年國際發展戰略》和《90年代援助最不發達國家行動綱領》等文件，把促進發展中國家經濟持續發展和消除貧困作為國際社會發展戰略的首要目標和國際合作的優先領域；1992年，第47屆聯合國大會形成決議，將每年的10月17日確定為“國際消除貧困日”，并要求各成員國切實采取行動，消除貧困；1995年，聯合國召開社會發展問題世界首腦會議，集中討論了全球消除貧困和促進發展等問題，通過了《哥本哈根宣言和行動綱領》，呼吁世界各國為實現消除貧困、擴大就業和促進社會融合三大核心目標進行多方協調與努力，并把1996年確定為“國際消除貧困年”，把1997年至2006年確定為“國際消除貧困十年”; 2000年9月，在聯合國千年首腦會議上，與會各國一致通過了“千年發展目標”，承諾在2015年之前將世界極端貧困人口和饑餓人口減少一半。在全球減貧實踐進程中，各國開始根據本國的貧困實際制定和實施了有針對性的扶貧政策，如泰國的鄉村發展計劃、韓國的新村運動、印度尼西亞的農業綜合開發計劃、印度的農業發展和農村開發計劃、巴西的擴大農業邊疆系列計劃、孟加拉國的小額信貸扶貧、中國的政府主導扶貧政策等。

扶貧實踐體現在學術理論上，可以歸納為幾個基本問題：貧困如何確定；貧困發生和持續的原因是什么；如何解決貧困。研究者試圖通過多個學科背景總結出各種理論，對這些問題進行理解和闡釋。對中國貧困研究產生較大影響的西方理論主要有：馬爾薩斯（Malthus）的貧困人口理論、馬克思等的貧困結構論、劉易斯（Lewis）的貧困文化論、甘斯（Gans）的貧困功能論、約瑟夫（Joseph）的剝奪循環論、瓦倫丁（Verlinden）的貧困處境論、弗里德曼（Freedman）的個人主義貧困觀等。中國學者也在西方學者關于貧困理論研究的基礎上，結合中國的貧困實際和減貧行動，相繼提出研究中國貧困問題的理論觀點，主要包括資源要素貧困觀、系統貧困觀、素質貧困論和貧困發生學等。而在當前國家實施“精準”戰略的背景下，中國的扶貧理論也相應地要在各片區的扶貧實踐中進行新的總結提煉和建構。

1.1.2 研究背景

扶貧工作作為我國最大的一項民生任務，受到黨和國家高度重視，并在改革開放后取得了巨大的成就。然而，全面建成小康社會并非易事，新時期新階段，為了加快扶貧攻堅的步伐，扶貧工作的方式方法需要創新。

“消除貧困，改善民生，實現共同富裕”是社會主義的本質要述，也是實現社會穩定、和諧發展的重要條件。改革開放以來，我國不斷大力推進扶貧開發工作，大致經歷了體制扶貧、大規模開發式扶貧、扶貧攻堅、扶貧新開發以及扶貧成效鞏固五個階段。伴隨著“八七扶貧攻堅計劃”“農村扶貧幵發綱要”的順利實施，我國的扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就。農村地區的貧困人口不斷減少，貧困發生率由從1978年的30.7%下降至8.5%；農村貧困人口收入水平穩步提升，社會事業不斷進步，農村居民生存和溫飽問題基本解決。

1.1.2.1 目前我國的貧困形式依舊嚴峻，貧困人口生產生活難問題仍未根本解決

盡管成就顯著，但是新時期我國的扶貧工作仍然面臨著眾多考驗和挑戰，全社會貧富差距加大、區域發展不平衡問題突出，深層矛盾依舊制約貧困地區發展。經過長期扶貧開發的不斷推進，部分比較容易脫貧的貧困群體實現了脫貧致富，剩下的多是扶貧開發攻堅的難點，扶貧工作面臨更加艱巨的任務。2013年年底，我國仍有8249萬農村貧困人口、5388萬農村低保人口以及537.2萬農村五保供養對象。其中，少數民族地區農村貧困人口占全國范圍的31.1%，達到2562萬人，貧困發生率比全國高8.6個百分點；東、中、西三地區的貧困人口比例分別為23.94%、13.50%和62.57%。當前，貧困地區在空間分布上與生態脆弱地區呈現高度穩合。由于受歷史、自然、社會等諸多因素的綜合影響，這些貧困地區大多生存條件艱苦，基礎設施以及社會文化事業建設嚴重滯后，社會經濟發展總體水平低，部分已經解決溫飽問題的群眾因災、因病返貧現象突出。長期困擾貧困群眾的用水難、行路難、用電難、上學難、就醫難、增收難、貸款難等諸多問題還沒有得到根本解決。2013年，全國尚有3917個村未解決通電問題，影響380萬農村人口，約10萬行政村未通水泥瀝青路；連片貧困地區有3862萬農村居民和601萬學校師生未解決安全飲水問題。

1.1.2.2 貧困人口分布呈區域分散，且致貧原因多樣化，扶貧瞄準難度加大

隨著扶貧開發的不斷推進，貧困在一定程度上得到了較大緩解，但扶貧開發攻堅區和難點區的扶貧難度更大，貧困形勢更加復雜。目前，貧困地區分布特點發生了一些變化，貧困人口的基本狀況也呈現出不同以往的特點。隨著貧困人口的逐年減少，貧困人口在區域上的分布逐漸分散化，農村區域貧困人口呈零星分布狀。非貧困縣的貧困村、貧困人口同貧困縣的非貧困村、非貧困人口交織在一起，使得貧困人口的瞄準度下降。目前，我國農村貧困家庭的致貧原因較多，“因病”致貧現象突出。由于貧困地區生活條件艱苦，且醫療設施條件極差，缺乏必要的醫療保障，生病對于貧困家庭而言既喪失了勞動力也帶來了巨大的經濟負擔。其他致貧原因包括“缺資金”（33.99%）、“缺技術”（20.48%）、“缺勞動力” （18.21%）、“因學” （9.13%）、“缺土地”（7.68%）、“因災” （7.09%）、“因殘” （6.77%）、“自身發展受限”（5.29%）、“交通落后”（3.66%）、“缺水”（1.59%）。致貧原因的多樣化使得扶貧需求瞄準難度進一步加大，對針對性扶貧提出了更高的要求。

1.1.2.3 青壯年勞動力外出務工增長致貧困村空心化、老齡化問題加重，扶貧開發方式面臨新問題

隨著工業化、城鎮化的不斷推進，農村貧困地區人口外出務工的比例逐年提高。2013年，外出務工的貧困人口的比例為22.96%，其中來自西部地區的外出務工貧困人口的比例約40.7%。從務工時間看，外出務工的貧困人口中，務工時間在一年以上的務工貧困人口所占比例最大約為7.51%。在這些貧困外出務工的人口中，以青壯年勞動力居多。青壯年勞動力的加速外流，導致貧困地區農村的空心化和老齡化現象加重，使得發展中的新貧困問題凸顯。由于主要勞動力多數選擇外出務工，導致了農村貧困家庭留守的多是缺乏勞動技能的群體，這一部分貧困人口的脫貧問題成為扶貧工作的難點，貧困瞄準、整村推進、產業扶貧等傳統扶貧開發方式遇到挑戰，貧困地區缺乏發展動力。加上農村貧困狀況逐漸發生轉變，致貧原因多樣化，貧困群體結構復雜化，扶貧項目的開展也在一定程度上受到限制。

1.1.2.4 扶貧瞄準和管理存在缺陷，導致扶貧資源使用成效下降，扶貧工作機制需要改革和創新

我國的農村扶貧工作進入新的攻堅期，切實解決貧困人口基本生存生產問題、提高貧困人口收入、增強貧困人口自我發展的能力是促進貧困地區擺脫貧困的根本途徑。為了有效緩解貧困問題，國家逐年加大對貧困地區的資金投入力度，但是扶貧開發績效并未隨著投入力度的加大而提升。一方向，由于缺乏科學的瞄準機制，貧困居民底數不清，扶貧對象選取不合理，致貧原因不明確，一些真正的貧困戶得不到幫扶。不少扶貧項目粗放漫灌，針對性不強，無法滿足貧困對象的多樣化需求，導致項目瞄準與農戶的實際需求發生偏離。另一方面，地方扶貧工作的開展機制存在缺陷，使得扶貧開發陷入扶貧投入加大、真正貧困人口卻得不到扶持的困境。部分貧困縣面臨地方財政考核壓力，不重視扶貧開發工作，甚至挪用扶貧資金投入見效快、有助經濟增長的行業。還有不少貧困縣為快速見效，采取先易后難的方式，使得居住在最偏遠地區、扶貧開發難度大的最貧困人口得不到有效扶持，造成“扶縣不扶民”“扶富不扶窮”（汪三貴，2014）。這些現象嚴重阻礙了扶貧資源的精準使用，使得扶貧資源使用效率和使用質量低下，急需要改革和創新現有的扶貧機制。

1.1.2.5 精準扶貧和建檔立卡工作機制的建立，對扶貧項目績效評估提出新要求

針對以上問題，2016年4月，汪洋副總理及國務院調研組在甘肅積石山縣開展扶貧工作調研時，首次提出要建立“精準扶貧工作機制”，并明確了開展建檔立卡工作的設想。習近平總書記在湘西調研扶貧開發工作時，強調“要科學規劃，因地制宜、抓住重點，不斷提高準確性、有效性、持續性”以及“要實事求是，要精準扶貧”等重要指示。2013年12月，中共中央及國務院出臺農村扶貧開發工作機制創新意見的有關文件，提出深化改革、創新扶貧開發工作機制，“建立精準扶貧工作機制”就是其中一項重要內容。有關文件要求在對扶貧對象進行精準識別的基礎上，“動態管理，對每個貧困村、貧困戶建檔立卡，建設全國扶貧信息網絡系統。專項扶貧措施要與貧困識別結果相銜接，深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施，集中力量予以扶持，切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規定時間內達到穩定脫貧目標”。在堅持扶貧大方針的基礎上，不斷積極探索貧困對象的建檔立卡工作，并在此基礎上全面推行精準扶貧長效機制，引導扶貧資源優化配置，通過準確識貧困人口，力爭實現對貧困地區和貧困人口全面、精準的扶持，不斷提高扶貧政策的有效性和瞄準度。對貧困地區和貧困人口既全面扶持又因戶施策，提高扶貧政策的針對性和有效性。同時，在突出精準扶貧到村到戶的基礎上，將貧困地區扶持與到村到戶相結合，要統籌扶貧片區規劃，通過區域發展改善貧困地區發展條件和環境。

當前的貧困形勢和“精準扶貧”政策，對扶貧開發項目的開展和評估提出了更高的要求。那么，在新的背景下，如何適應現實狀況創新扶貧績效評價的思路？如何實現扶貧績效監測評估與建檔立卡數據的良好銜接和配合，以準確評估扶貧項目的貧困瞄準度？如何通過建立有效評估體系對扶貧項目精準績效進行評估，并挖掘阻礙績效提升的深層原因？如何在扶貧項目績效評估的基礎上，完善評估體系并提高其科學性和適用性？這些都是值得我們深入探討的問題。

1.1.3 研究的意義

為了進一步提高扶貧成效，我國的扶貧政策和機制不斷完善。隨著“精準扶貧”策略的正式提出和建檔立卡工作的實施，扶貧項目的定位和開展方式也將產生新的轉變，原有的扶貧項目績效評估思路就不再適合，必須進行創新和改進。本書在公共產品理論、委托代理理論、資源配置理論等經濟學理論和一般項目管理、新公共管理等管理學理論的基礎上，構建了基于管理生態學思維的研究框架，分析了扶貧項目績效評估的內涵和關鍵，力求對精準扶貧視角下的績效評估本質有更為透徹的把握；在總結當前貧困特征和扶貧績效評估現狀的基礎上，嘗試改進扶貧精準績效的評估思路、評估步驟，并選擇分析適用的評估方法；通過構建具有針對性的評估指標體系，分析了建檔立卡數據在精準績效評估中的應用方式；并在對扶貧項目績效進行深入分析的基礎上，綜合應用用多種評估方法和數據分析方法。這些都是本書的理論意義所在。

此外，通過精準扶貧背景下扶貧項目的績效評估研究，對重慶市貧困地區的扶貧開發項目績效情況進行實證分析，掌握扶貧項目提高精準績效的規律，為政府部門開展扶貧項目的管理和績效評估實踐提供決策依據。通過評估指標體系的構建研究和建檔立卡數據的應用探索，為政府部門如何將扶貧措施同建檔立卡工作有效銜接以及如何提高扶貧精準績效提供參考。并且，在此基礎上為扶貧項目績效評估及相關機制改革提出相應的建議。這是本書的實踐意義。