三、適應(yīng)多層次需求，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展

要滿足規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口多層次、多樣化的服務(wù)需求，必須遵循包容性發(fā)展（inclusive development）理念，走養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理之路。包容性發(fā)展是一種倡導(dǎo)發(fā)展人人有責(zé)、機(jī)會(huì)均等，并重視利益共享、照顧弱者的新型發(fā)展理念與戰(zhàn)略模式。中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)目前存在著總量供給不足與結(jié)構(gòu)性失衡并存問題，就是因?yàn)楦鞣N行政性因素阻礙了社會(huì)資本和各方面社會(huì)力量廣泛參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，因而，不僅大多數(shù)家庭傾向于選擇的社區(qū)居家養(yǎng)老模式^[3]缺少充分的專業(yè)化配套服務(wù)支持，而且大多數(shù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也難以滿足中低收入家庭的合理養(yǎng)老服務(wù)需求。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分、不平衡，直接影響到人們?cè)凇袄嫌兴B(yǎng)”方面美好生活需要的滿足，因此，遵循包容性發(fā)展理念，破除制約發(fā)展的行政性障礙，構(gòu)建有利于調(diào)動(dòng)各方面發(fā)展積極性的包容性制度（inclusive institution）框架，實(shí)現(xiàn)不同性質(zhì)與類型的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理是新時(shí)代實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的根本出路。黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的決定，其核心要義即在于構(gòu)建包容性制度框架，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)各方面主體的發(fā)展積極性，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域同樣如此。黨的十九大報(bào)告提出的在發(fā)展中保障與改善民生等基本方略，亦適用于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

具體而言，就是要通過促進(jìn)由不同主體構(gòu)成的不同性質(zhì)與類型的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理，來滿足不同收入水平老人的多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，亦即：（1）通過以追求利潤最大化企業(yè)（Profit-Maximizing Business, PMB）為主體的營利性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，為中高收入家庭的老人提供要求較高，甚至是個(gè)性化要求的中高檔養(yǎng)老服務(wù)；（2）通過以新興的社會(huì)企業(yè)（social enterprise, social business）為主體的非營利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，為中低收入家庭的老人持續(xù)提供可負(fù)擔(dān)得起（affordable）的一般性養(yǎng)老服務(wù)；（3）通過以傳統(tǒng)非營利組織（Non-Profit Organization, NPO）為主體的慈善性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，來滿足低收入家庭老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求；（4）通過公立機(jī)構(gòu)提供的保障性公共養(yǎng)老服務(wù)來滿足經(jīng)濟(jì)困難家庭老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。反觀現(xiàn)實(shí)生態(tài)，中國目前較為緊缺的主要是針對(duì)中低收入家庭的第二、第三類養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，特別是其中的社會(huì)企業(yè)類型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

實(shí)質(zhì)上，上述四種類型的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，只是基于功能視角的學(xué)理分類。現(xiàn)實(shí)中的情況要遠(yuǎn)比這復(fù)雜，特別是在養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開、行業(yè)發(fā)展與競爭均較為充分的情況下。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，如果沒有行業(yè)進(jìn)入壁壘，市場競爭又規(guī)范有序，那么，各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)都可以得到較為充分的發(fā)展；如果也沒有行政性干擾等因素而造成的壟斷或寡頭等市場勢(shì)力（market power）的存在，那么，市場上將會(huì)產(chǎn)生充分甚至激烈的競爭。在強(qiáng)大的市場競爭壓力下，無論是營利性還是非營利性經(jīng)營主體，都不得不加強(qiáng)市場調(diào)查與研究，并通過科學(xué)合理的市場細(xì)分（market segmentation）與定位（market positioning），選擇自己需要服務(wù)的目標(biāo)市場（targeted market），然后針對(duì)他們的收入水平和需求層次開發(fā)適合他們的養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品，以吸引他們消費(fèi)。而前述承載社會(huì)使命的非營利性經(jīng)營主體，特別是其中按照社會(huì)企業(yè)方式運(yùn)營的社會(huì)組織，由于它們追求的是社會(huì)價(jià)值，而不是經(jīng)濟(jì)利益至上，有的還保留著傳統(tǒng)非營利組織的非營利性特征，因此，它們?cè)陂_發(fā)設(shè)計(jì)養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品時(shí)，會(huì)充分考慮中低收入老人的價(jià)格承受能力。如是，絕大多數(shù)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求便可望通過市場化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)得到滿足；在此情況下，不僅需要政府兜底保障的老人數(shù)量會(huì)減少，而且政府也更容易承擔(dān)起為經(jīng)濟(jì)困難老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任，其中包括通過購買服務(wù)、直接補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難老人等方式來承擔(dān)提供基本公共養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。

正是因?yàn)橹袊B(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚未形成多元化的全面發(fā)展格局，所以在不少制造行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的今天，仍然還存在著養(yǎng)老“難”與“貴”的問題，這除了有“未備先老”的認(rèn)識(shí)根源之外，與發(fā)展理念、思路不當(dāng)亦有很大關(guān)系。回溯歷史可以發(fā)現(xiàn)，我們?cè)谶^去很長時(shí)期內(nèi)，主要依靠政府興辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來解決數(shù)量極為有限的老年人口的養(yǎng)老服務(wù)供給問題。然而，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位有限，絕大多數(shù)老人都難以進(jìn)入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，更何況，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在著經(jīng)營效率不高、接受老人時(shí)操作不透明不規(guī)范等諸多問題。^[4]由于養(yǎng)老市場前景廣闊、商機(jī)巨大，一些逐利性資本紛紛投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可是在包容性創(chuàng)新（inclusive innovation）精神嚴(yán)重缺乏的今日中國，絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是瞄準(zhǔn)中高端市場，針對(duì)的都是中高收入家庭，因而數(shù)量最大、占比最高的普通百姓往往進(jìn)不去、住不起。盡管隨著第三部門的不斷發(fā)展，也有一些社會(huì)資本投身于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但由于中低收入家庭數(shù)量巨大，供需缺口一時(shí)難以彌補(bǔ)，而且投資興辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在著行政許可等不合時(shí)宜的諸多繁雜行政審批環(huán)節(jié)與手續(xù)。更何況，很多人還難以承擔(dān)得起入住養(yǎng)老院這樣的機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老費(fèi)用。因此，在新時(shí)代，只有破除障礙，走養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理之路，才能更好地實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，必須按照全面深化改革和“放管服”改革的要求，清除行政性障礙，構(gòu)建分類治理與監(jiān)管體制，盡快形成能有效調(diào)動(dòng)各方面社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的包容性制度框架。（1）對(duì)于營利性和非營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，當(dāng)前首要的是切實(shí)按照中央要求，全面放開市場，降低甚至取消行業(yè)壁壘，讓社會(huì)資本能夠公平享有投身于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展機(jī)會(huì)；其次是取消行政許可等審批環(huán)節(jié)，改為采取登記備案制，同時(shí)簡化和整合相關(guān)行政環(huán)節(jié)與手續(xù)，并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。（2）對(duì)于非營利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，不僅要放手傳統(tǒng)NPO發(fā)展，更要鼓勵(lì)和扶持新興的社會(huì)企業(yè)發(fā)展。^[5]當(dāng)前尤其要加快政策法規(guī)制定，盡快確定社會(huì)企業(yè)的合法地位，研究制定行業(yè)規(guī)章，并通過各種措施鼓勵(lì)和支持其規(guī)范有序快速發(fā)展。^[6]比如學(xué)習(xí)借鑒英國的做法：領(lǐng)導(dǎo)帶頭倡導(dǎo)社會(huì)企業(yè)理念，有專門管理社會(huì)企業(yè)的部門，在大學(xué)、中學(xué)均有意識(shí)地培養(yǎng)學(xué)生的專業(yè)知識(shí)與素養(yǎng)，通過稅費(fèi)優(yōu)惠、政府采購等方式進(jìn)行公共支持，通過“社會(huì)證券交易”（SSE）^[7]等機(jī)制與方式進(jìn)行金融支持，等等^[8]。（3）對(duì)于公立機(jī)構(gòu)提供的兜底保障性公共養(yǎng)老服務(wù)，則須嚴(yán)格界定其服務(wù)對(duì)象并進(jìn)行規(guī)范管理，同時(shí)要防止公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入經(jīng)營性領(lǐng)域而造成不公平競爭；此外，還應(yīng)該改革其服務(wù)供給方式，為營利性和非營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供公平競爭環(huán)境和更大市場空間。