三、適應(yīng)多層次需求，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展

要滿足規(guī)模龐大并不斷增長的老齡人口多層次、多樣化的服務(wù)需求，必須遵循包容性發(fā)展（inclusive development）理念，走養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理之路。包容性發(fā)展是一種倡導(dǎo)發(fā)展人人有責(zé)、機(jī)會均等，并重視利益共享、照顧弱者的新型發(fā)展理念與戰(zhàn)略模式。中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)目前存在著總量供給不足與結(jié)構(gòu)性失衡并存問題，就是因為各種行政性因素阻礙了社會資本和各方面社會力量廣泛參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，因而，不僅大多數(shù)家庭傾向于選擇的社區(qū)居家養(yǎng)老模式^[3]缺少充分的專業(yè)化配套服務(wù)支持，而且大多數(shù)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老也難以滿足中低收入家庭的合理養(yǎng)老服務(wù)需求。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展不充分、不平衡，直接影響到人們在“老有所養(yǎng)”方面美好生活需要的滿足，因此，遵循包容性發(fā)展理念，破除制約發(fā)展的行政性障礙，構(gòu)建有利于調(diào)動各方面發(fā)展積極性的包容性制度（inclusive institution）框架，實現(xiàn)不同性質(zhì)與類型的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理是新時代實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”的根本出路。黨的十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，其核心要義即在于構(gòu)建包容性制度框架，充分調(diào)動全社會各方面主體的發(fā)展積極性，養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域同樣如此。黨的十九大報告提出的在發(fā)展中保障與改善民生等基本方略，亦適用于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

具體而言，就是要通過促進(jìn)由不同主體構(gòu)成的不同性質(zhì)與類型的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理，來滿足不同收入水平老人的多層次、多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求，亦即：（1）通過以追求利潤最大化企業(yè)（Profit-Maximizing Business, PMB）為主體的營利性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，為中高收入家庭的老人提供要求較高，甚至是個性化要求的中高檔養(yǎng)老服務(wù)；（2）通過以新興的社會企業(yè)（social enterprise, social business）為主體的非營利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，為中低收入家庭的老人持續(xù)提供可負(fù)擔(dān)得起（affordable）的一般性養(yǎng)老服務(wù)；（3）通過以傳統(tǒng)非營利組織（Non-Profit Organization, NPO）為主體的慈善性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，來滿足低收入家庭老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求；（4）通過公立機(jī)構(gòu)提供的保障性公共養(yǎng)老服務(wù)來滿足經(jīng)濟(jì)困難家庭老人的基本養(yǎng)老服務(wù)需求。反觀現(xiàn)實生態(tài)，中國目前較為緊缺的主要是針對中低收入家庭的第二、第三類養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，特別是其中的社會企業(yè)類型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

實質(zhì)上，上述四種類型的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，只是基于功能視角的學(xué)理分類?，F(xiàn)實中的情況要遠(yuǎn)比這復(fù)雜，特別是在養(yǎng)老服務(wù)市場全面放開、行業(yè)發(fā)展與競爭均較為充分的情況下。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，如果沒有行業(yè)進(jìn)入壁壘，市場競爭又規(guī)范有序，那么，各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)都可以得到較為充分的發(fā)展；如果也沒有行政性干擾等因素而造成的壟斷或寡頭等市場勢力（market power）的存在，那么，市場上將會產(chǎn)生充分甚至激烈的競爭。在強(qiáng)大的市場競爭壓力下，無論是營利性還是非營利性經(jīng)營主體，都不得不加強(qiáng)市場調(diào)查與研究，并通過科學(xué)合理的市場細(xì)分（market segmentation）與定位（market positioning），選擇自己需要服務(wù)的目標(biāo)市場（targeted market），然后針對他們的收入水平和需求層次開發(fā)適合他們的養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品，以吸引他們消費(fèi)。而前述承載社會使命的非營利性經(jīng)營主體，特別是其中按照社會企業(yè)方式運(yùn)營的社會組織，由于它們追求的是社會價值，而不是經(jīng)濟(jì)利益至上，有的還保留著傳統(tǒng)非營利組織的非營利性特征，因此，它們在開發(fā)設(shè)計養(yǎng)老服務(wù)與產(chǎn)品時，會充分考慮中低收入老人的價格承受能力。如是，絕大多數(shù)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求便可望通過市場化的養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)和社會化的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)得到滿足；在此情況下，不僅需要政府兜底保障的老人數(shù)量會減少，而且政府也更容易承擔(dān)起為經(jīng)濟(jì)困難老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任，其中包括通過購買服務(wù)、直接補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)困難老人等方式來承擔(dān)提供基本公共養(yǎng)老服務(wù)的責(zé)任。

正是因為中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)尚未形成多元化的全面發(fā)展格局，所以在不少制造行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的今天，仍然還存在著養(yǎng)老“難”與“貴”的問題，這除了有“未備先老”的認(rèn)識根源之外，與發(fā)展理念、思路不當(dāng)亦有很大關(guān)系。回溯歷史可以發(fā)現(xiàn)，我們在過去很長時期內(nèi)，主要依靠政府興辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來解決數(shù)量極為有限的老年人口的養(yǎng)老服務(wù)供給問題。然而，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位有限，絕大多數(shù)老人都難以進(jìn)入公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，更何況，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在著經(jīng)營效率不高、接受老人時操作不透明不規(guī)范等諸多問題。^[4]由于養(yǎng)老市場前景廣闊、商機(jī)巨大，一些逐利性資本紛紛投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，可是在包容性創(chuàng)新（inclusive innovation）精神嚴(yán)重缺乏的今日中國，絕大多數(shù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是瞄準(zhǔn)中高端市場，針對的都是中高收入家庭，因而數(shù)量最大、占比最高的普通百姓往往進(jìn)不去、住不起。盡管隨著第三部門的不斷發(fā)展，也有一些社會資本投身于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但由于中低收入家庭數(shù)量巨大，供需缺口一時難以彌補(bǔ)，而且投資興辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還存在著行政許可等不合時宜的諸多繁雜行政審批環(huán)節(jié)與手續(xù)。更何況，很多人還難以承擔(dān)得起入住養(yǎng)老院這樣的機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老費(fèi)用。因此，在新時代，只有破除障礙，走養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)分類協(xié)同發(fā)展與治理之路，才能更好地實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”。

要實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)分類協(xié)同發(fā)展，必須按照全面深化改革和“放管服”改革的要求，清除行政性障礙，構(gòu)建分類治理與監(jiān)管體制，盡快形成能有效調(diào)動各方面社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的包容性制度框架。（1）對于營利性和非營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，當(dāng)前首要的是切實按照中央要求，全面放開市場，降低甚至取消行業(yè)壁壘，讓社會資本能夠公平享有投身于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展機(jī)會；其次是取消行政許可等審批環(huán)節(jié)，改為采取登記備案制，同時簡化和整合相關(guān)行政環(huán)節(jié)與手續(xù)，并加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。（2）對于非營利性養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，不僅要放手傳統(tǒng)NPO發(fā)展，更要鼓勵和扶持新興的社會企業(yè)發(fā)展。^[5]當(dāng)前尤其要加快政策法規(guī)制定，盡快確定社會企業(yè)的合法地位，研究制定行業(yè)規(guī)章，并通過各種措施鼓勵和支持其規(guī)范有序快速發(fā)展。^[6]比如學(xué)習(xí)借鑒英國的做法：領(lǐng)導(dǎo)帶頭倡導(dǎo)社會企業(yè)理念，有專門管理社會企業(yè)的部門，在大學(xué)、中學(xué)均有意識地培養(yǎng)學(xué)生的專業(yè)知識與素養(yǎng)，通過稅費(fèi)優(yōu)惠、政府采購等方式進(jìn)行公共支持，通過“社會證券交易”（SSE）^[7]等機(jī)制與方式進(jìn)行金融支持，等等^[8]。（3）對于公立機(jī)構(gòu)提供的兜底保障性公共養(yǎng)老服務(wù)，則須嚴(yán)格界定其服務(wù)對象并進(jìn)行規(guī)范管理，同時要防止公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)入經(jīng)營性領(lǐng)域而造成不公平競爭；此外，還應(yīng)該改革其服務(wù)供給方式，為營利性和非營利性養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供公平競爭環(huán)境和更大市場空間。