陜西省新型城鎮化工作評估報告

2017年是《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》實施的中期階段，是規劃實施承前啟后的關鍵之年。在關鍵節點上，黨的十九大在實現鄉村振興、推動區域協調發展、建設人與自然和諧共生的生命共同體、滿足人民對美好生活的新期待等方面提出了一系列新理念、新戰略、新要求，為我們推進新型城鎮化工作提出了更高要求。面對新形勢、新任務，有必要對我省新型城鎮化工作做一次全面梳理總結，以發掘我省在推進新型城鎮化建設中的成績和亮點，查找反思存在的問題和不足，為更好地指導全省新型城鎮化工作提供理論借鑒和決策支撐。我們以開展《陜西省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》實施情況中期評估為契機，對我省新型城鎮化工作做了深入系統的研究，歷時四個多月，形成此總體評估報告。

一、評估思路與方式

為全面反映陜西省新型城鎮化進展情況，本評估堅持以黨的十八大和十九大精神為指導，以《陜西省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》為依據，全方位對照《規劃》提出的四大戰略任務和五項重點領域改革，逐項評估整體工作和各項目標、任務完成進度。根據我省實際情況，建立了陜西省新型城鎮化評估評價指標體系，從“經濟發展與共享、社會文明與和諧、服務均等與便利、環境友好與生態、文化保護與傳承”五個方面，對各市（區）新型城鎮化具體工作進行打分排名，總結點評各市（區）新型城鎮化工作的亮點和不足，尋找可以借鑒推廣的模式和經驗。（圖1-1）

二、陜西新型城鎮化總體特征

（一）城鎮化進程穩步推進

截至2016年年底，全省常住人口總量達到3812.62萬人，其中城鎮常住人口2109.9萬人，常住人口城鎮化率達到55.34%，較2013年增加了78萬人，常住人口城鎮化率提高了約4個百分點，年均增長1.34個百分點，提升速度位居西部地區前列，高于全國同期1.22%的平均增幅，與全國差距由2.39個百分點縮小到2.01個百分點。（圖1-2、圖1-3）

（二）發展協調性明顯提升

從全省三大區域來看，城鎮化發展均衡化程度顯著提升。關中地區增幅逐年趨穩，陜北、陜南地區城鎮人口集聚能力顯著增強，提升幅度明顯高于全省平均水平。2016年，關中地區城鎮人口比重為58.20%，較2013年提高了3.64個百分點；陜北地區為57.39%，較2013年提高4.11個百分點；陜南地區為45.90%，較2013年提高了5.03個百分點。特別是隨著扶貧避災移民搬遷工程、重點示范鎮建設和旅游文化名鎮建設等重大民生工程的快速推進，陜北、陜南地區城鎮人口集聚能力顯著增強，尤其是陜南地區城鎮化進程快速發展，與全省平均水平差距由10.44個縮小至9.44個百分點。（圖1-4）

（三）城鎮體系格局基本形成

按照城鄉建設總體規劃，全力推進西咸一體化、建設大西安，加快推動寶雞、榆林、漢中、渭南百萬人口省際區域性中心城市建設，集中推進43個重點縣、35個重點示范鎮和31個文化旅游名鎮建設，“一核、兩軸兩帶、三走廊、四極”的城鎮群格局基本形成。（圖1-5）

（四）城鄉公共服務均等化邁上新臺階

確定每年新增財力的80%和財政支出的80%用于民生建設，先后推出“民生八大工程”“民生十大工程”，涵蓋十大領域100類基本民生項目。把公共財政投入向普惠性民生項目傾斜，推進保障性住房建設，支持就業、衛生、教育和文化等社會事業發展，城鄉居民的社會保障體系基本實現了全覆蓋。積極推進城鎮基礎設施向農村延伸，從2013年起，累計建成1002個新型農村示范社區，使農村居民逐步享受到與城市居民同樣的公共服務。

（五）綠色宜居家園建設初見成效

將生態文明的理念融入城鎮化的全過程，推進城鎮集約發展，推動城鎮低碳建設，提升城鎮生態文化氣息，“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。截至2016年年底，綠色建筑占新建建筑的比例提高到29.8%，城市建成區綠化覆蓋率提高到37.39%，城鎮燃氣普及率提高到88.18%，污水集中處理率提高到90.62%，垃圾無害化處理率達到96.19%，地級以上城市空氣質量達到國家標準的比例穩定在60%以上。

（六）規劃主要指標完成情況

總的來看，陜西城鎮化水平和質量穩步提高，城鎮體系格局進一步優化，城鄉公共服務基本實現均等化，城鄉環境改善明顯。《規劃》提出的主要目標、四大戰略任務實施進展順利，17個主要指標大多數達到預期進度要求，少數指標已提前完成《規劃》目標。但受體制機制改革創新難度大、產業結構優化升級較慢等原因的影響，常住人口城鎮化率、戶籍登記城鎮化率、農業轉移人口落戶城鎮數、綠色建筑占新建建筑的比重等4項指標明顯滯后于規劃預期進度；城鎮燃氣普及率、城區建成區綠化覆蓋率雖沒提前完成，但到2020年實現預定目標難度不大；城鎮人均建設用地規模明顯高于限制性指標，表明我省在集約城市用地、提高建設用地效率方面還有很大空間。

三、陜西新型城鎮化工作進展情況

（一）農村人口市民化門檻全面降低

新型城鎮化規劃實施以來，陜西多措并舉，根據市（區）縣綜合承載能力和功能定位，積極引導人口向城鎮流動，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。2016年城鎮人口增長至2109.9萬人，較2013年年底的1931.15萬人增加178.75萬人，年均增加59.6萬人。（圖1-6、圖1-7）

設區市以下落戶限制全面放開，進城落戶人員明顯增多。印發《陜西省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（陜政發〔2015〕12號），全面放開建制鎮和小城市落戶限制，租房即可落戶。在農村地區實行來去自由的戶口遷移政策，凡2015年3月19日以后辦理進城落戶的農業轉移人口，其本人或配偶在建制鎮或小城市的農村原籍具備土地承包經營權和宅基地使用權且實際長期居住的，可將戶口遷移至原籍。全省戶籍城鎮化率由2013年的38.01%上升到2016年的44.72%，超過全國3.52個百分點，年均增長約2.24個百分點，實現了目標任務過半（根據我省實際情況，結合全省發展及公安部相關要求，2017年對《陜西省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中提出的戶籍登記城鎮化率目標進行了修改，明確提出“到2020年，戶籍人口城鎮化率達到50%以上”）。安康、咸陽、榆林等市戶籍城鎮化進程明顯加快，較2013年分別增加18.57、11.04、7.1個百分點，高出全省平均增速。2016年，西安市（2.84%）、延安市（2.12%）、楊凌示范區（1.24%）、商洛市（1.01%）人口增長速度分居全省前四位。（圖1-8）

完善搭建流動人口居住證制度，推動城鄉公共服務無縫對接。2014年以來，陜西省戶籍制度改革的政策框架基本構建完成，改革取得重大進展，農業轉移人口市民化更加便利。2015年起，實現全省統一的城鄉戶口登記管理，建成覆蓋全省人口、以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎信息為基準的陜西省實有人口服務管理信息系統，取消農業戶口、非農戶口的性質劃分，統一轉換為居民戶口，促進了城鄉公共服務福利政策的無縫對接。2017年4月1日起施行新修訂的《陜西省居住證及流動人口服務管理辦法》，建立居住登記和居住證制度，進一步推進城鎮基本公共服務向常住人口全覆蓋。截至2017年6月30日，全省共登記流動人口250多萬人，與2016年相比上升36.3%，全省累計發放居住證350余萬張。全省流動人口中務工人員占56.08%，暫住證辦理情況以中長期暫住為主，農村勞動力向城鎮轉移更加順暢，流動人口對城市的歸屬感增強。

放寬西安市轄區落戶條件，人才集聚效應初步顯現。2017年3月1日起，西安市發布《西安市人民政府關于進一步吸引人才放寬我市部分戶籍準入條件意見的通知》（市政發〔2017〕4號），被稱為“史上最寬松戶籍政策”。戶籍新政集中概括為“三放四降一兼顧”。“三放”即放開普通大中專院校畢業生的落戶限制、放寬設立單位集體戶口條件、放寬對“用人單位”的概念界定；“四降”降低技能人才落戶條件、降低投資納稅落戶條件、降低買房入戶條件、降低長期在西安市區就業并具有合法固定住所人員的社保繳費年限；“一兼顧”兼顧西安市戶籍政策的連續性和穩定性。2017年3月1日至5月底，西安市共遷入戶籍64344人，同比增長49925人，增長346%。其中，按照戶籍新政落戶34770人，約占落戶總人數的54%;35周歲大專以上學歷落戶約占新政落戶人數的62%，落戶人才呈現出了學歷高、素質高的特點，達到了以戶籍新政撬動社會發展、改善人口結構、提高人口素質、增加城市發展活力的目標。

（二）公共服務均等化水平大幅提升

根據《陜西省新型城鎮化規劃重點工作分工方案》，我省全面落實進城務工人員隨遷子女平等接受義務教育工作、完善城鄉均等的公共就業服務體系、擴大城鄉社會保障覆蓋面、整合城鄉居民醫保政策，公共服務保障水平得到了明顯提升。

持續推動教育服務均等化，隨遷子女平等接受義務教育。按照國務院有關決策部署和教育部工作要求，2014年4月，省教育廳明確要求市縣教育行政部門妥善解決外來務工人員隨遷子女義務教育入學問題，以全日制公辦學校為主接收隨遷子女入學。2015年5月，再次明確“進城務工人員隨遷子女的義務教育要納入流入地政府的保障體系，以公辦學校為主，統籌安排轄區內義務教育學位，明確招生入學條件和程序，保障隨遷子女平等享受義務教育的權利”“流入地可通過購買服務的形式安排隨遷子女進入民辦學校接受義務教育”等要求。2016年，再次簡化優化隨遷子女入學流程和證明要求，將隨遷子女義務教育納入城鎮發展規劃和財政保障范圍，落實以居住證為主要依據并與轄區居民適齡少年兒童同等接受義務教育的政策。利用學籍管理系統，推進“兩免一補”資金和生均公用經費基準定額資金隨學籍可攜帶制度落實，生均公用經費補助從學前一年教育到高中階段教育實現全覆蓋。保證隨遷子女與其他學生實現混合編班和統一管理，幫助隨遷子女融入學校和社區。每年安排資金6億元左右，新建、改建、擴建50所小學和50所初中，破解城區教育資源緊張問題。2014—2016年，分別解決義務教育階段進城務工人員子女就學41.57萬人、43.45萬人、45.47萬人。

加強技能培訓，促進農民工創業就業。大力實施農民工職業培訓和創業培訓，以新進城農民工為重點，實施農民工職業技能提升計劃——“春潮行動”，大力開展就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓。多渠道扶持農民特別是返鄉農民工創業，重點向返鄉農民工宣傳就業和自主創業政策、增值稅起征點政策、小微企業稅收優惠、涉農稅收優惠等政策，引導農民工立足家鄉干事創業、依靠科技發展農業、運用政策發家致富。把有就業（創業）愿望和培訓需求的貧困勞動力、城鎮登記失業人員、農村轉移就業勞動者、畢業學年高校畢業生、城鄉未繼續升學的應屆初高中畢業生、“大學生村官”、自主擇業軍隊轉業干部（簡稱“七類人員”）納入就業培訓對象。2014年至2017年上半年，全省面向農村新成長勞動力和轉移就業勞動者開展政府補貼就業技能培訓642523人次，崗位技能提升培訓41508人次，創業培訓148846人次，農村勞動力轉移就業694萬人。穩步推進農民創業示范工程，建成省級返鄉創業示范縣27個，市級返鄉創業示范縣41個，其中，西部地區農民創業促進工程試點6縣（區）中楊凌、武功、眉縣、澄城、西鄉5縣（區）為省級返鄉創業示范縣。建成農民創業孵化示范基地130個；2015—2016年分兩批認定省級創業孵化示范基地9個，其中現代農業示范型3個、休閑旅游餐飲型4個、電子商務建材型1個、工業科技型1個。全省農民工回鄉創業人數達45.2萬人，創辦企業或經濟實體25.2萬個。2014年—2016年，陜西省累計新增城鎮就業132.57萬人，城鎮登記失業率每年控制到3.3%。在經濟增速放緩形勢下，陜西省就業不降反增，成為經濟社會發展的一大亮點。（圖1-9）

全面推進社會保障制度改革，社會保障覆蓋面不斷擴大。陜西省全面落實農民工參加城鎮職工基本養老保險制度，擴大農民工參加工傷、失業、生育保險比例，將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許常住人口中的農民工參加城鎮居民基本醫療保險。出臺了城鄉養老保險制度銜接辦法，覆蓋城鄉居民的社會保障制度體系基本建成。社會保障卡“一卡通”功能應用加快推進，全省共制發社保卡2449.4萬張，實現城鎮職工、城鄉居民及機關事業單位參保人群的全覆蓋，106項社保卡應用目錄全省平均開通率為55%，試點地區已達到95%以上，正在全省推廣。在全國率先實施失業、工傷、生育保險減半繳費，統一提高了22個特殊群體的社會保險待遇。連續第13次提高企業退休人員基本養老金水平，企業退休人員基本養老金標準居全國第4位，調整農村“八大員”等6大類18個群體社保待遇，惠及370萬人。截至2017年6月底，全省參加城鄉居民基本養老保險人數1721.79萬人，參保率達到99.47%；農民工參加城鎮職工基本養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險人數分別達到104.02萬人、29.06萬人、34.73萬人、116.63萬人，農民工參加社會保障覆蓋面不斷擴大。3年來，陜西省社會保障覆蓋范圍繼續擴大，全省參加城鎮基本養老保險、失業保險、工傷保險和生育保險人數穩步提升。

推動城鄉居民醫保政策整合，保障水平不斷提高。實施統一的城鄉居民醫保政策，城鄉居民醫保政府補助標準由400元提高到440元，全省新農合參合率達到99.97%，醫療聯合體和醫療集團達到52個，大病保險首段起付線降低50%，縣域內住院實現先診療后付費。政策范圍內住院費用支付比例由最初的70%和42%左右提高到了目前的82.8%和75%左右；城鎮居民醫保補助標準高于國家標準20元已達到470元。全面建立城鄉居民大病保險制度，起付線在0.6萬—2萬元之間，報銷比例在50%—90%之間，人均報銷比例提高10個點左右。分級診療初見成效，基層首診數量不斷增長，三級醫院診療人數呈現下降趨勢。流動人口基本公共衛生服務項目由6項拓展為12大類46項，全省基本公共衛生服務經費人均補助標準從40元提高至45元。鼓勵醫療康養產業發展，被國務院列入6個中央補助激勵支持醫療康養產業發展的省份，養老服務站點基本做到社區全覆蓋，千人床位擁有率為34.8‰。

（三）城鎮化布局和形態不斷優化

大西安國際化水平顯著提高。中國（陜西）自由貿易試驗區建設加快，成功運行全國版國際貿易“單一窗口”。建成了擁有國內國際雙代碼、中國最大的陸地港口“西安港”。先后開行了西安至阿拉木圖中亞班列，西安至華沙、西安至漢堡、西安至莫斯科的中歐班列，線路連接中亞、輻射歐洲。強力推進招商引資，成功舉辦首屆世界西商大會，阿里巴巴西北總部、京東全球物流總部等一大批項目成功落戶，三星電子產值累計達到300多億元，西安經濟外向度接近30%，全年接待國內外游客15012.56萬人次。新增西蘭、西太、西武等高鐵，擴建形成了中國北方第二大門戶樞紐機場——西安咸陽國際機場，新建、改建西咸北環線、西臨等高速公路，基本形成了“一環十二輻射”為主骨架的公路網，高陵、戶縣撤縣設區，城市發展格局進一步優化。西咸新區由西安市代管，圍繞“現代化大西安新中心”的定位，形成涇河新城、空港新城、秦漢新城、灃東新城和灃西新城五大功能組團，海航、綠地、寶能、華僑城等行業巨頭重磅密集投資，大西安新中心中央商務區、中國西部科技創新港、斗門水庫等重點項目建設不斷加速，西咸新區登記企業增長74.9%，位居全省第一，大西安建設進入實質推進的快車道。

中等城市不斷做大做強。編制實施《關中城市群核心區總體規劃》和《陜西省沿黃生態城鎮帶規劃》，寶雞城區人口突破百萬，榆林、漢中到2020年有望成為百萬人口城市，延安、安康、商洛基本能夠完成50萬人口以上的地區性中心城市建設。各市（區）結合自身特點，梳理本地區的歷史脈絡、挖掘本地區的傳統文化，將歷史遺跡與自然景觀相結合，大力推進人文城市建設。全省基本形成了關中歷史文化田園景觀區，陜北黃土文化、紅色文化與大漠文化區、陜南漢水文化和秦巴山水園林區的人文城市景觀格局。

寶雞市中心城區鐵路、高速公路、干線公路組成的交通網絡基本形成，高等級鐵路、高速公路“雙十字+外環”大交通體系正在建設，絲綢之路沿線交通樞紐城市的地位基本確立，市區“四橫十縱”城市交通骨架已經形成。截至2016年，主城區面積達到106平方公里，向東擴展，向北開發，向南優化涵養生態，形成各具特色和產業支撐的“五大組團”，對各縣區的經濟輻射帶動作用日益明顯。

渭南市按照“拉大框架、完善功能、提升品位、建設宜居城市”的基本思路，實施“東擴、北跨、西進、南優”戰略，加快“一核三軸、三區七組團”發展，截至目前，渭東新城、“四縱四橫”道路提升改造、沋河濕地公園等重點項目進展順利，累計完成投資111.5億元。華州大道建設項目已正式開工，該項目將成為連接渭南主城區與華州區的生態走廊，有效完善區域路網結構，加快華州區融入中心城市步伐。

榆林市“十三縱、十三橫”道路框架初步形成，尤其是繞城快速干道的全面建成，為榆林中心城區交通道路體系發展奠定了堅實的基礎。2016年，隨著橫山撤縣設區，榆林市城市骨架進一步拉大。截至2016年年底，榆林市中心城區人口達到60多萬，建成區面積達到70多平方公里，城市功能和品位明顯提升。

漢中市圍繞“歷史名城、生態漢中”主題，大力實施“西進做大，東擴做強，南移做精，北優做特，老城提升”城市發展戰略，全力推進一江兩岸5A景區創建，持續加大地下綜合管廊和海綿城市建設技術的推廣與應用，大幅提升城市綜合服務水平，不斷增強中心城市輻射帶動力。建成了漢中機場并開通9條航線、漢中火車站新站房竣工投用，西成高鐵建成通車，十天高速漢中段、寶巴高速漢中至川陜界、西漢高速佛坪連接線等項目進展順利，城市綜合承載能力明顯提升。2017年9月，漢中南鄭正式撤縣設區，進一步拉大了漢中城市骨架。截至目前，漢中中心城市建成區面積達78平方公里，人口達79萬人。

延安新區初具城市形象，為民服務中心搬遷入駐，延安大劇院投入運營，橋溝新老城連接線和21條市政道路建成，部分居民安置房、保障房和干部職工住房具備交房條件，水電路訊、公園廣場、綜合管廊、運動休閑場所等公共服務設施加快推進。延安市新機場完成飛行區土方工程。黃延高速擴能工程建成通車，蒙華鐵路、吳定高速等項目進展順利，西延高鐵和綏德至延川、清澗至子長高速公路開工建設。

安康市建成城東漢江大橋、高新區路網工程、漢江一橋南北交通組織、安康高客站等一批重大基礎設施項目。中心城市建成區面積39.5平方公里，江南區域功能配套完善，江北新區發展空間大幅拓展，城市功能和品質得到提升，“一江兩岸”山水園林城市風貌開始彰顯。加快以中心城區、恒口、漢陰三大支點的月河川道一體化建設，層次分明、結構合理、互動并進的月河川道城鎮化發展格局正在形成。

商洛市出臺了《關于加快推進“一體兩翼”中心城市建設的決定》，目前商丹城市干線建成通車，國家級丹江水利風景名勝區改造提升基本完工，四大門戶區、南秦新區、環城南線、丹南新區路網、北新街東延建設順利推進。2016年“一體兩翼”中心城市建成區面積達到54.46平方公里，常住人口達到50.21萬人。

銅川市大力發展循環產業，啟動山水林田湖生態保護修復，強力推進脫貧攻堅，努力爭取試點政策覆蓋，從產業、生態、社會、體制多個方面加快城市系統轉型。

楊凌主動面向世界農業科技前沿、國家糧食安全重大戰略需求，發起成立“121”國家農業科技園區和全國高校新農村發展研究院，努力打造世界知名的農業科技創新型城市。

縣域城鎮化建設穩步推進。設立縣域經濟和新型城鎮化發展基金，總規模200億元，促進“一縣一產業”加快發展，推動基礎設施互聯互通。確定城固、富縣、岐山、乾縣、合陽、藍田等6個縣開展縣城基礎設施建設試點，每縣給予1650萬元的財政支持，采用PPP模式加快縣城基礎設施建設。橫山、戶縣、南鄭撤縣設區，神木撤縣設市，市轄區增加到30個，縣級市增加到4個。加快縣域園區建設，194個縣域工業集中區入駐企業總數達到8824個，從業人數達到102.2萬人，對承載產業、聚集資源和人口發揮了重要作用。2016年，全省縣域經濟總量達到9438億元，縣均生產總值達到111.6億元，突破百億元關口。

重點鎮和農村新型社區建設成效顯著。35個重點示范鎮每鎮提供1000萬專項啟動資金、下達增減掛鉤指標1000畝，促進重點鎮跨越式發展。2014年至2017年上半年，35個重點示范鎮先后引進各類企業1000余家，完成投資388.93億元，帶動鎮區人口增加60.53萬人。給予31個文化旅游名鎮每鎮每年500萬元專項資金和200畝城鄉建設用地增減掛鉤指標，累計完成投資140.89億元，接待游客5000多萬人次，旅游收入超100億元。突出特色小鎮保護與發展，出臺陜西省《關于加快發展特色小鎮的實施意見》，藍田湯峪鎮、耀州照金鎮、眉縣湯峪鎮、寧強青木川鎮、楊陵五泉鎮等14個鎮入選國家住建部全國特色小鎮名單。通過對歷史文化名城名鎮、民俗風情文化資源與自然資源的保護與開發，開發修復了馬嵬驛、袁家村、統萬城、青木川鎮、白鹿原影視基地等一批兼具人口轉移、文化傳承、生態旅游、產業振興等特點的宜居宜游的特色文化休閑小城鎮。加快新型農村社區建設進度，撤并行政村4830個，建成1002個規模適度、設施完善、生活便利、生態宜居的新型農村社區，97萬人入住農村新型社區。

（四）基礎設施保障支撐能力顯著增強

鐵路支撐能力進一步增強。抓住國家加快鐵路發展的機遇，以客運專線、快速鐵路、城際鐵路為重點，大力推進全省鐵路建設。近年來，先后建成西平鐵路、大西客專等一批國鐵干線和地方鐵路，截至2016年，全省鐵路營業里程達到4748公里，年客運量達到8398萬人，年貨運量達到12195萬噸。在鐵路建設提速工程上，西鄭、西寶、西蘭、西太、西成高鐵建成通車，西銀高鐵開工建設，西武、西渝高鐵預計年內開工，陜西的“米字形”高鐵網即將成型。西安與北京、上海、南京、蘭州、杭州、福州、青島、沈陽等大中城市實現高鐵直連，形成了陜西高鐵的“一日交通圈”。“大西安”地鐵規劃線路擴充至23條，地鐵1、2、3號線已開通運營，運營里程累計91.05公里，4號線建設進展順利，預計2018年下半年建成通車，5、6、9號線和1號線二期建設加快推進，西安北站到機場城際軌道項目全面啟動。

公路網絡日趨完善。圍繞新型城鎮化重大戰略，加快建設國家高速公路，打通省際和大通道斷頭路。全力加快坪坎至漢中等14個高速公路續建項目建設，延安至黃陵高速公路擴能工程（北段）建成通車，標志著西安至延安形成了十車道的高速公路大通道，截至2016年，全省高速公路通車里程達到5181公里，位居全國前列。結合現代城鎮布局規劃，進一步暢通大中小城市間的運輸通道，推進干線公路建設，2016年，集中開工119個2052公里普通公路項目，全年干線公路建成通車800公里以上，姜眉公路太白縣城過境段等21個項目建成通車。2017年，串聯陜西3市12縣50多景點，全長828.5公里的沿黃公路建成通車，縱貫陜西中北部，成為帶動沿線居民脫貧致富的又一交通干道。新改建農村公路超過30000公里，使全省所有鄉鎮和96%建制村通了瀝青、水泥路，所有重點鎮、文化旅游名鎮等對外道路便捷暢通，進一步縮小了城鄉差距，推進了城鄉一體化發展。

民航發展步伐加快。咸陽機場三期擴建、榆林機場二期擴建、延安機場遷建、寶雞機場改擴建、安康機場新建等一批機場建設工程穩步推進，形成了以西安咸陽國際機場為中心的“一主四輔”民用機場布局，形成了覆蓋國內所有省會城市、主要旅游和熱點城市，以及與我省聯系緊密的國際（地區）城市的航線網絡。開通國際貨運航線11條，包括西安至美國芝加哥、荷蘭阿姆斯特丹、韓國首爾的國際貨運航線，咸陽機場2017年上半年旅客吞吐量首次突破2000萬人次，增速居全國十大機場第一位。

信息基礎設施建設步伐加快。全省新增光纖到戶家庭覆蓋數超1000萬戶，新建住宅小區100%實現光纖到戶，老舊小區光纖到戶改造完成率達到95%以上，互聯網骨干直聯點的網間互通能力全面提升。所有設區城市實現光纖網絡全覆蓋，90%城市光網用戶的接入帶寬已免費提升至20Mbps以上，城區、重點區域及公共場所4G網絡實現全覆蓋。將“互聯網+”融入智慧城市建設，各市區、各部門的電子政務平臺基本全部建成，完成中國智慧城市項目建設70個，涉及政府政務管理、防災減災、公共基礎數據庫、智慧農業、智慧工業、智慧交通、智慧旅游、智慧社區、智慧醫療、安全生產等人民生產生活的各個方面，“數字陜西”與“關中智慧城市群”基本建成。

重大水利工程建設成效顯著。圍繞關中工業化和城鎮化建設，系統整治并恢復湖泊、濕地、蓄滯洪區等，促進關中主要江河湖庫外部連通、內部循環、互為補充，編制實施關中水系規劃，全面加快各項水利基礎設施建設，營造蓄水滯水留水、排洪泄洪兼容的水生態，由單純排水防洪、引水抗旱向蓄滯泄洪兼顧、豐枯相濟轉變。啟動實施了渭河、漢江、丹江綜合治理工程，2016年年底，渭河完成投資16.14億元，680公里堤防全線貫通，渭河百里畫廊成為關中城市群的綠腰帶。漢江完成投資42.5億元，建設堤防（護坡）313.8公里，治理段防洪能力全面提升，生態、社會效益逐漸凸顯。綜合治理漢丹江小流域68條，初步治理水土流失面積3.32萬平方公里。完成浐河、灃河、潏河等多條河流的治理改造工作，“八水繞長安”盛況初步恢復，昆明池、渼陂湖等重點工程完成節點任務。近三年來，我省通過水利工程與生態修復、休閑娛樂項目的綜合改造，將水源保護與生態旅游相結合，全省已完成水利風景區建設67處，取得了良好的生態效益與社會效應。城鎮供水能力與用水安全能力快速發展，引漢濟渭、東莊水庫等重大工程全面推進加強了我省設區市和縣城供水保障能力，2016年年底，全省城市供水普及率達到92%以上，提前三年完成規劃的要求，新增供水能力6.12萬立方米/日，新增用水人口159.53萬人，全省抽檢和全國抽檢合格率達98%。

地下綜合管廊、海綿城市試點建設成效顯著。2016年，陜西省住建廳配合省發改委提請省政府辦公廳印發了《關于加快推進城市地下綜合管廊建設的實施意見》，指導全省13個市（區）編制完成地下綜合管廊建設專項規劃。確定西安、延安為地下綜合管廊建設省級試點城市，省級財政連續3年給予每市每年3000萬元的資金支持。截至2017年上半年，全省地下綜合管廊竣工項目已有33個，總長度67公里，在建項目79個，總長度166公里。此外，陜西省住建廳還持續加快推進西咸新區國家級海綿城市建設試點工作，配合住建部對西咸新區國家級海綿城市建設試點工作開展了年度績效評價。同時，提請省政府辦公廳印發了《關于推進海綿城市建設的實施意見》，確定寶雞、銅川為海綿城市建設試點城市，陜西省級財政連續3年給予每市每年2000萬元的資金支持。西安市集中開工了62個海綿城市項目，總投資約200億元，內澇防治能力由3—5年一遇提高到50年一遇。

智能電網體系基本全面覆蓋。積極協調發電、輸電、變電、配電、用電、調度各環節和信息通信平臺繼續按照智能電網建設規劃推進。2016年，陜西省建成330千伏富平新一代智能變電站示范工程、西安高新區智能電網綜合建設工程、110千伏高新南、陂西兩座新一代智能變電站。同時，對多處老舊變電站進行智能化改造、用電信息系統深化應用、配電智能化建設以及配套的通信網建設。通過電網改造建設與智慧城市建設相對接，積極推進陜西省新型城鎮化的建設。

生態環境質量不斷改善。通過“加強山水林田湖”一體治理，長城沿線防風固沙林帶、黃土高原生態屏障、渭河沿岸生態帶、秦巴山地生態屏障、漢丹江兩岸生態安全帶的生態格局基本形成（見圖1-10）。2016年，陜西省建城區綠化覆蓋率達42.5%，森林覆蓋率達到43.06%。為打好治污降霾攻堅戰，出臺了《陜西省“治污降霾保衛藍天”五年行動計劃（2013—2017年）》，此外，還出臺了燃煤鍋爐拆改和黃標車淘汰、脫硝和除塵電價等20多項鼓勵、支持和推動治污降霾措施落實的配套政策，開展鐵腕治霾“1+9專項行動”，關中地區30萬千瓦及以上燃煤火電機組全部實現超低排放。2016年，陜西省13個市（區）優良天數比例在43.7%—84.7%之間，平均優良率為62.9%，提前達到市級以上城市空氣質量達到國家標準比例60%的考核目標。綠色建筑是近年來衡量城市綠色發展的重要參考標準，陜西省從單體建筑、綠色生態居住區、綠色生態城區3個層級推動綠色建筑發展，2014年1月1日起，政府投資建設的大型公共建筑，西安市保障性住房，以及單體建筑面積超過2萬平方米的機場、車站、商場、寫字樓等全面執行綠色建筑標準，綠色建筑發展水平進一步提升，2016年，綠色建筑占新建建筑的比例達到29.8%。（圖1-10）

（五）可持續發展能力穩步提升

隨著“一帶一路”“互聯網+”和《中國制造2025》等國家戰略的深入推進，陜西省現代產業體系建設步伐成效顯著、創業與就業環境逐漸優化、城市創新能力不斷加強，為新型城鎮化提供源源不斷的發展動能。

產業結構進一步優化。三次產業結構調整不斷優化，三產占GDP比重已經由2014年的8.85∶54.14∶37.01調整到2016年的8.84∶49∶42.16，戰略新興產業占GDP比重由2014年的9.5%上升至2016年的10.7%，為農村勞動力轉移人口提供了更多的就業機會。2016年，我省城鎮登記失業率維持在3.3%，低于國家平均水平0.72個百分點，較2014年下降0.11個百分點。（圖1-11）新興產業和先進制造業實力持續增強。2016年，陜西省實現工業增加值7492.6億元，比上年增長6.8%，規模以上工業增加值增速連續三年在全國15個副省級城市中排名第三位。

服務業穩步發展。2016年，陜西省第三產業生產總值達到8080.67億元，占到陜西省GDP的42.16%。陜西省安排30億元專項資金，加大對服務業重點領域、試點聚集區、重點企業及重點項目的政策資金扶持力度。重點建設國家、省、市級服務業聚集區40個，實現服務業聚集區在各區縣的全覆蓋。加快打造絲綢之路經濟帶區域金融中心，推進直接融資、區域性股權市場和金融綜合服務三大平臺建設，大力發展互聯網金融、綠色金融和普惠金融，2016年陜西省金融業增加值為1176.59億元，同比增長10.9%，高于同期GDP增速3.3個百分點，占陜西省GDP的比重為6.1%。現代物流服務體系逐步完善，以西咸新區空港新城、西安國際港務區國際陸港大型物流綜合園區為核心，專業性物流中心為節點，專業性配送區為支撐的“一帶一路”陸海空聯運樞紐初步建成。會展服務業發展迅速，初步建立起與經濟發展相適應的會展服務體系，“西洽會暨絲綢之路國際博覽會”“絲綢之路國際旅游博覽會”“歐亞經濟論壇”“楊凌農高會”和“中國國際通用航空大會”等一批品牌展會在國內外的影響力進一步擴大。

產業集中區帶動效應更加凸顯。推動開發區、工業園區與新型城鎮化融合發展，全省11個市（區）共建成省級以上開發區33個，成為新型城鎮化的重要引擎。2017年上半年，省級以上開發區實現規模以上工業增加值1042.81億元，占全省10.87%，實際到位外資27.50億美元，占全省的82.3%。產業集聚帶動了人口聚集，2014—2016年三年中，全省省級以上開發區和工業園區吸納了超過百萬勞動者進入二產和三產領域，加快了全省城鎮化進程。

區域特色更加明顯。根據不同地區的資源稟賦和區位特點，明確發展定位和產業重點，關中、陜北、陜南三大區域的發展差距逐漸縮小，錯位布局、協同發展局面初步形成。關中、陜南、陜北占全省GDP比重由2014年的62.7∶12.9∶24.4調整為2017年上半年的65∶13.7∶21.3。特別是陜南加快發展航空制造、數控機床、新材料、現代中藥、綠色食品和生態旅游等產業，經濟體量與產業結構不斷升級，城鎮化率增速在我省三大區域占據首位，與全省平均水平差距不斷縮小。（圖1-12）

創新創業環境不斷改善。實施創新發展戰略，全力推動陜西創新型省份建設，激發全社會創新動力，全省的創新能力不斷加強。陜西被確定為全國4個創新型省份試點之一，西安市被國家列為系統推進全面創新改革試驗區，西安高新區獲批為國家第9個自主創新示范區，西安、寶雞成為國家創新型試點城市，20個縣區開展創新型縣區試點，168家企業成為創新型企業，區域創新示范帶動作用進一步增強。通過商事制度改革、放寬市場準入條件、小微企業稅收優惠、減少行政審批等方式為有創業意愿的青年提供創業引領、就業幫扶、精準服務、能力提升、權益保護等五大幫扶與保障措施，持續優化創業環境。截至2016年，全省共創建48個省級小型微型企業創業創新基地和8個國家小型微型企業創業創新示范基地，其中，西安市被確定為“國家小微企業創業創新基地城市示范”。截至2016年年底，陜西技術合同成交額802.7億元，專利授權量增長45.7%、居全國第一位，國家自然科學獎、技術發明獎獲獎數量分別居全國第二位和第三位。小微工業企業達到2.6萬余家，較2015年增加28%，吸納就業能力達到900萬人。

（六）城鄉發展一體化進程明顯加速

健全土地流轉制激發農業活力。全面推行農村集體土地確權登記，2015年末，陜西省所有涉農縣鄉及98.8%的村民小組都開展了土地確權登記頒證工作，測繪影像資料全部提供到位，市級信息平臺建設基本完成并投入運行，縣級確權登記頒證軟件全部安裝到位，并已完成了93.2%的農戶調查、93%的耕地調查，向186.7萬農戶頒發了土地經營權證書，基本完成了確權登記工作總量的80%以上。鼓勵土地流轉，提高土地配置效率，提高農戶在土地增值中的收益比重，在土地流轉價格上，60%采取雙方協商辦法，40%由村組介入共同協商定價，流轉價格完全由市場需求狀況決定。截至2016年年底，全省農村土地流轉面積達1218畝，陜西省農業部門認定家庭農場9237家，農民合作社4.42萬家，各級農業產業化龍頭企業2680家。70%以上的流轉土地，用于收益較高的設施農業、特色種植、規模養殖和休閑觀光農業等。對于盤活農村閑置土地，激發農業生產要素活力，助推“三農”城鎮化轉型具有積極的示范帶動作用。

現代農業園區與新型農業經濟主體不斷擴大。各地在園區建設過程中，因地制宜，大膽探索，逐漸形成了一批生產經營組織方式科學先進、運行機制良好、產業和地域特色鮮明、帶動作用突出的現代農業園區，主要包括產業聚集推動型，如眉縣齊峰園區推行“企業自建基地、全程托管服務、產業板塊推進、品質品牌結合”獼猴桃產業規模化發展；經營主體帶動型，如涇陽縣日新園區由入園企業發展“農地入股、共建基地、加工增值、按股分紅”釀酒葡萄產業化；科技創新驅動型，如千陽縣海升園區發展“大苗建園、矮砧密植、立架栽培、水肥一體、機械作業”現代蘋果生產模式；生態循環促進型，如安康陽晨園區發展“種豬繁育、沼氣發電、有機肥加工、生態化種植”低碳循環模式；三產融合引領型，如涇渭茯茶園區推行“標準茶園建設、加工技術研發、多元產品開發、茶文化展示傳播、茶藝體驗休閑”的三產融合模式；服務支持拉動型，如洛川縣政府成立管理服務機構，整合涉農項目資金，完善水電路網等基礎設施，吸納經營主體入駐園區，提供技術、信息、金融等全方位服務，推行品牌營銷戰略，推動蘋果產業轉型升級。截至2016年年底，全省建成省級現代農業園區362個，帶動全省各級各類園區2495個，建設面積598萬畝，占到全省耕地面積的12%。全省已基本形成以國家現代農業示范區為引領，省級園區為重點，市縣園區為依托的現代農業發展格局。

農業標準系統建設不斷加強。通過建立“政府推動，標準化主管部門牽頭，市場引導，龍頭企業帶動，合作組織搭橋，農民積極參與”的工作機制，探索形成了“三型五化”的現代農業標準化示范推廣模式。圍繞陜西省優勢特色農業產業，以提升農業產業綜合效益為目標，大力開展了農業綜合標準化工作，建立“科技成果標準化、技術標準系列化、人才培養實用化、示范生產產業化”的新型標準推廣機制。2016年，建設第八批國家級綜合農業標準化示范區15個，綜合標準化示范縣2個和省級農業標準化示范區21個，74個農產品獲得地理標志。示范項目涵蓋果業、蔬菜、養殖、花卉、雜糧、茶、中藥材等領域，涉及陜西省農業縣（市、區）34個。眉縣獼猴桃、蒲城酥梨、千陽矮砧蘋果、隴縣奶牛、周至關中黑豬、灃東現代都市農業等項目成效顯著，形成了一批綜合效益好、輻射帶動力強、具有市場競爭力的優質農產品。

農村金融服務不斷升級。農村金融服務體系逐漸完善，在信貸投放上，更加注重引導信貸投向“三農”領域等經濟薄弱環節和民生工程。2014年以來，全省涉農貸款余額超過5800億元，年均增長18.2%，高于同期各項貸款增速。信貸投放重點突出，區域分布更趨合理。近5年，全省本外幣信貸資源在三次產業間的比例由0.8∶38.7∶60.5變化為1.0∶45.6∶53.4，第一產業貸款占比有所提高，“三農”金融的發展對于促進農民增收致富和提升農業現代化效果顯著。

扶貧攻堅全面扎實推進。2014年以來，我省采取因戶施策等舉措，著力推進精準脫貧，易地扶貧搬遷、產業扶貧、就業扶貧、生態扶貧、教育扶貧、健康扶貧、兜底保障等一系列工程，開啟了脫貧攻堅“加速度”模式。2016年全省省級標準下130萬以上貧困人口脫貧。在易地扶貧搬遷方面，全省完成投資180億元，安排易地搬遷貧困戶18萬戶60萬人，啟動建設集中安置點1436個，開工建設安置房15.75萬套，完成國家下達計劃的197%。在教育扶貧方面，對貧困家庭學生實施從幼兒園到大學直至就業的一條龍資助，資助困難學生177.16萬名，其中，建檔立卡貧困家庭學生32.87萬人。在就業扶貧方面，組織農村貧困勞動力技能培訓12.13萬人，轉移就業47.33萬人，創業5.47萬人。在生態扶貧方面，104.6萬貧困人口得到生態效益補償資金2.2億元。在兜底保障方面，積極組織開展“兩線合一”，全省農村低保標準提高到3015元。

農村人居環境改善效果顯著。陜西省近年來不斷加大農村綜合環境整改力度，危房改造、基礎設施建設、環境治理成效顯著。2016年，我省農村危房改造10.8萬戶，完成國家下達的指標135%，全省農村危房改造累計完成68.67萬戶，改造數量在全國位居前列。全省90%的建制村通瀝青（水泥）路，村莊道路硬化率達52%，農村自來水普及率達到79%，生活垃圾集中處理率達53.1%，農村人居環境不斷提升。針對關中、陜北、陜南三大區域，形成“三個三”的分層次風貌特色構建體系，探索具有民族性、地域性、時代性的陜西城鄉風貌建筑模式，榆林市佳縣朱家坬鎮泥河溝村、銅川市耀州區孫塬鎮孫塬村、安康市石泉縣后柳鎮等30個村莊入選《中國傳統村落名錄》，并獲得中央財政資金補助。目前，陜北地區的統萬城、關中地區的茯茶小鎮、簸箕掌村、關中民俗藝術博物院、陜南地區的青木川古鎮，已經成為集古建筑維修保護、民俗傳承、旅游開發與產業創新等一體化發展的城鄉空間風貌發展示范地區。

（七）體制機制創新穩步推進

推進城鄉建設用地增減掛鉤。允許列入國家連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣的56個縣區，增減掛鉤指標在省域內跨縣、跨市流轉使用。2017年上半年通過指標流轉增加城鎮化建設用地0.45萬畝，為貧困地區提供土地收益7.2億元，實現了城鎮化和脫貧攻堅雙贏。創新實施人地掛鉤政策。研究制定《關于城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤的實施意見》，將城鎮用地與農業轉移人口數量掛鉤。完善農村土地流轉機制，加快推進農村集體土地確權登記頒證工作，穩步推進農村土地承包經營權和農民住房財產權抵押貸款試點。探索進城落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的依法自愿有償退出機制。

創新城鎮化資金分擔機制。實行財力性轉移支付分配與持有居住證人口掛鉤。在測算縣級教育、社會保障、醫療、就業、住房保障等相關民生支出時，將持有居住證的農業轉移人口納入測算范圍，增強吸納農業轉移人口較多且民生支出需求較大的縣區財政保障能力。2016年，省財政補助市縣的均衡性轉移支付、縣級基本財力保障轉移支付、義務教育生人均經費等一般性轉移支付均與農業轉移人口掛鉤，對吸納農業轉移人口較多的縣區給予重點支持。統籌中省農業轉移人口市民化獎勵資金，建立農業轉移人口市民化獎勵機制。2016年，下達相關市縣獎勵資金3億元。建立多元化可持續的投融資體制。出臺《陜西省人民政府辦公廳關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，引導社會資本按照PPP模式參與地下綜合管廊的建設和運營。

加快推進行政管理和財稅體制改革。加快行政區劃改革。西咸新區由西安市整體代管，除履行國家級新區開發建設職能外，全面托管轄區內西安市和咸陽市的行政和社會管理職能。賦予神木縣、府谷縣與設區市同等的經濟社會管理權限。加快擴權強鎮、村鎮合并等行政區劃管理改革，形成了《陜西省深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革實施意見（初稿）》，進一步激發經濟發達鎮發展內生動力。深化城市管理執法體制改革。出臺《深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作實施方案》，啟動西安、寶雞、咸陽、韓城改革試點，統一全省城市管理執法機構設置，明確全省執法人員配置比例，建立城市管理執法司法銜接制度，提高城市管理的水平和實效。完善鄉鎮財政管理體制。對35個省級重點鎮（含4個鎮級小城市試點鄉鎮）實行分稅制財政體制，對31個文化旅游名鎮實行“核定收支、定額補助、超收全留、自求平衡”的包干財政體制。

持續完善城鎮住房保障體系。構建購租并舉的城鎮住房制度。將在本地就業的非戶籍人口納入公共租賃住房保障范圍，拓寬申請渠道，嚴格“三級審核、三次公示”制度，實施預分配等措施，使保障對象早日入住新房。推進公共租賃住房與廉租住房、經濟適用房與限價商品房并軌，建立健全購房與租房并舉、市場配置與政府保障相結合的住房制度，打通保障性安居工程與存量商品房通道。鼓勵各地通過購買和長期租賃方式，把適合或經改造符合公共租賃住房條件的存量商品房，轉為公共租賃住房房源，配租給保障對象。健全房地產市場調控機制。調整完善差別化住房信貸政策。房地產市場調控力度持續加大，出臺一系列房地產調控政策，抑制樓市過熱。在全國率先完成了省市縣三級不動產登記職能整合、機構設置、窗口運行等任務，成為全省全面深化改革的“一面旗幟”。完善保障性住房柔性退出機制。發布《西安市經濟適用住房退出管理實施細則》，購買經濟適用住房滿5年，購房人在補交差價款后，方可取得完全產權并退出經濟適用住房保障，也可上市交易，為其他地區的保障性住房退出機制的建立提供了參考。

建立生態文明考核評價機制。制定差異化的生態環境質量目標、準入標準、考核評價體系。對關中地區、榆林北部等重點開發區域，根據環境容量，實行嚴格的污染物排放總量控制指標，減少污染物排放。對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消生產總值考核。建立環境保護督察制度，每年對30%以上的市級政府和5%的縣級政府開展環保督察，對未履行環境保護職責或履責不到位的地方黨委政府負責人進行約談，對問題嚴重的實行掛牌督辦、區域限批。

四、存在的主要問題及原因剖析

《規劃》實施三年多來，陜西新型城鎮化有了巨大進步，但整體上還是滯后于全國平均水平，2016年陜西省城鎮化率依然低于全國平均水平2.01個百分點。在推動城鎮化健康協調發展方面，還有幾個亟待補齊的短板：

（一）城鎮化水平相對滯后，質量內涵有待提升

城鎮化與工業化發展不協調。2016年統計數據顯示，陜西的工業化水平（工業增加值占地區生產總值比重）為39.09%，城鎮化率為55.34%，工業化水平滯后于城鎮化，而有些縣的城鎮化率達到70%，而工業化率低于全省平均水平，說明陜西在城鎮化過程中，產業化水平未能同步，就業支撐能力不足，有出現“空城”的隱憂。

城鎮化差異較大。陜西省城鎮化質量出現嚴重不均衡，主要表現在地區不均衡和指標不均衡。分地區看，關中地區由于地理區位優勢，除城市建設外，各項指標均值較高，特別是西安市城鎮化質量較高，位列全省各市第一；陜北地區地處黃土高原，水土流失現象嚴重，大量煤炭、石油等能源開采量巨大，致使生態環境脆弱，在生態環境方面得分較低；陜南地區因地處秦嶺山區及山區南麓，交通不便，主要經濟來源產業單一，致使陜南地區在大多數經濟指標低于陜北和關中地區。

（二）“半城鎮化”突出，農民融入城市生活困難

陜西常住人口城鎮化率已超過55%，但戶籍人口城鎮化率還不到45%，由于教育、醫療、養老等公共服務均與戶籍掛鉤，這意味著大量城市常住人口無法正常享受所在城市的公共服務，距離真正實現農業轉移人口市民化還有很大距離。隨著城市消費支出水平的不斷提高，以及一系列農村政策對農村生存條件的改善，由于“半城鎮化”人口在城市福利待遇長期得不到保障，即便農村存在著相當數量的剩余勞動力，還是有大量農民不愿意外出打工。如果不能盡快解決這一問題，不但新型城鎮化的目標難以實現，經濟結構的轉型升級和社會的和諧穩定也將面臨嚴重挑戰。

農民工就業創業資金缺口較大。主要是返鄉農民工自有資金不足，創業的過程中又需要大量的流動資金，商業銀行考慮到資金風險不愿投入，而人社部門的創業貸款額度較小，因此難以滿足創業需要。

推進社保改革面臨壓力持續加大。管理體制機制不順導致城鄉居民醫保政策不統一、進度不平衡，農民工按項目參保還需向其他領域拓展；我省陸續降低工傷、生育等險種費率，基金當期增幅明顯下降；加之公立城市醫院改革不斷深化，醫保基金支出持續增加，對我省社保基金帶來很大壓力。

構建和諧勞動關系難度不斷加大。當前，導致欠薪的深層次矛盾尚未從根本上解決，尤其是工程建設領域違法分包等建筑亂象沒有得到有效根治；部分地市“雙隨機、一公開”監管機制還沒有完全建立，執法任務繁重與執法能力不足的矛盾突出，部分用人單位遵守法律的意識不強，勞動者依法維權渠道不暢通。

城鄉教育資源供給結構性矛盾突出。城鎮化速度加快，解決隨遷子女入學面臨的最大困難依然是城市教育資源不足，難以很好滿足所有隨遷子女入學需求。盡管近年來我省大部分市、縣（區）加快了城市學校建設步伐，但在各市主城區和一些縣城，教育資源擴容工作一定程度上存在不適應隨遷子女數量劇增的態勢。城市學校的校際差距在大多數城市仍然存在，隨遷子女對優質教育資源需求迫切，往往出現區縣教育部門統籌安排的學校不符合家長期望，拒絕進入指定學校的現象，加劇了“擇校”矛盾，導致部分學校人滿為患。

隨遷子女提供證明材料困難。為了引導學生的有序流動，區縣教育部門設置一定條件作為身份確認的證明。但是，由于隨遷子女家庭構成比較復雜，家庭狀況千差萬別，對教育的訴求也不盡相同，能夠提供證明的能力也有所差別。比如居住證明，有的是房產證，有的是租房合同，有的沒有正規的租房合同，用水電費繳款憑證做證明。有些家庭多年在外，原籍流出證明無法開具。極少數兒童，沒有戶籍也沒有出生證明，給入學資格審核帶來麻煩。

隨遷子女融入城市的問題比較突出。隨遷子女就學，如何融入城市社會直接影響到他們的身心健康和進一步發展。融入城市主要包括學習、人際關系和心理狀態的融入。由于生活環境不同，隨遷子女往往表現出學業方面的劣勢，人際關系的不適應和心理方面的排斥感，加上他們處于價值觀的形成期，心理比較敏感，融入城市存在一定困難，部分會出現心理方面自卑的問題，甚至出現心理疾病，影響個人健康成長。

（三）經濟結構不優，人口城鎮化的推拉力不足

人口城鎮化是與經濟結構變化相適應的過程，一般來說，經濟越繁榮、第三產業越發達、社會經濟分工專業化程度越高，城市能夠提供的就業崗位就越多，城鎮化的動力也越足。從縣域經濟發展水平看，2016年我省生產總值過百億的縣（市）僅占總數的44.58%，不足50億元的還有18個，最低的佛坪縣僅為8.56億元，83個縣（市）縣均GDP113.71億元，僅為江蘇的14.77%、安徽的59.81%，內蒙古的75.30%，縣域經濟總體上尚未擺脫“農業大縣、工業小縣、服務業弱縣”的基本特征；從三產比重看，2016年我省第三產業占GDP比重為42.16%，遠低于全國51.6%的平均水平，城市吸引農業轉移人口的拉力不夠；從農業發展水平來看，我省耕地流轉率不到總耕地面積的20%，低于全國平均水平10多個百分點，農民專業合作社和家庭農場無論從數量還是質量上都滯后于全國平均水平，農業轉移人口進城的推力不足。

農民向市民轉化動力不足。陜西的平均城鎮化率已超過50%，最高縣（區）已達到70.1%，但城鎮化建設質量依然不高，與其相配套的公共服務與社會福利等方面缺少具體的實施管理辦法，社會保障機制尚未健全。由于總體工業化水平不高，就業機會仍然不足，導致城鎮對農村人口的吸引力不強。同時，農民已有收入水平不足以負擔城鎮生活成本，導致農民向市民轉化的動力不足。

農民自身市民化意愿不強烈。相比過去而言，當前土地制度改革釋放出巨大政策福利，城鄉社會福利差距縮小，更多的農村戶口持有者更愿意拿著農村戶口在城市工作，享受城市與農村的雙重待遇，更有甚者想從城鎮居民戶口轉為農村戶口，農民自身市民化意愿不強烈。同時，城市自身吸引力不足，農民市民化社會保障成本較高，政府短期內難以負擔，在完善社會保障體系方面斷層、脫節情況嚴重，相關生活配套設施不完善，影響到農業轉移人口市民化的進程。

縣域經濟不發達。縣域上連工業，下接農業，是新城城鎮化的主戰場，是農業人口轉移的主要承載地。但由于我省縣域經濟發展不充分，難以提供大量就業崗位，農民工就業渠道單一，多流向大城市而不是縣城。

（四）產城融合不夠，建設用地結構性矛盾突出

不少地方把城鎮化簡單地等同于城市建設，過分注重城市建成區規模的擴張而忽視了產業的配套和城市人口的自然集聚，城鎮建設“攤大餅”問題突出，導致房地產庫存高企、新區淪為“鬼城”，有的市縣城區規劃人口規模不切實際，全縣人口集中到新城區都無法達到規劃目標。全省現有各類縣域產業園區194個，個別縣（市）甚至有3—4個園區，但很多產業園區設立后，未能強化規劃引領，重視招商引資而忽視了功能定位，重復建設、同質競爭嚴重，結果是一些地方建設用地緊張寸土寸金，一些地方卻是產業園區荒草叢生、國土資源浪費嚴重。截至2016年年底，我省城鎮人均建設用地規模為145.85平方米，遠高于《規劃》限定的100平方米的約束性指標。

基礎設施較為薄弱。我省經濟這幾年雖然增長較快，但整體發展依然滯后，導致對城鎮基礎設施尤其是小城鎮基礎設施投入不足。2015年，全省小城鎮燃氣普及率僅為城市的16.62%，生活垃圾無害化處理率不到城市的4%，特別是在自來水普及率、人均道路、給排水、綠化等主要指標上均大幅落后于發達省份，甚至大部分建設指標遠低于全國平均水平，成為產業發展和招商引資的瓶頸，制約了特色小（城）鎮的培育和發展。

中心城市的首位度不高。由于城市基礎設施較為薄弱，中心城市建設歷史欠賬較多，基礎設施改造提升難度較大；加之市政公用設施建設以來主要依靠財政投入，特別是地下管網投資額大、投資回報周期長，資金投入不足已成為制約城市建設的最大瓶頸，城市必備的水、電、氣、暖等短板明顯，服務功能不全，中心城市的首位度不高。

小城鎮長遠發展后勁不足。產業是特色小（城）鎮發展的原生動力，我省受制于發展階段、發展基礎等限制條件，多數小城鎮產業發展模式單一、涵蓋面窄，往往以初級加工業或旅游業為主，且產業規模小、層次低，集聚高端要素方法不多，做強產業特色理念不新，普遍存在主業不強、高端不夠的問題。即便是部分已初具規模的特色小城鎮，也缺乏帶動當地人致富的項目，長遠發展后勁不足。

（五）投融資渠道不暢，新型城鎮化缺乏現代金融支撐

城鎮建設資金投入不夠。新型城鎮化進程中，基礎設施、公共服務、保障性住房建設等需要大量的初始資金支撐。陜西大部分地區城鎮財政收入普遍不高，多數屬于“吃飯”財政，農業人口轉移成本承擔資金主要依賴土地出讓收益。當前政府舉債、土地指標都在收緊，加上財政收入增速放緩，導致約束增多、配套滯后、激勵不足。不少市縣嘗試搭建投融資平臺，以引導民間資本進入城鎮建設領域，但由于尚未建立風險分擔機制、基于成本的調價機制、項目退出機制，以及市場準入負面清單制度，未能按照國家要求切實保障市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等各類市場主體皆可依法平等進入，致使很多民間投資者信心不足，對PPP項目仍抱觀望態度，投資積極性不高。今年上半年，我省雖成立了陜西省新型城鎮化發展基金，但落地項目很少，尚未發揮明顯作用。

投融資渠道不寬。新型城鎮化建設項目投融資需求量大，任何單一主體都無法滿足城鎮建設項目的資金需求，當前陜西省的投融資模式仍以銀行貸款和“土地財政”投入為主，以政府投資為主體吸引民間資本的保障機制不健全。這種單一的投融資模式難以填補投融資建設的資金缺口，而社會資金的存量巨大，未得到充分利用。不少市縣區在引導金融機構創新信貸產品、提高債券供給等方面發力不足，未能充分使用資產證券化、市政債等多種金融工具拓寬融資渠道。在經濟下行壓力下，地方金融機構怕擔風險，融資改革創新缺乏魄力和信心。

（六）城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出

“城市病”日益突出，交通擁堵問題普遍存在。城市空間格局不盡合理，城市建成區綠化覆蓋率較低，公共服務供給能力薄弱，縣城以下污水垃圾處理能力不足，城鄉管理工作更多的是依靠突擊式、集中式整治，長效化、常態化舉措不足，城市占道經營、車輛亂停亂放現象依然普遍，城中村和城鄉接合部等區域環境較差。

社會治理理念與模式相對滯后。“重管理、輕服務”“重局部、輕全局”“重政府、輕社會”的“三重三輕”現象依然嚴重，有關部門受制于定勢思維和部門利益，社會治理碎片化問題突出，社會組織、社區和公民個人在社會治理中的參與性嚴重不足。鄉鎮一級普遍存在著“有限權力、無限責任”的現象，責權利不統一、不對等、人財物不配套。撤鄉并鎮，群眾就近方便辦事的難度增大。社區工作“行政化”色彩濃厚，與社區居民聯系減少，直接影響到居民參與社區建設和管理的積極性。

（七）文化保護滯后，城鄉建設特色不足

陜西文化積淀厚重，歷史文化名鎮和特色景觀旅游名鎮較多，但除個別風貌鮮明、特色突出的小城鎮外，大多數小城鎮建設存在缺乏特色、千鎮一面等問題；部分小城鎮在城鎮風貌打造中相互模仿，樣式雷同、形體乏味、品位較低等；對小城鎮自身所處地域文化、歷史脈絡、建筑空間格局等認識不足、挖掘不夠，小城鎮風貌有待彰顯。一些城市在規劃建設中存在抄襲、模仿、復制等現象，城鎮建設存在盲目追求大、新、奇、洋的問題，千城一面問題突出。城鎮建設中的歷史文化遺跡、傳統村落等保護不夠。部分城市在舊區改造中存在大拆大建的現象，區域傳統文化和特色文化挖掘不夠，特色小鎮缺乏特色，忽略了對遺產與周邊環境的整體性保護，造成了歷史文化傳承的碎片化傾向。

（八）規劃統籌力度不夠，城鄉建設協調性有待增強

缺乏整體規劃。有些規劃的編制只停留在總體規劃上，詳細的實施項目尚未進入議事日程，總體規劃是對城鄉分布建設區域做粗線條的安排，對整體布局、主題定位、建設目標等關鍵要素簡單規劃，只體現大體輪廓。

“多規合一”工作滯后。雖然各市縣區重視各類規劃的編制工作，但“多規合一”工作仍處于起步探索階段，面對新型城鎮化提出的新要求，規劃統籌仍顯滯后，新型城鎮化建設工作缺乏科學性和協調性。

各類規劃銜接不夠。各市縣區都存在不同程度的規劃相互打架、權威性不強等問題，縣（區）城市總體規劃與省市及相關專項規劃在一定程度上難以銜接。

五、意見建議

針對評估中發現的問題，課題組對更好推進我省新型城鎮化工作提出如下意見和建議：

（一）破除體制機制障礙，加速推動農民市民化

促進公共服務均等化，降低農民融入城市門檻。降低農民變市民成本，推動“空間城鎮化”向“人口城鎮化”轉變。一是完善外來務工人員住房公積金制度和廉租房制度，制定解決外來人員住房的長期性政策，提高城鎮對農民的吸引力。二是完善基本社會保障制度，重點解決資金的來源問題和流動人口社保可轉移問題。三是依托社區構筑流動人口服務管理網絡，加強流動人口服務管理，鼓勵各地逐步將社保、醫療、教育、就業、居住服務等內容納入居住證管理范疇，提高居住證含金量，進一步保障農業轉移人口正常享有城鎮基本公共服務。

激活農村土地資源，消除農民市民化的后顧之憂。加快農村制度改革，健全農村產權流轉市場體系，打通資源變資產的路徑。一是完善進城落戶農民農村土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等合法權益的有償退出機制，推動農村土地流轉。二是加快農村金融制度創新，建立農村產權交易平臺，加快推動農村土地經營權和農民住房財產“兩權”抵押貸款，支持返鄉下鄉人員依法使用集體建設用地開展創業創新，鼓勵農村集體經濟組織與工商資本合作發展休閑農業、民宿經濟、鄉村旅游等新型商業模式，壯大村級集體經濟實力，推進產業精準脫貧。

加大財政投入，完善農民市民化的成本分擔機制。建立健全由政府、企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業轉移人口市民化成本性質，明確成本承擔主體和支出責任。政府要承擔農業轉移人口市民化在義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本；企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用；農民工要積極參加城鎮社會保險，參加職業教育和技能培訓，提升就業和發展能力。

加強公共服務能力建設，提高城鄉發展一體化水平。以“核心城市—省際毗鄰區域中心城市—地區性中心城市—縣城—重點鎮—新型農村社區”六級居民點等級體系為依托，合理布置各項公共服務設施，重點加大小城鎮及新型農村社區的設施配套。在科學引導農村集中居住、推進農業規模化經營的基礎上，合理配置教育、醫療衛生、養老、文化娛樂等公共服務設施。鼓勵大中城市、小城鎮、農村在教育、醫療、文化事業等方面的人員、技術合作交流，促進城鄉基本公共服務硬件設施的有效使用，提升城鄉基本公共服務總體效益。

（二）優化產業結構，提升人口城鎮化的產業支撐能力

加快特色產業發展。一是加快發展特色優勢農業，推進農業產業化。在陜南限制開發區，試行建立生態補償機制為基礎的有機農業和生態農業；在關中平原試行以沼氣為核心的現代循環農業、資源節約型農業和環境友好型農業；在陜北試行以生態畜牧業為載體的可持續發展農業。二是積極培育新興產業，因地制宜、突出優勢，一地一產業，大力支持本地龍頭企業，推動形成集約化生產、規模化經營、集群化發展格局。三是加快發展現代服務業，大力發展家政、養老等生活型服務業，促進金融、信息等生產性服務業聚集發展，提升城市生活便利化和舒適化水平，推動人口集中和就近就業。

推動產城融合發展。充分發揮各類高新區、開發區和縣域工業集中區作用，調整優化城鎮產業結構和發展布局，增強發展產業、聚集資源和人口的能力，打造縣域經濟增長的核心引擎。圍繞產業園區定位，統籌做好主體產業園區與住宅、消費、學校等配套區域銜接，打造宜居宜業的產城融合綜合體。

積極扶持縣域民營企業發展。進一步重視民營經濟在促進縣域經濟發展中的重要作用，將發展民營經濟作為促進就業、提高縣域經濟核心競爭力的重要抓手。一是引導省內外大型民營企業在縣域投資。二是鼓勵科學技術人員到縣上投資創業。三是鼓勵、吸收外出務工致富的農民工回鄉創業。四是加強創業培訓，優化創業環境，金融、國土、工商、稅務等部門要積極為縣域民營企業，尤其是小微型民營企業發展營造良好的環境和條件。

（三）突出分類發展，引領城市健康有序發展

以做大做強城鎮群為重點，著力構建陜西特色的新型城鎮化體系。一要做大做強關中城市群。要以西安為核心，強化城鎮發展軸線，增強中心城市功能，培育城市一體化發展區，重點培育“一軸一環三走廊”城鎮發展軸帶，加快西咸一體化進程。二要以特色產業基地為依托，構建具有區域優勢的陜南陜北城鎮群。陜北要以能源化工基地建設依托，以榆林、延安為中心，形成“兩核、四極、人字形城鎮帶”空間格局的陜北城鎮體系。陜南要以綠色產業基地為依托，以安康、漢中、商洛為中心，形成“兩核一極、兩帶四軸”空間格局的陜南城鎮體系。三要著力構建各具特色的縣域城鎮群。各市城區建設要堅持準確定位、體現特色、錯位發展的原則，依托資源優勢、產業特點和文化底蘊，突出建設主題，努力打造個性鮮明、獨具特色的縣域城鎮群。以分類指導為原則，探索適應不同區域特點的城鎮化發展模式。充分發掘各城鎮的內涵潛力，突出每個城鎮的獨特優勢，完善城鎮功能，提升城鎮品位，重點培育15個縣發展為市域副中心城市，發展47個縣域主中心縣城，控制疏散15個生態縣城，打造各具特色的現代城鎮群。四要大力發展小城鎮，要優先安排省委省政府重點支持的重點城鎮建設的項目配套資金落實，發揮其示范帶動效應。打造一批工貿型、商貿型、農貿型、旅游型和綜合型強鎮，培育100個省級特色小鎮，力爭30個以上鎮進入國家級特色小鎮。

以城鄉統籌為主線，推動城鎮化與新農村共同發展。進一步完善城鎮功能，加快大中小城市和小城鎮發展，充分發揮城鎮吸納作用，引導農民向城鎮集中。加強鄉村公路、通信等基礎設施和文化設施建設，推進基礎設施和公共服務向農村地區延伸，改善農村地區生產生活環境。強化農村建筑風貌管控，高標準高水平建設一批特色民居示范點。做好傳統村落保護工作，力爭將有重點保護價值的村落全部納入《中國傳統村落名錄》。

（四）加強基礎設施建設，提升城鄉公共服務品質

加強城鄉公共交通建設。統籌城鄉交通規劃，構建城鄉一體、有機銜接的公共交通網絡。以公交服務分區和片區樞紐為基礎組織公交網絡，構建不同層次的公共交通線路串聯公交樞紐和覆蓋公交服務分區，形成以公共交通服務分區為支撐，以公交樞紐為核心，以大容量快速公共交通系統為骨干，常規公交主干線、接駁線為補充的城鄉一體化的公共交通網絡。

完善市政公用設施系統。加快推進引漢濟渭、黃河引水、南溝門、月河補水等重大水利工程，加強城鎮水源地保護和供水設施改造與建設，加強城市排水防澇設施規劃建設，構筑城市供排水安全保障體系。加強城市電網改造，增強供電保障能力，推進氣化陜西工程，發展熱電聯產，逐步淘汰燃煤鍋爐，增強供熱保障能力。落實《陜西省城市地下管線管理條例》，開展城市綜合管廊試點，推動地下管網建設共建共享。加快城鎮污水垃圾處理設施建設，實現污水垃圾處理城鎮全覆蓋，確保設施正常運行。加大防洪、抗震、消防、人防設施建設，構建安全可靠的城市防災減災體系。

加快農業農村信息化建設。推動信息普及，加強城鄉信息流動，不斷改善村級信息服務站服務方式，開展綜合應用和服務。進一步提高農村有線電視網絡、互聯網覆蓋率，推進平臺上移、服務下延，建設農村綜合性和專業性信息資源和服務平臺。加強部門協作，共同推進農村基層信息服務隊伍建設。充分發揮農業、科技、教育、商務、氣象等部門的作用，完善農村信息服務體系。

改善城鄉生態環境。積極實施山水林田湖生態保護修復重大工程組織實施，以重要生態功能區、自然保護區保護和重點區域生態環境恢復治理為抓手，全面推動生態環境保護管理工作。做好治污降霾各項工作，全面提升城鎮車行道路機掃率、灑水率及城市“三綠”指標。推廣普及綠色建筑，將綠色建筑標準向縣城延伸，力爭綠色建筑占新建建筑比例達到50%以上。深入推進農村環境綜合整治，集中開展農村垃圾污水專項治理活動，積極開展綠色村莊創建活動，做好村莊道路硬化、綠化、亮化工程，持續改善農村人居環境，建設美麗鄉村。

（五）加強精細化管理，提升城市生活品質

理順城鎮管理機制體制。加快推進城市執法體制改革，創新社會管理體制，堅持多方參與、共同治理，加快形成政府負責、社會協同、公共參與、法治保障的城市社會管理體制。強化縣區、鎮級政府管理主體責任，明確管理范圍、權利和責任清單，建立城鎮管理協調機制，加強城鎮管理執法機構和隊伍建設，不斷提高城鎮管理、執法和服務水平。

全面推進智慧城市建設。加快城市數字化、信息化平臺建設，將城市管理、社會管理和公共服務事項納入網格化管理，實施常態化、精細化、制度化管理，提升城市管理水平。完善城市應急管理體系、災害監測和預警體系，提高城市建設的災害設防標準，完善突發公共事件應急預案和應急保障體系。

積極賦予城市文化生命。城市發展必須承載歷史，反映城市文化積淀，要促進城市從“功能城市”向“文化城市”轉變。一是充分尊重和傳承陜西深厚文化底蘊、城市歷史脈絡、文化特色和地理風貌，加強城市空間設計，注重城市新區與舊城區有機協調，彰顯“古今共鳴、開放包容”的城市文化特質。二是加強歷史文化名城名鎮、民俗風情小鎮文化資源挖掘和文化生態的整體保護，保存城市文化記憶。三是健全城市公共圖書館、文化館、博物館等公共文化設施，建設城市休閑公園、文化休閑街區、環城市休憩帶，推進文明城市創建，營造和諧文明的城市人文環境。

（六）依法嚴格實施規劃，提高規劃的統籌性嚴肅性

提高城鄉規劃管控水平。完善省域城鎮體系規劃編制工作，實施好《關中城市群核心區規劃》和《沿黃城鎮帶規劃》，提高鄉村規劃的實用性和覆蓋率，促進以大西安為核心的關中地區大中小城市協調發展。加強城鄉規劃督察重大違法案件查處力度，建立違反城鄉規劃重點案件核查、掛牌督辦和責任追究制度，實行城鄉規劃決策終身負責制。

以多規合一理念引導城市建設。科學確定城鎮開發強度，提高城鎮土地利用效率、建成區人口密度，劃定城鎮開發邊界，從嚴供給城市建設用地，推動城鎮化發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。強化城鎮化過程中的節能理念，大力發展綠色建筑和低碳、便捷的交通體系，推進綠色生態城區建設，提高城鎮供排水、防澇、雨水收集利用、供熱、供氣、環境等基礎設施建設水平。所有縣城和重點鎮都要具備污水、垃圾處理能力，提高建設、運行、管理水平。加強城鄉規劃“三區四線”（禁建區、限建區和適建區，綠線、藍線、紫線和黃線）管理，維護城鄉規劃的權威性、嚴肅性，杜絕大拆大建。

夯實任務，確保實效。以“定期督察、考核點評、媒體曝光、獎懲兌現”等措施，對標建設任務，落實責任，全力推進新型城鎮化建設。強化監測考評結果運用，把考核結果作為科學評價干部、選拔任用干部及實施獎懲的重要依據。