第四節　國有企業分配制度改革

國有企業收入分配制度是我國“以按勞分配為主體、多種分配方式并存”的基本分配制度的主要實現形式之一，關系國有企業健康發展和國有企業職工切身利益。改革開放以來，為適應經濟體制改革和國有企業改革進程，國家對國有企業工資管理體制進行了大刀闊斧的改革。

一、國有企業負責人薪酬管理改革歷程

改革開放初期，傳統的計劃經濟開始向市場經濟過渡，國有企業負責人收入管理也開始了改革。1988年2月，國務院頒布《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，國有企業負責人的收入開始與經濟效益掛鉤。1992年8月，勞動部、國務院經濟貿易辦公室聯合印發《關于改進完善全民所有制企業經營者收入分配辦法的意見》，明確規定：企業連續3年完成任務，并實現了企業財產增值的，要給予廠長或者廠級領導獎勵。國有企業負責人的收入與其工作業績的關聯更加緊密，激勵了國有企業負責人更好地經營企業，產生當期經濟效益。在實行承包制等經濟責任制后，國有企業負責人的收入與企業上繳利稅更緊密聯系起來，這使得企業負責人的收入差距由于企業效益不同而明顯拉大。同時，在福利待遇方面，除基本福利外，如果企業效益比較好，一些企業負責人的職務消費就可能更高，職務消費成為國有企業負責人較看重的一塊，發揮了隱性激勵作用。

1992年起，我國明確建立社會主義市場經濟體制，探索建立現代企業制度，促進企業優勝劣汰，國有企業負責人薪酬與企業效益全面掛鉤，國有企業負責人薪酬制度改革的步伐明顯加大。20世紀90年代中期后，與建立現代企業制度相適應，企業負責人年薪制、股權激勵等政策在一些地方開始試點與推行。1999年9月，黨的十五屆四中全會通過《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，提出建立和健全國有企業經營管理者的激勵和約束機制，實行經營管理者收入與企業的經營業績掛鉤。少數企業試行經理（廠長）年薪制、持有股權等分配方式的，可以繼續探索，及時總結經驗。這肯定了此前國有企業負責人薪酬制度多元化的探索，允許繼續探索試行年薪制和股權激勵等方式。在這之后，實行年薪制和試行股權激勵的情況明顯增加，國有企業負責人的薪酬制度越來越多樣化，國有企業負責人的薪酬水平與20世紀90年代初期相比也得到了較大幅度的提升，但總體來說國有企業負責人的薪酬水平與當時的私有企業和混合所有制企業負責人的薪酬水平相比存在比較大的差距。

在很長一段時間內，由于國有資產管理體制改革相對滯后，國有資產出資人不到位，出資人職能多頭行使，黨中央、國務院關于國有企業經營者收入分配制度改革的方針、政策在實踐中缺乏落實和執行的主體，相應的制度和規定沒有及時建立起來。在這種情況下，企業為了參與市場競爭，不得不自行推進收入分配制度改革，這樣就形成了各自為政的狀況。國有企業負責人薪酬管理出現了一些問題：管理體制相對落后，薪酬決策無章可循，企業負責人薪酬管理既沒有明確的歸口部門，也沒有相應的制度規范，各企業一般都根據自己的薪酬制度來確定其負責人的薪酬，實際上處于自定薪酬的狀態，企業負責人薪酬水平決策隨意性較大；企業負責人薪酬與企業的經營業績脫節，缺乏激勵和約束機制；薪酬水平差距不合理，一些關系國家安全和國民經濟命脈的重要企業負責人平均薪酬水平偏低，一些經濟效益不好的企業，負責人薪酬反而較高；薪酬結構較為單一，企業負責人薪酬結構基本都是工資加獎金的單一方式，普遍缺乏中長期的激勵手段，企業負責人行為短期化嚴重，導致企業中長期戰略缺失；薪酬分配缺乏監督和制約，一些企業負責人通過兼職取酬、設立各種獎金以及職務消費等多種方式獲得報酬的做法較為普遍，存在著公開收入不高、隱性收入不少的不正?，F象。

國務院國資委成立后，探索實行國有企業負責人年薪制，構建薪酬與業績考核緊密掛鉤的激勵約束機制，推進企業負責人薪酬管理制度化、規范化。2004年6月，國務院國資委印發《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》，結束了企業負責人薪酬管理無章可循的狀態，中央企業負責人普遍實行了以業績為導向的年薪制度，年薪制的建立和實施，是國有企業收入分配與負責人薪酬管理的重大進步。企業負責人年度薪酬分為基薪和績效薪金兩部分?；街饕从称髽I負責人承擔的責任大小，根據企業經營規模、管理難度、承擔的責任，以及本企業職工平均工資水平和企業所在地域、所處行業國企職工平均工資水平等因素綜合確定，按月發放。績效薪金與企業年度經營業績考核結果掛鉤，年度經營業績考核結果根據國務院國資委與企業簽訂的年度經營目標完成情況及考核分數確定。年度績效薪金的40%部分實行延期支付，在任期（三年）結束后與企業負責人任期經營業績考核掛鉤，任期經營業績考核合格的，兌現全部延期支付收入；考核不合格的，或者考核期內出現重大失誤、給企業造成重大損失的，根據負責人承擔的責任扣罰部分或全部延期支付收入。年薪制打開了國有企業負責人薪酬管理的“前門”。但是這一時期，國有企業負責人各種不規范的收入仍然大量存在，實際上成為薪酬的重要補充，如果不能解決國有企業負責人收入來源的“后門”“旁門”問題，年薪制也只能是形同虛設。對此，國務院國資委明確要求企業負責人的全部收入均納入年度薪酬管理，在批準的薪酬以外不得獲取任何其他工資性收入（國家批準的特殊津貼除外），不得在下屬企業兼職取酬，從而有力地保障年薪制順利實行。實行年薪制后，中央企業負責人薪酬水平的確定、薪酬的增長及變動有了明確的規則和依據，改變了以往企業負責人薪酬與其承擔的責任和經營績效嚴重脫節、高低差距懸殊、能升不能降等不合理的現象。年薪制的執行使國有企業負責人的薪酬管理向規范化邁出了堅實的一步。以國務院國資委改革經驗為藍本，2009年9月，人力資源和社會保障部會同中央組織部、監察部、財政部、審計署、國務院國資委等6部門聯合印發《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》，將規范的年薪制擴展到金融、鐵路、郵政、煙草等行業的企業，并從薪酬管理基本原則、薪酬結構和水平、薪酬支付、監督管理、組織實施等方面，進一步對中央企業負責人薪酬管理進行了規范。

國有企業負責人薪酬管理體制機制改革，圍繞規范公司治理、建立長效激勵約束機制等方面，還進行了其他方面的積極探索與實踐。比如，為適應國有企業加強董事會建設的需要，國務院國資委印發《董事會試點中央企業高級管理人員薪酬管理指導意見》，將中央企業高級管理人員薪酬管理的職權授予企業董事會，鼓勵探索符合現代企業制度要求的企業負責人薪酬管理制度。又如，為貫徹黨的十六大、十七大提出的生產要素參與收益分配的原則，國務院國資委從資本市場發展和企業改制上市的需要出發，先后印發《國有控股上市公司（境內）實施股權激勵試行辦法》《國有控股上市公司（境外）實施股權激勵試行辦法》兩個規范性文件，對國有控股上市公司任職的國有企業負責人在內的人員建立中長期激勵機制。在中長期激勵機制探索過程中，年薪制的延期支付制度，在一定程度上達到了基于任期考核情況實現對中央企業負責人的中長期激勵約束的目標，邁出了探索建立中央企業負責人中長期激勵機制的第一步。

通過年薪制規范國有企業負責人薪酬管理的同時，國務院國資委也在認真研究企業負責人職務消費基本規律，探索對此加以規范的舉措。職務消費貫穿企業負責人履行工作職責的各個環節，項目繁多、內容復雜、標準缺乏、監管缺失。對此問題，黨中央、國務院高度重視，黨的十六屆三中全會、國務院廉政工作會議均提出要規范國有企業負責人職務消費。2006年6月，國務院國資委研究制定《關于規范中央企業負責人職務消費的指導意見》，初步提出了從源頭控制、貫穿始終、綜合治理的職務消費管理總體思路。2011年是中央企業負責人職務消費管理制度化、規范化的重要一年，國務院國資委相繼印發《中央企業負責人職務消費管理暫行規定》《中央企業負責人公務用車管理暫行規定》，明確了職務消費項目及管理要求，實施了職務消費制度和預算方案備案管理，落實出資人監管責任。中央企業負責人職務消費管理制度體系基本建立，管理措施進一步完善，中央企業內部規范職務消費管理的職責逐步擴展，向二、三級單位進行延伸。

黨的十八大后，為嚴格貫徹落實中央八項規定精神，厲行節約、反對浪費，國務院國資委牽頭制定中央企業負責人履職待遇、業務支出的規范性文件，經中央政治局審議通過，將國有企業負責人履行工作職責過程中的工作保障和所發生的費用界定為企業負責人履職待遇、業務支出，取消了原來“職務消費”的提法。此后，國務院國資委按照黨中央要求積極組織推進，結合企業實際情況，研究制定《中央企業負責人履職待遇、業務支出管理辦法》，督促指導所監管企業嚴格按照規定：堅持保障公務與厲行節約相結合，從嚴控制履職待遇、業務支出水平；堅持廉潔自律與監督管理相結合，建立臺賬制度，加強日常管理。在2018年，結合審計、巡視及紀檢監察部門反饋的問題線索，重點針對部分企業制度建設不完善、政策執行不嚴格、主體責任落實不到位等問題，研究制定《關于進一步規范中央企業負責人履職待遇、業務支出管理有關事項的通知》，既堅持依法依規、從嚴監管，又堅持實事求是，緊密結合企業生產經營實際，切實保障負責人合理履職需要，并按照分級管理原則，要求中央企業切實發揮主體責任，不斷健全管理辦法和工作機制，狠抓政策執行，加強對出資企業負責人履職待遇、業務支出的管理。

2014年11月，黨中央、國務院決定深化中央管理企業負責人薪酬制度改革。通過此次改革，建立了國有企業負責人新的薪酬結構及決定機制。國有企業負責人薪酬由基本年薪、績效年薪、任期激勵收入構成，基本年薪根據國家有關部門核定的上年度中央企業在崗職工年平均工資的一定倍數確定，績效年薪以基本年薪為基數根據企業負責人年度考核評價結果等綜合確定，任期激勵以任期內年度薪酬之和為基數根據任期考核評價結果確定。本次改革之初，有些企業把薪酬改革片面理解為員工層層降薪，造成了一定的負面影響。2016年10月，全國國有企業黨建工作會議召開，習近平總書記的講話從根本上明確國有企業負責人薪酬制度改革的方向和目標，也徹底消除了層層降薪的擔憂。國有企業負責人薪酬制度改革在全國順利實施，初見成效。國務院國資委堅持分類管理：對組織任命的企業負責人，合理確定其基本年薪、績效年薪和任期激勵收入，出臺了一系列配套制度辦法，確保改革平穩實施，進一步規范了中央企業負責人年薪制管理；對市場化選聘的職業經理人，試行市場化薪酬分配機制，探索完善中長期激勵機制。積極推進市場化選聘職業經理人試點工作，重點是逐步落實符合條件的董事會依法按照市場機制選聘、考核經理人，合理確定經理人薪酬水平的決策權，由董事會根據市場薪酬水平、企業競爭地位和經濟效益等情況，嚴格按照職業經理人業績考核結果確定其薪酬水平，同時強化契約化管理，建立退出機制。部分中央企業和地方國有企業也進行了積極探索。

二、國有企業職工收入分配制度改革歷程

改革開放前，國家直接參與企業內部分配，國有企業長期實行“八級工資制”，員工干與不干一個樣、干多干少一個樣，客觀上形成了所謂的“平均主義”“大鍋飯”，極大地制約了國有企業職工的勞動積極性。在這樣的形勢下，國務院于1978年5月印發《國務院關于實行獎勵和計件工資制度的通知》，恢復了中斷十余年的獎勵制度和計件工資制度。1984年4月，國務院印發《關于國營企業發放獎金有關問題的通知》，規定獎金同企業經濟效益掛鉤，實行“獎金不封頂，征收獎金稅”的辦法。無論是計件工資制還是獎金制都堅持了按勞分配的原則，多勞多得，少勞少得，對固化的等級工資制產生了沖擊。但是，這一時期的改革舉措主要是對國有企業工資制度的小修小補，更多的是重新確立“以按勞分配為主體、多種分配方式并存”的基本分配制度。明確對國有企業的工資制度進行改革的，是1985年1月國務院印發的《關于國營企業工資改革問題的通知》，其中提出使國有企業職工工資同企業經濟效益掛起鉤來，同國家機關、事業單位的工資改革和工資調整實現脫鉤。同年7月，勞動部等5部委按照“一脫鉤一掛鉤”的精神，聯合印發《國營企業工資改革試行辦法》，開始在國有企業試行企業工資總額的確定和增長同本企業經濟效益緊密掛鉤的辦法，工資總額經政府有關部門審核批準后，銀行負責監督支付。此后，工效掛鉤作為一種全新的工資總額決定機制逐漸在全國國有企業推廣實行，時至今日仍有部分國有企業在使用。

國家通過實行工效掛鉤辦法解決國有企業工資分配決定機制問題后，改革計劃經濟下的工資集中統一管理體制成為迫在眉睫的任務。1986年12月，國務院印發《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，明確提出在符合國家政策范圍內，將企業內部職工工資、獎金分配的具體形式和辦法，以及調資升級的時間、對象等權力賦予企業。1992年7月，國務院頒布《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，進一步明確國有企業在按國家規定提取的工資總額內，有權自主使用、自主分配工資和獎金。同時，提倡國有企業實行以崗位技能工資為主要形式的內部分配制度，使勞動報酬與勞動貢獻真正掛起鉤來。這一時期，國有企業工資分配改革側重于制度變革，通過不斷擴大企業分配自主權，推動企業工資分配從集中統一的行政管理體制走向統一領導、分級管理體制，盡管總體看仍然帶有較強的計劃色彩，但已成功地在計劃經濟工資集中統一管理體制上打開了缺口，為國有企業在工資分配方面引入市場機制埋下了種子。

1992年10月，黨的十四大確定了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年11月召開的黨的十四屆三中全會提出，要進一步轉換國有企業經營機制，建立適應市場經濟要求，產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度。在這一大背景下，國有企業順應建立社會主義市場經濟體制要求，在堅持按勞分配的原則下逐步將市場機制引入工資分配中。同時，由于國有企業工資分配管理普遍實行的是工效掛鉤，這在一定程度上促進了工效掛鉤同市場化機制的結合，完善了工效掛鉤辦法。在經過了國有企業長時間的探索實踐后，黨的十五大明確要從戰略上調整國有經濟布局，對國有企業實施戰略性改組，首次提出允許和鼓勵資本、技術等生產要素參與收益分配。黨的十五屆四中全會進一步提出建立與現代企業制度相適應的收入分配制度，并特別強調了企業經營者的激勵問題。2000年11月，勞動保障部印發《工資集體協商試行辦法》《進一步深化企業內部分配制度改革指導意見》，提倡職工民主參與工資分配，推行以崗位工資為主的基本工資制度。2001年3月，國家經貿委、人事部、勞動保障部聯合印發《關于深化國有企業內部人事、勞動、分配制度改革的意見》，要求企業逐步建立與社會主義市場經濟體制和現代企業制度相適應、能夠充分調動各類職工積極性的企業用人和分配制度。

這一時期，一方面，國家逐步退出企業微觀工資管理，在國家實行收入分配宏觀調控的前提下，企業享有充分的分配自主權。另一方面，國有企業適應建立社會主義市場經濟和現代企業制度的要求，以激發人的積極性為出發點不斷完善收入分配制度，豐富收入分配的實現形式，職工收入水平實現快速增長。2001年，城鎮職工年平均工資達到10870元，是1978年的17.67倍，職工貨幣工資年均增長率為13.3%，實際工資年均增長5.5%。

國有企業職工平均收入雖然實現了大幅增長，但行業間、企業間收入差距越來越大，企業內部收入分配關系紊亂等問題逐步顯現出來。2003年，國務院國資委成立并承接了勞動保障部門國有企業工資總額管理的職能，依法對出資企業工資分配總體水平進行調控，國有企業收入分配管理體制、調控方式發生了根本性變化。2004年，國務院國資委、國家稅務總局共同確定國務院國資委監管企業實行工效掛鉤辦法工資稅前扣除相關管理政策，在此基礎上國務院國資委通過取消實物量掛鉤指標、提高利潤總額指標掛鉤權重等，完善了工效掛鉤辦法，從出資人角度理順了工資總額調控體系，夯實了出資人對企業工資總額調控履職的基礎。

在理順國有企業收入分配出資人管理職能后，接下來要重點解決的是原有工效掛鉤辦法調控時效性不強、分配關系調控機制弱化等問題，并扭轉不合理收入分配差距擴大趨勢。2008年，國務院國資委率先在石油石化等部分重點行業啟動工資總額預算管理試點，以此替代實行了20多年的工效掛鉤辦法，邁出工資總額管理機制改革的步伐。2010年、2012年，國務院國資委又先后印發《中央企業工資總額預算管理暫行辦法》和《中央企業工資總額預算管理暫行辦法實施細則》，對中央企業工資總額管理制度體系進行了新的探索嘗試。

進入新時代以來，黨和國家對國有企業收入分配工作提出了更高的要求，國有企業收入分配工作也進入持續深化期?！蛾P于深化國有企業改革的指導意見》明確提出，要“建立健全與勞動力市場基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制”。黨的十九大也明確了“完善按要素分配的體制機制，促進收入分配更合理、更有序”和“堅持在經濟增長的同時實現居民收入同步增長、在勞動生產率提高的同時實現勞動報酬同步提高”的總體要求。按照黨和國家關于企業收入分配的總體部署和要求，國務院國資委在推動工資總額預算管理覆蓋全部中央企業的同時，為適應國有企業建立現代企業制度需要和行業周期變動特點，從2014年開始，先后選擇22戶中央企業開展工資總額預算備案制和周期制試點工作，探索從功能定位出發推進工資總額分類管理、落實董事會工資總額管理職權的有效途徑。同期各地國資委也大膽實踐，上下聯動，全國國資系統逐步構建起了與所監管企業實際相結合的工資總額預算管理制度體系。這個時期的改革突破，為全國國有企業全面實行工資總額預算管理提供了可復制、可推廣的經驗和改革藍本。順應這一趨勢，2018年5月，國務院印發《關于改革國有企業工資決定機制的意見》，全面實行工資總額預算管理，同時改變了過去國有企業工資總額增長同經濟效益單一指標掛鉤的辦法，著力建立健全與勞動力市場基本適應，與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制。國務院國資委按照國有企業工資決定機制改革要求，在繼承以往有效經驗和做法的基礎上，著眼于增強中央企業活力和動力，促進中央企業實現高質量發展，2018年12月，首次以國務院國資委令的形式印發《中央企業工資總額管理辦法》，進一步完善了中央企業工資總額管理制度體系。建立健全中央企業工資總額與經濟效益掛鉤決定機制，明確了中央企業工資總額根據效益決定，與業績考核目標值先進程度緊密掛鉤、與企業經濟效益增幅同步聯動，并按照效率調整，進一步豐富了工資與效益掛鉤的內涵，全面樹立“工資是掙出來”的核心理念，推動職工工資總額有序增長。進一步簡化了出資人根據國家要求調控企業工資水平的規定，突出了出資人以管資本為主加強監管、簡政放權的管理導向，釋放了積極的改革信號。明確提出按中央企業功能定位對工資總額實行分類管理，將工資總額備案制管理的實施范圍，擴大到全部商業一類中央企業，由企業董事會依法依規自主決定年度工資總額預算，國務院國資委由事前核準轉變為事前引導、事中監測和事后監督。對開展國有資本投資、運營公司或者混合所有制改革等試點的中央企業，探索實行更加靈活高效的工資總額管理方式。明確提出對中央企業工資總額實行分級管理，國務院國資委負責管制度、管總量、管監督，中央企業負責管內部自主分配、管預算分解落實、管具體操作執行，國務院國資委與中央企業權責清晰、各司其職。進一步強化工資總額管理的監督問責，明確界定企業的違規責任，對備案制管理企業出現嚴重違反國家和國務院國資委關于收入分配有關規定的，將其工資總額預算管理方式由備案制調整為核準制，確保做到權責對等。同時還明確將企業工資總額管理情況納入各項監督檢查范圍，與審計、巡視等工作形成合力，切實保證監管到位，等等。

國有企業工資分配方式作為影響國有企業發展的重要方面，始終與國有企業的發展和改革相伴。經過40年的探索和實踐，中國特色現代國有企業工資分配制度初步建立，在推動國有企業經濟效益持續增長的前提下，保障了廣大職工群體工資收入的穩步提高，有效發揮了收入分配對國有企業穩增長、調結構、促改革的重要作用。